基于農用地生態安全的農村集體經營性建設用地市場化流轉的法律制度之構建

[摘 要] 農村集體經營性建設用地市場化流轉對農用地生態安全具有制約性。建立基于農用地生態安全的集體建設用地市場化流轉制度的必要性不僅體現在當前忽視農用地生態安全的農村集體經營性建設用地市場化流轉制度的弊端上，也體現在建立基于農用地生態安全的農村集體經營性建設用地市場化流轉制度的現實意義上。基于農用地生態安全的農村集體經營性建設用地市場化流轉的立法目標選擇應定位在保障糧食安全、維護生態安全、促進經濟可持續發展三個方面，以此為基礎，在法律制度體系構建上應包括建立集體經營性建設用地市場化流轉的生態管制制度、生態安全信息制度、生態安全預警制度、生態安全應急制度等。

[關鍵詞]農用地生態安全;農村集體經營性建設用地;市場化流轉;法律制度

[中圖分類號] F321.1[文獻標識碼] A[文章編號]1673-0461（2021）06-0064-09

眾所周知，農村集體經營性建設用地入市流轉是在市場經濟條件下優化土地資源配置、增加農民財產性收入以及體現城鄉一體化發展的必然選擇。然而，集體經營性建設用地入市流轉過程中卻呈現大量的農用地“非農化”“非糧化”“工業化”等不利于農用地生態安全的問題，尚未引起人們足夠的關注。因而，在生態文明建設和綠色發展理念成為社會未來發展的總趨勢下，從農用地生態安全視角探討集體經營性建設用地市場化流轉的法律制度構建問題，既符合新的政策指向也具有現實必要性。

近年來，我國學術界關于農用地生態安全問題的研究有相當進展。對于農用地生態安全問題的研究，學界形成較一致的看法是土地利用覆被及其結構的改變會影響區域生態安全，但現行對農用地生態安全的研究大多忽視農村土地的流轉對其造成的影響。[1]另一方面，我國關于集體經營性建設用地入市流轉制度的研究發展迅速。當前，在對集體經營性建設用地同等入市的制度研究方面，學者們較多關注的是如何保障農民的財產性收益以及國家在喪失建設用地一級市場壟斷地位后如何保障政府的財政收入來源，[2]但對在現行土地利用規劃和用途管制下為糧食生產安全及農業生態環境保護做出較大貢獻和犧牲的農用地耕種者受損的生態利益補償關注較少，特別是對入市后給農用地保護尤其是農用地生態安全帶來的沖擊也未引起足夠的重視。[3]隨著研究的深入，部分學者開始關注農村土地流轉對農業和農用地生態的影響，但當前研究缺乏系統性和全面性，且集中在農業和農用地生態補償的對策和措施上，未能從制度根源上對給農用地生態安全造成不利影響的農村集體經營性建設用地市場化流轉問題進行深入研究以及探索如何科學建構其法律制度體系。

盡管新修訂的 《土地管理法》首次在立法上規定了集體經營性建設用地可直接入市流轉，但從目前來看，還有以下問題急需要研究解決：集體經營性建設用地入市流轉給農用地生態安全帶來的負面影響如何規避，頂層設計如何跟進;尤其是要研究農用地生態安全對農村集體經營性建設用地入市流轉的要求表現在哪些方面;集體經營性建設用地入市流轉又將對農用地生態安全有哪些制約性;應當如何建立適應農用地生態安全要求的農村集體經營性建設用地入市流轉的法律制度。毋庸置疑，建立基于農用地生態安全的農村集體建設用地市場化流轉法律制度，在實踐層面，有助于解決農用地的生態溢出效益，實現環境公平，同時促進農村土地流轉中的農用地生態安全、糧食安全、經濟可持續發展等公共利益的實現;在理論層面，一方面，開創了農用地生態安全問題、農村集體經營性建設用地市場化流轉問題及其法律制度問題的交叉性研究，形成了集體經營性建設用地入市流轉制度的新認知;另一方面，將集體經營性建設用地開發而導致的農用地生態損害成本納入到土地價值補償的構成部分中，破除了過度依賴經濟發展的傳統思維定勢，擴展了對農村土地資源配置績效考評的研究視角。

