我國職工基本養(yǎng)老保險財務(wù)可持續(xù)性發(fā)展研究

范穎慧

本文探析了十三五規(guī)劃前我國職工基本養(yǎng)老保險不同發(fā)展階段的制度模式以及十四五規(guī)劃后我國職工基本養(yǎng)老保險制度發(fā)展變革及財務(wù)可持續(xù)運行導(dǎo)向，有助于更多的人了解我國職工養(yǎng)老保險的演進(jìn)邏輯及未來可持續(xù)性運行方向。

我國職工基本養(yǎng)老保險從1951年開始發(fā)展至今，經(jīng)歷了70年的發(fā)展歷程，從最初傳統(tǒng)的以國家保障為主的養(yǎng)老保險制度發(fā)展為目前省級統(tǒng)籌、統(tǒng)賬結(jié)合的社會養(yǎng)老保險制度，參保范圍、繳費模式、待遇支付、財務(wù)可持續(xù)保障等等都發(fā)生了巨大的變化。

一、十三五規(guī)劃前，我國職工基本養(yǎng)老保險經(jīng)歷的發(fā)展歷程

（一）傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)下的養(yǎng)老保險制度（1951-1984年）

當(dāng)時采用的制度模式是國家保障和企業(yè)保障為主的養(yǎng)老保險，參保對象最初僅為國營、公私合營、私營、合作社經(jīng)營單位以及交通事業(yè)的基本建設(shè)單位等，繳費主體為單位，即由企業(yè)主或雇主按職工工資總額的3%繳納勞動保險基金，職工個人不繳費。繳納的勞動保險基金由中華總工會委托指定的國家銀行代理保管，并在全國范圍內(nèi)調(diào)劑使用。職工退職后，由勞動保險基金項下根據(jù)職工在單位工齡的長短，按月支付養(yǎng)老補(bǔ)助費，付至死亡為止。養(yǎng)老補(bǔ)助費的標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于在職工資的35%-60%，國家機(jī)關(guān)工作人員養(yǎng)老補(bǔ)助費標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于在職工資的50-80%，1958年對退休退職職工的退休退職費作了適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，發(fā)放的主體仍為所在企業(yè)、機(jī)關(guān)單位。

制度特點表現(xiàn)為：一是參保覆蓋面狹窄，社會化程度低。沒有將非公企業(yè)、機(jī)關(guān)或國有、集體企業(yè)內(nèi)的臨時用工人員、個體勞動者納入?yún)⒈７秶６丘B(yǎng)老補(bǔ)助費與工資、物價指數(shù)脫鉤。養(yǎng)老補(bǔ)助費根據(jù)工齡長短和退休前在職工資的相應(yīng)比例核算并按月支付，沒有建立與工資增長水平、物價發(fā)展水平相適應(yīng)的養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制。三是籌資渠道單一，由企業(yè)主或雇方全額繳費，養(yǎng)老補(bǔ)助費由國家或單位托底發(fā)放，籌資和支付責(zé)任增加了企業(yè)的運營成本和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，經(jīng)營效益差的企業(yè)可能由于付不出養(yǎng)老補(bǔ)助費而被迫停止養(yǎng)老補(bǔ)助費發(fā)放甚至停工停產(chǎn)。

傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)下的養(yǎng)老保險制度模式，資金來源渠道單一，養(yǎng)老補(bǔ)助費發(fā)放與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平脫節(jié)，收支由國家機(jī)關(guān)或國有企業(yè)、公私合營企業(yè)等單位一方全部承擔(dān)，機(jī)關(guān)與企業(yè)各成系統(tǒng)，養(yǎng)老金財務(wù)可持續(xù)運行的前提是：國家機(jī)關(guān)養(yǎng)老金運營成本由國家保障，企業(yè)單位養(yǎng)老補(bǔ)助費可持續(xù)運營狀態(tài)由企業(yè)經(jīng)營狀況決定。

