淺析預算單位推行公務卡結算存在的問題與解決對策

李竟榕

[摘 要]全面推行公務卡結算制度已實行了八年的時間，實施范圍從最初的國庫集中支付體系擴展到其他來源的財政性資金。文章以預算單位推行公務卡制度為出發點，分析此制度的意義、不足并提出相應的建議，并介紹了H預算單位公務卡實施的過程及取得的成績，為預算單位順利推行公務卡制度提供借鑒。

[關鍵詞]預算單位;公務卡;結算

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.07.150

1 公務卡結算制度概述

為進一步深化國庫集中支付制度改革，減少現金結算，提高支付透明度，財政部、中國人民銀行于2007年7月12日聯合發布了《中央預算單位公務卡管理暫行辦法》（財庫〔2007〕63號），國家推出了公務卡結算制度。該制度中的公務卡，是指發行于財政預算單位的，具備日常公務支出和財務報銷業務的信用卡。近幾年，公務卡結算制度進一步規范，財政部陸續出臺一系列規定，規定了公務卡強制結算目錄，加大了公務卡制度改革的范圍，2015年財政部聯合科技部出臺關于強制中央財政科研項目使用公務卡結算的通知，至此公務卡結算制度在預算單位全面展開。

2 預算單位推行公務卡結算的重要意義

2.1 提高了預算單位的資金使用效率

推行公務卡制度前，預算單位職工多數采用向單位預借款的形式用于出差、會議等公務活動，借款報銷手續煩瑣，且職工報銷還款積極性不高。另外，通常預算單位還會保留備用金用于其他零星支出的報銷。兩部分的現金占用，都會擠占單位的預算資金，使得單位的實際支出情況不能很好地反映出來。推行公務卡制度后，特別是公務卡強制結算目錄的出臺，使得能使用現金結算的公務支出少之又少，預算單位可以取消備用金模式及各種預借款制度，減少單位現金的占用;職工零星支出使用公務卡，減少了個人資金的墊付，相當于銀行給單位和個人提供了一筆無息資金，增加了單位流動資金的利息收入，提高了資金使用效率。

2.2 改善了預算單位資金結算方式

預算單位推行公務卡結算制度后，職工相當于擁有了信用卡額度內的資金使用權限，單位可以開啟無備用金模式。職工公務支出無須提前借款，財務部門無須提取、保存大量現金。單位根據開卡銀行的免息還款期要求，對職工報銷期限進行了明確規定，因個人原因未及時報銷而產生的利息、滯納金及信用損失由個人承擔。這大大促進了職工報銷的積極性，促使職工在公務消費后盡快地審批報銷，提高了預算資金的執行進度。同時，由過去的借款—報銷模式變成了直接報銷模式，減少了業務人員與財務人員的接觸，減少了雙方的工作量。無須提取、保存大量現金，也避免了現金使用的風險。

2.3 提高了預算單位資金結算的透明度

公務卡結算，每一筆消費都能在國庫支付系統中查詢到，刷卡人姓名、卡號、金額、收款單位、消費時間等信息清楚明了，財政部門可以動態監控預算單位的資金使用過程，及時地掌握預算單位的資金去向。單位財務人員也可以通過國庫集中支付系統中的信息與發票、合同等報銷手續進行核對，對單位經濟業務的真實性和合規性進行審核。相比于過去的現金模式，公務卡結算有跡可循、清晰明了，有效地避免了現金結算不透明而導致的財務風險。

3 預算單位推行公務卡結算存在的問題

3.1 公務卡配套使用環境仍不夠成熟

商戶具備刷卡或者網絡支付條件是公務卡使用的前提。雖然近年來國內電子支付技術發展迅猛，但仍有一些偏遠地區商戶、小型商戶無法使用POS機刷卡或者網絡支付，在這些地方開展公務支出還是只能使用現金。雖然《關于實施中央預算單位公務卡強制結算的通知》（財庫〔2011〕160號）文中明確規定“在縣級以下（不包括縣級）地區發生的公務支出可暫不使用公務卡結算”，但是真的到了這種地區就證明這是“縣級以下地區”仍然不是件容易的事情，給單位職工帶來了不少困擾。另外，部分小商戶雖然具備刷卡條件，卻要對刷卡金額收取手續費，或者達到一定金額才給刷卡，不支持小額刷卡，也影響了公務卡的使用。在一些臨時場所收費時，比如在酒店辦理會議繳納注冊費，通常也不具備刷卡條件，只能采取提前匯款方式支付，增加了職工和財務人員的工作量。由于公務卡只支持人民幣單幣種結算，國外具備銀聯標識的POS機仍然有限，這就使得公務卡在出國公務活動中有很大的局限性。而此事項又沒有在發布的文件中做出規定，給單位財務人員和職工帶來不少困擾。