一、農村集體經營性建設用地市場化流轉對農用地生態安全的制約性分析

（一）農用地生態安全與集體經營性建設用地市場化流轉概念的界定

1.關于農用地生態安全的界定

關于生態安全的概念，早在20世紀70年代提出之初就與生態危機、生態災害或者生態問題等概念緊密相連，由于其內涵的豐富性和涉及面的復雜性，學者們對其研究的角度也不盡相同，所以至今在理論界也沒有形成一致的認識。我國政府在《全國生態環境保護綱要》（國發[2000]38號）中將國家生態環境安全定義為“一個國家賴以生存和發展的生態環境處于不受或少受破壞與威脅的狀態”。[4]因此，可認為生態安全是指生態環境的健康、完整和不受破壞的狀況。為更準確理解生態安全的內涵，首先，要厘清生態安全與環境安全的區別。生態與環境是有差異的，環境是圍繞某個主體（包括人或其他生物）并對該主體產生影響的所有外在客體組成的系統，強調客體對主體的影響和作用;而生態是指某一生物群落與周圍環境之間的相互依賴和相互制約的狀態，強調的是這種相互關系是否平衡或者協調。因此生態安全的范圍要大于環境安全，生態安全不僅體現為自然生態系統的安全，還體現在人工生態系統安全和自然——人工復合生態系統的安全等方面，是一個復雜的安全系統。其次，要明確衡量生態安全的標準。生態安全體現的是生態系統對人的需求的滿足，換言之，生態安全以生態系統是否能提供滿足人類需要的生態因子為其衡量的標準。具體而言，生態系統應當提供從物質、能量上滿足人類的物質層面的較低需求以及滿足人類自尊、自我實現等精神層面的更高需要的生態因子才是安全的。綜上所述，將生態安全引申至農用地利用過程中，所謂農用地生態安全是指人類開發利用農用地過程中，土地生態系統結構不受破壞，并且為人類提供的生態服務的數量和質量能滿足人類物質層面和精神層面的需要。

2.集體經營性建設用地入市流轉的界定

我國現行《土地管理法》（2020）第4條根據用途的不同，將全國土地劃分為農用地、建設用地和未利用地三種類型。上述分類是通過國家編制土地利用總體規劃來實現的，立法將土地做如此劃分的目的是為了將全國的土地納入規劃用途管制的范疇。[5]依據現行立法對農村集體建設用地的規定，可以將其界定為：所有權歸農民集體，由鄉（鎮）村集體經濟組織投資地從事各項非農業建設的土地，其范圍主要涉及宅基地、公益性公共設施用地、集體經營性建設用地。由此可知，集體經營性建設用地被包含在集體建設用地之中，可以說前者是后者的下位概念。結合集體建設用地的界定，集體經營性建設用地是指純粹以盈利為目的從事相關建設用途的集體建設用地，其典型的特征是營利性和資本性。集體經營性建設用地與具有福利性質、只能由村集體成員自住的農村宅基地以及不能用于經營的“鄉（鎮）村公共設施和公益事業用地”是有區別的。換言之，在集體建設用地的三種類型中，只有集體經營性建設用地才能入市流轉。因此，在明確了集體經營性建設用地的范疇基礎上，其市場化流轉的界定就迎刃而解了。所謂集體經營性建設用地市場化流轉，是指在符合城鄉建設總體規劃下，依托市場供需和競爭規律，按照“同地、同權、同價”的原則將土地使用權有償轉讓給其他市場主體，以實現集體土地所有權的收益權能以及促進城鄉土地資源的合理化配置。從土地流轉的用途是否改變分析，土地流轉既有完全改變土地用途的功能性流轉，也有土地用途不變化前提下的土地使用權流轉。如上文所述，集體經營性建設用地入市后，土地使用權由村集體轉移到土地開發利用主體，在符合土地利用總體規劃前提下，用地企業可以將該地塊用于工業、商業、物流、辦公等用途，由此可知，集體經營性建設用地市場化流轉既屬于土地功能性流轉，也是土地權利流轉，二者同步進行，融為一體。目前，從全國試點城市的經驗來看，農村集體經營性建設用地流轉的方式靈活多樣，包括出讓、租賃、入股、抵押等形式，在范圍上既涉及物權性的市場化流轉，也包括債權性的市場化流轉。

（二）農村集體經營性建設用地市場化流轉對農用地生態安全的制約性分析

為促進農村土地資源的優化配置，緩解城市化高速發展下建設用地供應不足的緊張局面，農村集體經營性建設用地市場化流轉制度性出場的積極功能不言而喻。然而，隨著集體建設用地入市規模的擴大，由此帶來的農用地生態問題也越來越突出，但引人擔憂的是集體建設用地入市帶來的生態問題往往被忽視。這是由于集體建設用地入市所帶來的經濟效益是顯性的，能夠直接實現農民的財產性收入，而集體建設用地入市給農用地所帶來的生態問題卻是隱性的和間接的，在時間上呈現滯后性，通常要過較長的時間周期才能體現出來。從生態影響的角度分析，農村集體建設經營性用地市場化流轉對農用地生態安全的制約性主要體現在如下幾個方面：

1.易引起農用地非農化、非糧化的傾向，造成農村土地資源破壞嚴重

隨著集體經營性建設用地的入市，在巨大利潤的刺激下，某些地方開始違反法律和政策的規定擅自占用耕地或農用地，通過與不法開發商勾結，打著發展觀光農業、采摘農業的旗號，在未履行正常審批程序的前提下進行非農設施開發，嚴重沖擊了耕地保護紅線，造成耕地數量減少以及水土流失、土壤鹽堿化、沙化加劇等問題;[6]一些地方的工商企業或個人為牟利私自圈占閑置耕地，破壞農田水利基礎設施，違規建設私家別墅群、休閑度假設施，造成土壤塌陷、廢棄物壓占、地下水開釆過度、生物多樣性衰減等;還有一些地方占用基本農田挖魚塘、種植林木，盡管尚未改變土地的農用屬性，但損毀了土壤耕作層，降低了農用地的生產能力。其結果是：一方面，農用地資源修復和再生的速度追趕不上被污染的速度，造成生態條件好的農用地資源數量大大減少;另一方面，農用地非農化過程中不斷污染、破壞存留的農用地資源進一步加劇資源的總體質量下降。

