產業用地供給側改革的實踐與思考

【摘要】本文列舉前沿省市的一些土地要素改革做法，結合工作實踐，就各地針對產業用地改革政策的可操作程度、市場接受程度、面臨的問題等進行研究討論，對土地供給側改革提出想法和建議。

【關鍵詞】土地供給側改革;土地集約節約利用;彈性出讓;土地監管

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.

16.011

習近平總書記一向重視實體經濟，做出了“實體經濟是一國經濟的立身之本、財富之源。先進制造業是實體經濟的一個關鍵，經濟發展任何時候都不能脫實向虛”的重要論斷。產業用地是承載實體經濟發展的基礎，開展節約集約利用土地是產業經濟可持續發展的必由之路。國家相繼出臺相關政策和規定，旨在規范和引導土地的高效利用，各地在此基礎上，結合自身特點也相繼實施很多鼓勵高效用地、促進產業升級的一系列政策措施。

1、土地市場的供給側改革

土地資源是民生保障、產業發展的根本，從1987年深圳敲響土地拍賣“第一槌”開始，30多年來，土地出讓金加上土地增值稅、土地使用稅、契稅等相關稅費，累計為國家創造了60多萬億的財富[1]。政府用這些收入興建道路、機場、鐵路、電網等基礎設施，以強大基礎設施建設，構建起中國現代工業產業鏈。同時，每一筆土地出讓金里，都含有固定比例資金用于保障性安居工程、教育基金、農田水利基金以及農業土地開發資金。因此可以說建設用地所有權的國有制與使用權的有償制，為中國改革開放和中國城市化進程立下汗馬功勞。

隨著中國改革發展的不斷深入，粗放型、攤大餅式的城市發展已經超出自然資源承載力，同時，各地政府過度依賴土地財政、房地產價格水漲船高、城鄉發展不均衡等一系列問題不斷凸顯。中央把握我國當前主要矛盾基礎上高屋建瓴，提出供給側改革新思路新要求。

2、尊重市場規則，深化產業用地市場化配置改革

2.1土地彈性出讓符合企業的客觀生命周期

按照2018年規模以上工業企業主要指標的統計數據顯示，納統企業數為378440個，其中大型企業9103個（占比2.4%）、中型企業49778個（占比13.2%）、小型企業319559個（占比84.4%）。

我們產業用地的使用主體基本是中小企業，科技日新月異、市場瞬息萬變，帶動產業項目的不斷更新迭代。所以10年、20年等彈性出讓土地的方式，是符合客觀市場規律的供地方式。

2.2高年限供應產業用地帶來后期監管的一系列問題

從1987年深圳土地拍賣起，土地市場歷經30余年的摸索發展，政策法規已日趨完善，但相對于準入要求而言，退出規則實在乏善可陳。形成一個矛盾的怪象，一邊在空置和低效使用土地，一邊又在不斷要求新增建設用地。

2.3彈性出讓地價格的計算方法決定了市場的接受度

一般產業用地出讓價格在評估價格、成本測算價格、基準地價中取高值確定，目前絕大多數省市的產業用地彈性出讓價格均按照年期修正進行測算，即：年期修正后地價= 比較案例價格（最高年限價格）×年期修正系數。

假如企業想到取得20年的土地使用權，出讓價格為50年價格7～8折。就好比是買40%的商品，要付原商品近80%的價格，造成市場接受度很低。目前有些省市改革和探索的步伐比較靠前，制訂了更貼近市場需求的價格確定機制。

3、實施產業用地全生命周期管理，盤活低效用地

3.1堅持生態優先、規劃現行

結合新一輪的國土空間規劃，對應該恢復生態的、增加公共服務空間和設施的改造項目，需建立規劃引領、政府主導、多部門配合的有效機制，全方位推進再開發利用工作。比如《北京經技術開發區關于促進城市更新產業升級的若干措施（試行）》[3]明確“原項目無法繼續實施或因產業升級無法按期實施而進行收儲回購的，收儲回購補償價格標準為：土地按合理補償價格，可繼續使用的房屋按重置價格結合成新程度評估確定。因取消產業園區資格而進行收儲回購的，收儲回購補償價格標準為：土地價格按原《土地出讓合同》約定的出讓地價折算剩余使用年限，可繼續使用的房屋按重置價格結合成新程度評估確定。”對企業退出機制做了很好的規范和指引。

3.2堅持市場導向，鼓勵市場主體和社會本積極參與

在符合規劃、市場有意愿提升、轉型、升級的項目，政府更應該發揮的是引導和促進作用，降低產業提升帶來的企業負擔，在不斷提高土地承載力的同時，促進市場的繁榮活躍。各省市也在政策上給予了不同的支持舉措。各個省市的基本原則都是鼓勵企業作為市場主體，要充分調動和發揮其積極主動性，但明顯各地政策在開放程度和支持力度還是存在較大的差異。

3.3健全機制，強化實施管理

城鎮低效用地再開發工作往往涉及歷史情況復雜、政策剛性強、利益平衡困難等一系列問題，需要打破部門壁壘，破除政策宜緊不宜松、程序宜繁不宜簡的陳規陋習，鼓勵地方積極探索，建立干部容錯保障機制，上下協同、齊抓共管。上海自貿區的《關于支持臨港新片區產業、研發用地提高容積率的實施意見》[4]中明確“建立工業企業綜合績效評估機制，對企業的各項指標進行評估計分、按綜合得分高低進行排序，再按設定的比例確定企業等級，分類管理，因地施策。A類企業列入優先發展類，B類企業列入鼓勵提升類，C類企業列入調整轉型類，D類企業列入監管整治類。”通過分類管理，建立激勵和倒逼雙向機制，即明確了政府的監管責任，又充分發揮了企業積極性。

當前土地資源緊缺，而開發需求不斷加大，已成為制約很多地方產業結構進一步優化與經濟社會持續健康發展的瓶頸。過去那種盲目追求土地經濟、粗放開發的日子已經一去不復返了，土地利用要樹立長期從緊過日子思想理念。各地應因地制宜，把產業政策作準、把改革政策作實，在依法、科學、高質、高效的發揮土地利用價值方面，還需我們不斷的探索和創新！

參考文獻：

[1]黃奇帆.結構性改革-中國經濟的問題與對策[M].北京：中信出版集團股份有限公司，2020：8.

[2]深圳首次編制企業“生命周期表”深圳特區報/2018年/9月/4日/第B01版

[3]北京經濟技術開發區關于城市更新產業升級的若干措施（試行）[EB/OL].

[4]關于支持臨港新片區產業、研發用地提高容積率的實施意見[EB/OL].

作者簡介：

蘇頔，女，1983年11月出生，山東巨野，漢，碩士，職稱（職務）：中級，研究方向：城市規劃。