3.2 公務卡辦理人員受到限制，未做到全員開卡

由于公務卡是持卡人所在的預算單位提供擔保，因此很多預算單位只為編制內的職工辦理了公務卡，但是通常在預算單位開展公務活動的人員還包括退休返聘人員、臨時聘用人員及培養的研究生。這些人員無法辦理公務卡，使得預算單位推行公務卡制度受到很大限制。

3.3 公務卡與同銀行個人信用卡額度共享，公務卡額度不足

我國現行公務卡實質是一張個人信用卡，如果職工擁有同一開卡銀行的個人信用卡，那么兩張卡片是共享額度的，這樣同一賬單期內，公務卡消費會影響個人信用卡額度，個人信用卡消費也會降低公務卡消費額度。國庫集中支付銀行在辦理信用卡時，通常會給出2萬～5萬元的額度，如果發生大額公務支出，如開辦會議培訓，或者長期出差不能及時回單位報銷還款等情況，公務卡的信用額度難以滿足公務需求。最為集中的問題是，每年年初財政國庫額度到賬時間較晚，特別是項目經費甚至到二三月才到賬，在這之前必要的公務支出財務無法給予報銷還款，導致職工或者自己墊錢還款或者逾期還款影響信用。這都導致了職工對使用公務卡的抵觸情緒。

3.4 部分職工對公務卡的認識不到位

部分預算單位職工還受傳統現金消費方式的影響，對公務卡制度有抵觸情緒。他們認為電子支付和網絡支付存在風險，公務卡還是個人信用卡對個人存在風險，不愿意了解公務卡的適用范圍和便捷優點。為了規避這些風險，不愿意辦理公務卡，或者辦理了公務卡也不愿意開卡，導致了大量“僵尸卡”的存在。還有部分職工對公務卡的個人義務方面認識不到位，一些部門或者團隊又習慣于使用一人的公務卡，這樣一方面一人公務卡額度難于滿足多人使用，最主要的是容易給持卡人帶來信用風險，也不便于單位財務部門監管。另一方面，公務卡與普通信用卡一樣，存在盜刷風險。公務卡一旦丟失，或被偽造變造，或持卡人將銀行發放的驗證碼告訴別人，都存在著較大的信用風險，給公務卡使用安全帶來威脅。

3.5 公務卡還款結算手續過于繁雜

只有在國庫支付系統中查詢到了公務卡消費記錄，才能進行還款。為確保信息準確無誤，財務人員需要核對公務卡消費記錄、發票與國庫支付系統中信息的一致性。如果遇到商戶POS機上的名稱與發票不一致，刷卡日期與最終劃款日期不一致，發票金額與交易金額不一致，還有一個經濟事項采用多筆支付方式或者多人刷卡，都會增加職工報銷難度，加大財務人員的工作量。另外在現金模式下，零星支出可以匯集一筆報銷付款;公務卡模式下，必須一筆支付對應一筆還款。國庫集中支付下，財務人員還一筆公務卡要輸入姓名、刷卡時間、還款金額，類、款、項對應的15～18位支付令。而電子支付背景下，經常會出現及小額購買支付，給財務人員帶來極大工作量。

3.6 中央財政科研項目使用公務卡結算困境

2015年12月31日財政部、科技部發布《財政部科技部關于中央財政科研項目使用公務卡結算有關事項的通知》（財庫〔2015〕245號），開始推行科研項目經費使用公務卡結算，進一步加強了中央財政科研項目資金管理，規范科研活動支付業務，減少了現金結算，提高了支付透明度，強化了資金安全。但是中央財政科研項目資金往往不通過國庫集中支付系統開展，資金在單位實有資金賬戶，還款只能通過實有資金賬戶轉賬方式辦理公務卡還款手續。這樣，雖然減少了公務卡還款業務量，但是沒有國庫集中支付系統公務卡模塊的核對過程，只能核對刷卡單、發票等信息，會使財務人員存在信息核實失誤的潛在風險。