2.易帶來農用地經營中大量使用化肥、農藥的傾向，造成農用地污染嚴重

為了平衡集體經營性建設用地入市與農用地經營之間相差懸殊的收益差異，在一些農村地區，土地經營者為在短期內獲取較高收益，通過在種植業中過度運用化肥、農藥，以及養殖業頻繁投放種苗與飼料以提高產量，致使土壤污染、水污染越來越嚴重，農作物生存環境被破壞。而且被流轉后的集體經營性建設用地本身在經營過程中也會向周邊農用地排放大量污染物形成污染帶，偷排、超排與違規排放屢禁不止。從實踐來看，農用地被污染的來源在不斷增加，從工業“三廢”污染，逐漸蔓延到了惡臭污染、放射性污染、有毒有害污染等類型;污染的程度也在不斷加深，從最初的易于控制逐漸發展到難以控制;污染范圍不斷擴大，從最初對農用地的點源污染不斷擴大到面源污染。隨著污染來源物的不斷攀升，污染范圍的持續增加，污染事故的頻頻發生，農用地污染防治面臨的形勢相當嚴峻，治理難度逐年遞增。

3.易形成農用地流轉重規模、輕保護傾向，導致農業生態功能退化嚴重

如前文所述，隨著集體經營性建設用地的入市，土地的財產屬性和經濟利益得以實現，但其生態投入成本及生態利益卻無從體現，農用地生態保護與經濟利益關系嚴重扭曲，導致農民在農用地流轉中出現重視規模經濟效益卻忽視農用地生態保護的傾向。例如，實踐中有的農村集體經濟組織為效仿集體經營性建設用地入市流轉的規模效應，片面追求農用地流轉規模，導致大量農用地流轉后缺乏有效規劃利用而被長期撂荒、閑置，造成地力下降，土地破碎化，農用地生態功能嚴重退化;有的地方農用地流轉后被粗放化、不合理利用，大面積重復種植同種經濟作物，而忽視資源和生物遺傳多樣性保護，致使生物遺傳多樣性銳減、物種多樣性危機日趨嚴峻，還造成灌木叢、田埂溝渠、田間道路、濕地植被等群落形成的半自然的生態廊道消失;有的農用地流轉后大面積種植經濟作物或圈養一些野生動物，造成生物入侵，入侵物種會在短時間內改變原本平衡的生態系統，壓迫和排斥本地生物，造成本土物種數量的減少，也可能引起本地部分物種的變異。

二、建立基于農用地生態安全的集體經營性建設用地市場化流轉制度的必要性

（一）當前忽視農用地生態安全的農村集體經營性建設用地市場化流轉制度的弊端

1.耕地面積減少，農用地生態安全受沖擊

從集體經營性建設用地市場化流轉的實踐來看，土地入市所帶來的增值收益大多都在地方政府、集體和個人三者之間分配。盡管現行法律和相關政策文件并未規定土地增值收益在上述三者之間的分配比例，在監管措施缺位的情形下，很容易發生農村集體挪用、拖欠甚至侵占農民合法收益的事件。即便如此，大多數農民仍希望集體經營性建設用地入市流轉，其根本原因在于建設用地與農用地經濟效益之間存在巨大差距。特別是城鄉建設用地市場一體化形成后，農村土地資源的利用效率提升，農民將直接獲得更多的建設用地入市增值收益，農用地收益與建設用地收益之間的差距將進一步擴大。在這種情形下，如何貫徹執行最嚴格的土地管理制度以及調動農民保護農用地生態安全的積極性呢？盡管 《土地管理法》及相關法律制度都規定了嚴格的農用地保護制度，如農用地轉用審批制度、土地用途管制制度等，[7]但上述的制度仍沒能阻止耕地面積的逐年遞減。據第二次全國土地調查數據顯示，我國人均耕地占有量只有0.101公頃，僅占世界人均水平的 1/3，不到發達國家的1/4，甚至只有美國的1/6、加拿大的1/14。[8]在課題組2019年對江蘇昆山、海門、常州三地的問卷調查中，當問及村民近五年來本村增量集體建設用地的主要來源時，61.8%的受訪村民回答新增集體建設用地主要來自耕地，而回答來源于“四荒”地（14.3%）與宅基地（3.9%）所占比例很小，由此可見農用地保護制度的實施效果不理想。