（二）社會統(tǒng)籌初步形成模式的養(yǎng)老保險制度（1984-1993年）

1984年起，我國開始試行養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌制度并在全國范圍內(nèi)推廣，探索建立以支定行模式，即由省、市、縣三級勞動部門根據(jù)當(dāng)年當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老金的總體支出規(guī)模，確定社會統(tǒng)籌基金繳費比例，再由勞動部門向企業(yè)統(tǒng)一征收、集中管理。勞動部門集中征收、管理保費后，根據(jù)各家企業(yè)退休金發(fā)放的實際需求，確定相應(yīng)金額返還給各家企業(yè)，最后仍由企業(yè)方負(fù)責(zé)支付退休職工養(yǎng)老金。這種制度模式結(jié)束了計劃經(jīng)濟(jì)時代下，養(yǎng)老保險費由各家企業(yè)自行組織征收、各自分散管理的散盤模式，且資金歸集、管理主體為勞動部門，養(yǎng)老金發(fā)放主體為機(jī)關(guān)單位或企業(yè)，收支管理為不同主體責(zé)任單位。1986年首次提出統(tǒng)籌與個賬相結(jié)合的社會養(yǎng)老保險制度。參保范圍仍以機(jī)關(guān)事業(yè)單位、國營企業(yè)、公私合營企業(yè)等的合同制工人為主，繳費對象由單純的單位全額繳納調(diào)整為用人單位繳納與職工個人繳納相結(jié)合。用人單位繳納的養(yǎng)老保險基金約占職工月工資總額的15%左右，進(jìn)入基本養(yǎng)老統(tǒng)籌基金，用于支付職工退休的社會統(tǒng)籌部分養(yǎng)老金。個人繳納的養(yǎng)老保險基金約占職工月工資總額的3%左右，進(jìn)入個人賬戶，用于負(fù)擔(dān)退休后個人賬戶養(yǎng)老金的支付。當(dāng)退休養(yǎng)老金不足以支付時，由國家給予適當(dāng)補(bǔ)助。1991年正式結(jié)束了計劃經(jīng)濟(jì)時代下養(yǎng)老保險由國家機(jī)關(guān)、國營企業(yè)單位統(tǒng)包統(tǒng)攬的模式。

制度特點表現(xiàn)為：一是參保覆蓋面有延伸，向社會統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變。將機(jī)關(guān)事業(yè)單位、國有和集體企業(yè)內(nèi)的合同制工人、全民所有制企業(yè)納入?yún)⒈７秶６浅醪浇B(yǎng)老金與工資增長水平、物價指數(shù)變化相結(jié)合的調(diào)整機(jī)制。基本養(yǎng)老金計發(fā)工資制度改革相結(jié)合，并通過適當(dāng)增加標(biāo)準(zhǔn)工資在工資總額中的比例，逐步提高養(yǎng)老金的支出水平。國家還根據(jù)城鎮(zhèn)居民生活費用價格指數(shù)增長變化，結(jié)合在職職工工資增長情況適當(dāng)調(diào)整養(yǎng)老金水平，調(diào)整所需資金從基本養(yǎng)老保險基金中開支。三是養(yǎng)老保險收支運行由勞動部門下屬的社會保險管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理。企業(yè)和職工個人繳納的養(yǎng)老保險費轉(zhuǎn)入社會保險管理機(jī)構(gòu)設(shè)立的“養(yǎng)老保險基金專戶”，專項儲存，專款專用。養(yǎng)老保險基金可提取一定比例的管理服務(wù)費，供社會保險管理機(jī)構(gòu)用于行政和業(yè)務(wù)經(jīng)辦費用支出。

社會統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險制度模式，基本養(yǎng)老保險費收入由國家、企業(yè)、個人三方共同承擔(dān)，收支運行統(tǒng)一由社會保險管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理，養(yǎng)老金財務(wù)可持續(xù)運行的前提是：資金來源渠道由國家、企業(yè)、個人三方共同負(fù)擔(dān)，社會保險費籌集按照以支定收、略有結(jié)余、留有部分積累的原則，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實際測算確定養(yǎng)老保險費提取比例和積累率，提取比例和積累率一經(jīng)確定后，報國務(wù)院備案。

（三）市場經(jīng)濟(jì)下統(tǒng)籌與個賬相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度（1993-2020年）

1993年正式提出建立統(tǒng)賬結(jié)合的社會統(tǒng)籌養(yǎng)老保險制度模式，1997年統(tǒng)籌與個賬相結(jié)合的社會養(yǎng)老保險制度模式在全國范圍內(nèi)推廣。該制度運行模式下，資金來源渠道更多、待遇保障層次更多、社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合、參保對象權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)、實行社會化管理的養(yǎng)老保險體系。參保范圍擴(kuò)大至城鎮(zhèn)所有企業(yè)職工和個體勞動者。實行省級統(tǒng)籌調(diào)劑金上解制度，繳費比例、調(diào)劑金上解、養(yǎng)老金計發(fā)辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府研究確定。基本養(yǎng)老保險基金實行“收支兩條線”管理，專款專用，嚴(yán)禁擠占、挪用，基金可用于購買國債。2015年機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險雙軌運行制度結(jié)束，實行單位和個人繳費。

制度特點表現(xiàn)為：一是參保覆蓋面廣，實現(xiàn)多層次的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。參保范圍包含黨政機(jī)關(guān)公務(wù)員、事業(yè)單位職工、企業(yè)職工、自由職業(yè)者及被征地農(nóng)民。二是建立了待遇水平與繳費年限和繳費多少掛鉤的激勵約束機(jī)制，以及與工資增長水平、物價指數(shù)變化相結(jié)合的工資增長調(diào)整機(jī)制。三是養(yǎng)老保險基金實行“收支兩條線”管理。各級人民政府把社會保險事業(yè)納入本地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展計劃，執(zhí)行基金預(yù)決算制度。