2.侵犯了農民的環境權

環境權是伴隨著人類社會所面臨的深重的環境危機而出現的一種社會性權利，是公民享有的在健康的環境中生存及利用環境資源的權利。環境權的內容隨著時代的發展而不斷變遷，在當代則主要涉及主體所享有的環境知情權、資源利用權、損害賠償請求權等子權利。從相關立法來看，新 《土地管理法》雖然在第63條對集體經營性建設用地入市流轉的范圍和方式、入市流轉的程序等事項進行了規定，但在入市流轉程序中未提及農民的環境知情權，也未對土地收益如何分配的問題進行規定，更未涉及農民生態利益補償的問題。從實際來看，集體建設用地市場化流轉，必然要涉及到土地用途的變化與土地生態環境因素的改變，[9]如前文所述，集體經營性建設用地入市中形成的各種不利于農用地生態安全的傾向，會導致農用地資源被破壞、被污染、生態功能退化，最終會威脅甚至直接侵犯到農民的生態利益。然而，法律的缺位造成了集體經營性建設用地入市給周邊農用地生態環境帶來的不利影響被漠視、農民無法正常行使對周邊農用地的資源利用權、農民的生態利益遭受損失后也無法行使請求賠償權。因此，現行忽視農用地生態安全的農村集體經營性建設用地市場化流轉制度嚴重侵犯了農民的環境權。

3.不同區域農民利益明顯失衡，加重遠郊農民的不公平感

建設用地與農用地的巨大產出效益差距，使得具有區位優勢的城郊農民的收益遠遠高于遠郊農民的收益，不同區域農民因為建設用地的市場化收益差距在拉大。毋庸置疑，城市化使城郊土地由于區位優勢可以獲得較高的土地增值收益，但城郊的現存建設用地數量是有限的，為了滿足城鎮化對于建設用地的急劇需求，又為符合堅守耕地紅線的政策要求，《土地管理法》規定了“占補平衡”制度。法律與政策的初衷無疑是好的，但該制度的實施卻造成了同樣被征地的城郊農民和遠郊農民的收益嚴重不對等，城郊農民分享大部分土地增值收益，而遠郊農民卻難以分享土地增值收益，因而遠郊農民心理上會產生被剝奪感和不公平感，這種嚴重的心理失衡任其發展會引發社會的不穩定。

（二）建立基于農用地生態安全的農村集體經營性建設用地市場化流轉的現實意義

1.規模適度的集體經營性建設用地市場化流轉能緩解生態危險

眾所周知，土地資源作為人類生存和發展最重要的自然資源，其生態承載力是有限的，人類如果不加限制地開發土地，會造成水土流失、洪澇旱災頻繁發生以及自然景觀消失等負面影響，導致自然環境嚴重惡化。所以在推動集體經營性建設用地入市流轉和加快推進城鄉一體化的進程中，應該控制集體經營性建設用地入市流轉的規模，尤其要處理好增量與存量的關系，在堅持存量入市的原則下，允許部分符合相關土地利用政策的增量經營性建設用地入市，讓集體經營性建設用地入市流轉的規模控制在一個合理的范圍內。為促進入市流轉的集體經營性建設用地的集約利用，應限制過度的占有和粗放式的土地利用，嚴禁為開發土地的經濟用途而忽視土地生態價值的侵占耕地行為，同時也要深度挖掘入市流轉的集體經營性建設用地的利用潛力，并且適當地增加該開發地塊上建筑物的容積率，使開發商對集體經營性建設用地的開發保持在土地生態承載力的范圍之內。這樣做的目的是保證土地開發對農用地生態安全帶來的風險是可控的，土地生態系統在這種可控生態風險的沖擊下能夠實現自我調節和自我恢復。

2.結構合理的集體經營性建設用地市場化流轉能降低生態破壞

除了控制集體經營性建設用地市場化流轉的數量來維護生態安全以外，集體經營性建設用地的流轉也能夠通過預先規劃合理的土地利用結構來緩解環境問題。毋庸置疑，土地作為生態系統的重要組成同時也是其重要的載體，各類集體經營性建設用地同樣也是綠色發展的物質基礎和載體，而由各類集體經營性建設用地入市流轉引起的土地利用結構的改變必然會對生態系統產生重要的影響。很顯然，結構合理的集體經營性建設用地市場化流轉是有利于農用地生態安全的。一方面，用地結構的多元化調整能對生態環境起到明顯的改善作用。具體而言，住宅用地、工業用地、公共管理與公共服務設施用地、道路與交通設施用地、綠地和廣場用地等比例均衡的建設用地利用結構關照到了土地的生態功能，對土地的生態服務效應影響較小;另一方面，在因城市發展和經濟建設而確需增加公共設施用地和工業用地的情況下，可以通過同時提高綠地在集體經營性建設用地結構中的比例，從而降低集體經營性建設用地入市流轉對農用地生態破壞的作用。

3.布局科學的集體經營性建設用地市場化流轉能減少生態損害

集體經營性建設用地布局是指在一定農村區域內各類集體經營性建設用地的開發利用在空間上的安排，是集體經營性建設用地的用地結構在空間上的具體體現。對入市后的集體經營性建設用地的布局規劃是將該土地的開發利用與該區域的自然生態因素相結合，依據景觀生態學原理，對該區域的功能、空間發展方向、景觀格局等所做的合理布局，使得在進行集體經營性建設用地的開發時能避開不利于農用地生態安全的因素，向生態環境良好、區域位置優越的區域發展。[10]從現實來看，我國目前集體經營性建設用地在空間分布上存在劃分混亂、分布零散、地處偏遠等問題，導致土地資源浪費嚴重，對農用地生態平衡造成不利影響。因此，從維護農用地生態安全的角度出發，集體經營性建設用地開發利用的空間布局亟待優化和調整。布局科學的集體經營性建設用地的開發利用能夠在推動經濟發展的同時較好地兼顧農用地生態安全，在綠色發展理念的引導下更能遵循異質空間的物質、能量交換規律以促進自然生態的社區模式的形成，從而避免建設性生態破壞的發生。

三、基于農用地生態安全的農村集體經營性建設用地市場化流轉的立法目標選擇

立法目標是法律制度構建的落腳點，為法律制度的確立提供了指導思想和指明總體方向。基于農用地生態安全的農村集體經營性建設用地入市流轉制度最終以什么樣的模式出現，要考慮的重要問題就是該模式要實現什么樣的目標與功能。確立農村土地利用的立法目標，應該妥善處理和協調集體經營性建設用地開發利用與耕地資源保護以及農用地生態保護之間的關系，在立法目標上主要體現在促進經濟可持續發展、保證糧食安全、維護農用地生態安全三個方面。由于糧食安全問題關系到一個國家公民的基本生存問題，所以構建基于農用地生態安全的農村集體經營性建設用地市場化流轉法律制度要求在上述三個價值目標中，將保障國家糧食安全排在首位，維護農用地生態安全和促進經濟可持續發展分別作為該制度構建的第二位和第三位的立法價值目標。

（一）保障國家糧食安全

眾所周知，糧食是人類生存的最基本條件，沒有糧食人類不可能享有生存權，更談不上發展權。換句話說，只有滿足糧食需求，實現了生存權后，人類其他權利的實現才有可能和現實意義。因此，應將保障國家糧食安全作為集體經營性建設用地入市流轉立法的第一位的也是最基礎的價值目標。

從根本上說，糧食安全是國家安全的重要物質載體，而糧食安全的生命線則是耕地紅線。然而，集體經營性建設用地市場化流轉帶來的突出問題就是非法占用農用地，尤其是擅自改變耕地用途。因此，應限制為擴大集體經營性建設用地的規模而占用耕地，不但要嚴格管控建設用地的總體規模，更要實行最嚴格的耕地保護制度，收緊耕地轉用審批權，遏制耕地占用勢頭應當成為保障糧食安全的重要舉措。另外，盡管糧食產量與質量的高低，除與耕地的面積緊密相關外，還與糧食市場的價格、農業機械化程度、基礎設施建設、氣候狀況等因素密切相關，但不可否認的是耕地規模與質量是確保糧食安全的重要基礎。集體經營性建設用地市場化流轉不得威脅糧食安全，主要是指集體經營性建設用地供給在范圍上應嚴格遵循“嚴控增量，盤活存量”的集約化用地原則，不得擠占基本農田，不能任意將耕地轉化為集體經營性建設用地，在基本農田區內禁止從事非農建設，以保護一定規模和質量的耕地。

（二）維護農用地生態安全

毋庸置疑，人類作為生物也是生態系統的重要組成部分，所以農用地生態安全不僅僅涉及自然本身，還包括人類社會層面。換句話說，農用地生態安全是指農用地生態系統自身是否安全和農用地生態系統對于人類是否安全兩個方面。具體而言，農用地生態系統自身的安全包括農用地生態系統內在的結構保持平衡和外在的功能維持正常;農用地生態系統對于人類的安全是指農用地生態服務系統有為人類生產和生活持續提供優質資源的能力。人類對農用地生態系統的過分干預會破壞生態平衡，這就要求把人類對農用地生態服務系統的干預控制在合理的限度以內。

就集體經營性建設用地市場化流轉對于農用地生態安全的影響而言，一方面，直接關系到農用地生物因子（動植物）的安全;另一方面，也關系到農用地非生物因子（土壤、水資源、大氣、能源）的安全。具體而言，集體建設用地入市流轉與土壤安全方面，要求堅持“預防為主”的原則，在源頭上控制和減少土壤污染，對于已被污染的土壤，針對土壤石漠化、土壤鹽堿化等不同的土壤污染類型采取有效措施;集體經營性建設用地入市流轉與水資源的生態安全方面，要求減少工業污染排放的廢水，杜絕工業廢水的隨意排放，降低廢水濃度，重復循環利用工業廢水，同時加強監測，制定水污染的控制標準;集體經營性建設用地入市流轉與大氣生態安全方面，要求減少大氣污染物的排放，推行綠色生產方式，加強全過程控制力度，嚴格控制粉塵和氣態污染物的無組織排放;集體建設性用地入市流轉與能源生態安全方面，要求有利于節能降耗、合理利用自然資源，控制資源污染;集體經營性建設用地入市流轉與生物安全方面，要求有利于保持生物多樣性、維持生態平衡等。

（三）促進經濟可持續發展

隨著我國經濟的快速發展，生態破壞問題日益嚴重，人類的生產生活受到嚴重影響，這使得人們在發展經濟的同時不得不關注生態安全的問題。在環境保護與經濟發展的關系上，當前已形成的共識是：傳統以高消耗和高排放為特征的粗放型經濟發展方式會對生態和資源帶來無法逆轉的損害，已成為我國經濟可持續發展的重要制約因素。在這種背景下，可持續發展成為了當今時代的主題。當今世界，在推動經濟持續增長的同時保護生態環境已成為許多國家經濟政策的重要目標指向。從內涵來看，可持續發展是堅持資源、環境、經濟與社會全面協調發展的科學發展觀，是新時代符合社會發展趨勢的健康發展觀。因此，在倡導生態文明與綠色發展的時代背景下，要減緩環境污染、遏制資源破壞，就必須發展低碳經濟，走可持續發展之路。

具體到集體經營性建設用地的入市流轉問題上，從經濟學上考察，土地是進行生產經營的重要的物質條件和生產要素，因此，集體經營性建設用地的入市流轉應在保障糧食安全、維護農用地生態安全的前提下，還要為促進城鄉經濟的可持續發展提供必要的生產資料。在不占用耕地的基本要求下，集體經營性建設用地的入市流轉規模應遵循集約用地的原則，滿足城鄉一體化戰略對集體經營性建設用地的需求，實現集體經營性建設用地入市在促進經濟發展與維護生態安全方面的協調統一。

四、基于農用地生態安全的農村集體經營性建設用地市場化流轉的法律制度之構建

（一）建立集體經營性建設用地市場化流轉的生態管制制度

建立集體經營性建設用地市場化流轉的生態管制制度主要包括：①制定集體經營性建設用地入市流轉的生態安全標準。在集體經營性建設用地入市中實施生態管制，必須先確立生態安全標準，其中特別重要的有集體經營性建設用地供給規劃方面的生態安全標準、開發利用方面的生態安全標準。集體經營性建設用地供給規劃涉及生態功能區劃、生態安全規劃、土地利用規劃、城鄉規劃、集體經營性建設用地供給計劃等都應制定生態安全標準;集體經營性建設用地入市流轉后的開發利用方面，則涉及其容積率、綠地率、建筑高度與密度等規劃控制指標應符合生態安全標準。[11]總之，集體經營性建設用地的供給規劃和使用都必須以周圍農用地的生態承受力為限度，強調集體經營性建設用地入市的生態適應性和對農用地生態空間價值的尊重。②實施集體經營性建設用地入市流轉的生態安全評價。生態安全評價為科學評價集體經營性建設用地入市對農用地生態環境的影響提供了有效的方法，以農用地生態安全評價為依據，才能采取與農用地生態安全評價等級相符合的集體經營性建設用地流轉模式。如果農用地生態高度安全，則可實施寬松型流轉模式;如果農用地生態中度安全，則要運用控制型流轉模式;如農用地生態低度安全，則必須實施緊縮型流轉模式;如果農用地生態不安全，則應采取修復型流轉模式，以恢復生態安全。③實施集體經營性建設用地入市流轉的生態安全規劃。在生態安全規劃編制時，應根據本區域的自然特征、經濟社會條件以及環境污染與資源破壞狀況，因地制宜地制定本區域的生態安全指標，以保證集體經營性建設用地的開發利用不超過該區域的農用地生態承受力，使經濟發展與農用地生態安全之間保持平衡。生態安全規劃主要包括確立生態安全規劃的目標與任務，確定規劃內容（涉及生態要素測度評估、生態環境管治分區規劃、生態控制底線規劃等），規定規劃實施的措施體系等。④實施集體經營性建設用地入市流轉的生態安全規劃許可制度。當有建設項目需要運用集體經營性建設土地時，對該經營性建設用地的開發應當符合該區域農用地的環境承受力、生態容量、生態布局、生態紅線等要求;當集體經營性建設用地產權人擬向市場主體提供該土地時，必須以取得集體經營性建設用地生態安全規劃許可證為前提條件，符合生態安全規劃許可的集體經營性建設用地才能入市流轉。

（二）建立集體經營性建設用地市場化流轉的生態安全信息公開制度

生態安全信息公開制度是指規定生態安全信息公開的主體、范圍、方式及其監督與責任等規定的總稱。[12]建立集體經營性建設用地市場化流轉生態安全信息公開制度，這就要求：首先，明確生態安全信息公開的主體。這里的主體包括權利主體和義務主體，權利主體是生態權益由于集體經營性建設用地市場化流轉受到不利影響的農村集體經濟組織、農戶，而義務主體則是集體經營性建設用地的開發利用者。其次，確立生態安全信息公開的具體內容，主要涉及到：周邊農用地的生態環境狀況、建設項目污染物排放的種類、總量及處置情況、集體經營性建設用地的開發對環境的影響評估報告、環境保護規劃等一切與農用地生態環境相關的信息。再次，建立多元化的生態信息公開渠道，特別是在這個信息爆炸的“互聯網+”時代中，可以綜合運用生態環境部門的信息門戶網站、微信公眾號、電視廣播、網絡媒體等信息傳播渠道發布生態方面的信息，除此之外，還可以在村集體成立集體經營性建設用地流轉辦公室負責集中受理公眾有關生態安全方面的信息申請、答復。在生態信息公開的方式上，集體經營性建設用地的開發利用者可以主動公開，也可以依申請公開。最后，明確公民生態安全信息知情權受侵害時的救濟途徑。當公民的生態安全信息知情權受到侵犯時，可以向有關部門投訴，如果相關部門接到公民的生態安全信息公開投訴未予回應，公民可以向復議機構申請行政復議，也可以通過環境公益組織直接向人民法院提起環境公益訴訟。

（三）建立集體經營性建設用地市場化流轉的生態安全預警制度

生態安全預警是通過對生態系統的逆化演替、退化等過程進行甄別，對即將到來的生態危險提前警報并實時監控，以實行早期的調控、矯正以及采取相應的防范和措施，從而減少生態危機給人類造成的損失。集體經營性建設用地入市流轉的生態危機預警制度涉及以下幾個方面：第一，建立集體經營性建設用地入市流轉的生態安全監控系統，對待入市流轉的集體經營性建設用地的土壤資源、水資源、生物多樣性等與農用地生態安全密切相關的指標體系進行整理;第二，建立集體經營性建設用地入市流轉的生態危機指標體系，即按照集體經營性建設用地入市流轉對農用地生態系統的影響程度按照零風險—低風險—較高風險—高風險分等定級，比如分為A、B、C、D四個等級，其中，C、D級代表入市流轉的集體經營性建設用地會對農用地生態系統帶來較為嚴重和非常嚴重的危機，禁止流轉;而A級則表明生態安全，適宜流轉;B級則表明該流轉會帶來一些風險，但農用地生態系統能夠自我修復，這種情況下限制流轉;第三，建立完整的集體經營性建設用地入市流轉生態危機預警信息體系，在建立集體經營性建設用地入市流轉的生態危機指標體系基礎上，利用超級計算機等手段，通過模型分析，結合資源數據庫和環境數據庫的資料，對不同集體經營性建設用地流轉的未來生態安全趨勢做出預報，提供集體經營性建設用地流轉下農用地生態環境質量狀況的發展變化趨勢及速度的信息，并且能與日常監控相結合，向集體經營性建設用地的開發商提供預警，避免危機發生。

（四）建立集體經營性建設用地市場化流轉的生態安全應急制度

生態安全應急制度是為了有效應對突然發生，已經造成或可能造成環境重大污染和破壞，危及人民生命、財產安全的生態安全事故的制度體系。由于突發性生態安全事故具有時間上的突發性特點，一旦發生，又具有較大的破壞性和危害性，急需建立生態安全應急制度進行有效的應對和規范化處置。與一般突發事故相比，集體經營性建設用地市場化流轉所引起的生態安全事故在時間上有著較長的潛伏期，對農用地生態環境造成的危害結果一旦發生便具有不可恢復性。因此，建立集體經營性建設用地市場化流轉的生態安全應急制度既是有效化解農用地生態風險的重要依據，又是實現集體經營性建設用地開發兼顧農用地生態安全的重要措施。在具體的制度構建上，包括：首先，完善集體經營性建設用地市場化流轉的生態安全應急法律制度體系，除在《環境保護法》中增加生態安全突發事故處理的一般規定之外，制定《生態安全突發事故處理條例》規定生態安全突發事故級別的認定主體、認定權限和程序，建立全面的環境信息披露制度、環境應急事件報告制度、環境應急事件責任制度等。其次，設立專門的環境應急機構。明確從中央到地方的環境應急機構的法律地位、職權與職責，讓應急工作常態化。應急機構能獨立做出決策，鑒于環境應急事件的處理涉及部門眾多，應急機構應享有要求相關部門協助其處理環境應急事件的權利。再次，完善生態安全事故處理的保障機制。生態安全事故的有效應對需要大量的人力、物力和財力作為保障，應完善環境應急人力資源保障、應急設施保障、應急資金保障、應急技術保障等機制。最后，加強公眾的危機意識教育。我國當前公眾危機意識的淡漠增加了應對突發生態安全事故的困難，因此應加強應急宣傳教育以提升災害防治意識，特別是將危機意識教育納入到中小學教育制度中去，從小培養兒童的危機事故處理能力，同時加強公眾應對突發事件能力的培訓和演練，社區或單位可以不定期向成員宣傳應急自救的知識，并且發動社區成員積極參與應急處置演練活動。

（五）建立集體經營性建設用地市場化流轉的生態補償制度

如前文所述，集體經營性建設用地入市不可避免會給農用地生態安全造成威脅甚至侵害，為了平衡集體經營性土地入市流轉的收益分配，提高農民保護農用地的積極性和主動性，應該建立集體經營性建設用地入市流轉的生態補償制度，其具體內容涉及農用地生態補償的模式、標準、主體等。

首先，關于農用地生態補償模式。鑒于政府補償和市場補償的實施效果各有長短，以及現階段我國生態補償各領域中大多實施政府補償為主導的模式，因此，通過合理分配集體經營性建設用地的增值收益來對農用地進行生態補償也宜采用政府補償為主，市場補償為輔的補償模式。一方面，農用地生態補償應始終發揮政府主導作用。具體措施上，一是以項目為依托，由上級政府向下級政府實施財政轉移支付，以補償為保護農用地生態安全而犧牲發展機會的農戶的損失;二是設立專項基金對因集體經營性建設用地入市流轉而生態受損的農用地進行生態補償;三是對集體經營性建設用地的開發利用主體征收環境稅，既增加農用地生態破壞的經濟成本，又在政府補償資金來源不足的情形下為農用地生態補償籌集資金。另一方面，農用地生態補償應發揮市場補償的積極作用，市場補償具有補償主體的多元性、資金來源的多樣化等優勢，在補償上運用私人交易補償、靈活的市場貿易、生態標志等方式能有效彌補政府補償的不足。

其次，關于農用地生態補償標準。集體經營性建設用地入市流轉，不僅造成了農用地生態效益的損失，還造成了村民對農用地利用的損失和健康損失。此外，從實踐來考察，我國集體經營性建設用地的土地增值收益來自于外力推動的，與國家正大力推行的城鄉一體化戰略、土地用途管制規定、非農用地供應策略相關，在基本農田保護紅線的公共目的作用下，農用地的外力增值空間非常有限，農民因此而喪失的機會成本也應計算在生態補償范圍內。基于此，對于農用地生態補償標準的確立應采取機會成本法，并參考國家和地區經濟發展水平、農用地生態受影響的范圍和程度、農民生態利益受損的程度、生態恢復的難易程度、土地價格市場的變化、國家政策等因素，同時生態補償標準的確立應堅持懲罰性原則，對環境污染者形成震懾作用。

最后，關于農用地生態補償的主體。生態補償主體是根據利益相關者在特定生態保護中的地位與作用予以確定的，是生態補償機制良性運行的起點。[13]換句話說，任何領域生態補償的實施都必須首先明確“誰補償誰”的問題。在集體經營性建設用地的政府補償模式下，政府在環境保護和生態補償中承擔主要職責，政府補償模式下的生態補償主體在實踐中主要為地方政府及其主管部門，具體可以確定為中央和地方政府，涉及到的主管部門有財政、稅收、生態環境、自然資源等部門。在集體經營性建設用地的市場補償模式下，根據“誰開發，誰保護;誰受益，誰補償”的原則，負責開發集體經營性建設用地的開發商是主要的生態補償主體，還有因該土地開發而受益的企業、居民、社會團體和各種非政府組織等也要承擔起補償主體的責任。農用地生態補償的受償主體，是自身生態利益因集體經營性建設用地入市流轉而受到損害或者為土地生態效益實現做出了貢獻的主體，主要有農戶、集體經濟組織、各類農業經營主體等。

五、結 語

集體經營性建設用地市場化流轉中所出現的不利于農用地生態安全的諸多弊端是在全國范圍內具有共性的問題。上述諸多問題的一再出現，導致農用地保護形勢將更加嚴峻，糧食安全、生態安全受到嚴重沖擊，造成人地關系愈發緊張，不利于社會的發展。為此，應借鑒國外先進的立法經驗并結合我國國情，盡快建立起公正、合理的基于農用地生態安全的農村集體經營性建設用地市場化流轉制度體系。眾所周知，制度建設需立法先行，有利于農用地生態安全公平、合理的集體經營性建設用地市場化流轉制度體系建立的前提是集體建設用地市場化流轉立法的完善。因此，我們更期待國家層面的立法——《中華人民共和國農村土地流轉法》早日出臺，在該法中明確農村集體經營性建設用地的入市流轉范圍、土地增值收入分配以及土地使用用途等，以此為基石性框架，隨著經濟社會的發展，在其他涉及農村土地流轉的法律和法規中及時規范有關新問題。

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On Constructing the Legal System for the Market-based Circulation

of Collective Construction Land for Commercial Use in Rural Areas

Based on the Ecological Security of Rural Land

Peng? Xiaoxia

（Law School， Jiangsu Normal University， Xuzhou 221116，China）

Abstract：? The market-based circulation of collective construction land for commercial use in rural areas threatens the ecological security of the land. It is necessary to construct the legal system for the circulation of the land because the existing system neglects the ecological security and it is significantly needed at present time. In this paper， the author proposes that the legal system should be oriented in three aspects： ensuring food security， maintaining ecological security， and promoting sustainable economic development. At the same time， in constructing the legal system for the market-based circulation of collective construction land for commercial use in rural areas， the government should establish the ecological control system， the information system， the early warning system， and the emergency system to ensure the ecological security in the rural areas.

Key words： ecological security of rural land; collective construction land for commercial use in rural areas; market-based circulation; legal system

（責任編輯：李 萌）

收稿日期：2020-12-07

基金項目：教育部人文社會科學基金項目《基于農用地生態安全的農村集體經營性建設用地市場化流轉的法律制度研究》（20YJC820037）的階段性研究成果。

作者簡介：彭小霞（1980—），法學博士，江蘇師范大學法學院副教授，研究方向為農村土地法律制度。