4 預算單位推行公務卡結算的改進措施及建議

4.1 優化公務卡配套使用環境

公務卡使用依賴于金融基礎設施與金融政策，一方面，需要政府和銀行通力合作，擴大網絡覆蓋范圍，增加刷卡網點，減少不能刷卡的情況，為公務卡消費創造更加順暢、便捷的環境。另一方面，政府應當給予銀行及商戶一定的優惠政策，鼓勵銀行完善公務卡系統，確保公務卡使用的安全和高效，減免POS機手續費等，讓商戶同時享受優惠以提高其積極性。

4.2 建立健全公務卡結算制度

公務卡結算制度依托國庫集中支付制度產生，只有縮短國庫集中制度下年初財政額度到賬時間，才能有效解決年初公務卡無法使用的問題，減少個人墊付資金，減少公務消費逾期帶來的個人經濟、信用損失。另外，財政部門和開卡銀行應不斷完善國庫集中支付系統，使其操作便捷高效;建議取消公務卡與同行個人信用卡之間額度共享，以解決彼此額度影響及額度不足的問題。特別應開發解決中央財政科研項目資金不在國庫集中支付銀行開戶使用而必須面臨公務卡結算的問題，使國家政策真正落實到位，不留死角隱患。

4.3 加大公務卡制度的宣傳力度

在公務卡推廣、監督部門加強公務卡制度的宣傳力度的同時，財務人員應當認真學習財政部門出臺的各項公務卡制度，做好公務卡相關政策的宣傳和解釋工作。財務人員應當加強公務卡結算便捷性方面的宣傳力度，改變職工觀念，使之從被迫使用變成主觀意愿。同時，財務人員還應該加強公務卡使用時交易、還款等過程中存在的風險提示，提高職工的風險意識，規范公務卡的使用。

4.4 制定、完善本單位公務卡管理制度

預算單位應根據財政部門的相關文件，與單位內部控制制度相結合，制定符合本單位實際情況的，能夠將辦卡、用卡、報銷、還款等細則落實到位的公務卡管理制度，用制度規范本單位公務卡的使用和管理。預算單位明確公務卡使用范圍，建立本單位的公務卡強制結算目錄。財務部門應定期舉辦公務卡業務培訓，使職工充分掌握公務卡使用的相關知識和報銷流程，規范公務卡消費，規避個人信用風險，讓職工真正體會到公務卡使用的便捷便利。

5 推行公務卡結算過程及取得的成績——以H預算單位為例

H預算單位為衛健委下屬三級單位，是國家級環境與健康專業機構和全國環境與健康業務技術指導中心，擁有疾控、應急、科研、教育四位一體的職能特點。內設部門25個，現有編制內職工246人，具有副高以上職稱人員比例55.69%。

根據上級部門要求，H預算單位于2012年推行公務卡結算，分為準備階段、國庫集中支付實施階段和全面實施階段共三個階段（見圖1）。第一階段，準備階段。2012年開始推廣公務卡結算，先是到已經實施公務卡結算的單位調研，了解其公務卡實施階段的問題和經驗;與國庫集中支付代理銀行簽訂協議，規定公務卡用款限額為2萬元，將還款期統一為每月25日，賬單日為每月5日;單位副高職稱以上人員自愿辦理公務卡。第二階段，國庫集中支付實施階段。2013年根據財政部門文件，結合本單位實際情況，制定了本單位的公務卡管理實施辦法，規定了公務卡強制結算目錄，規范了公務卡結算報銷手續流程;全部編制內職工可自愿辦理公務卡;為職工舉辦公務卡培訓，介紹公務卡結算的優勢、注意事項及報銷流程。2013年至2016年5月，國庫集中支付范圍內在公務卡強制結算目錄內的結算項目必須使用公務卡結算，國庫集中支付范圍內公務卡結算全面展開。第三階段，全面實施階段。由于2015年12月31日財政部、科技部聯合發布《財政部科技部關于中央財政科研項目使用公務卡結算有關事項的通知》（財庫〔2015〕245號），2016年6月1日起，本單位中央財政科研項目資金、主管部門一級、二級單位下撥款開始實施公務卡結算，這幾類經費基本覆蓋了單位實有資金賬戶經費的絕大多數，由此開始了公務卡結算全面實施階段。

從2013年在國庫集中支付范圍內強制使用公務卡結算，到2016年6月全資金范圍強制使用公務卡結算，截至2019年年底，H預算單位職工已經比較認可、習慣公務卡結算方式。強制結算目錄內現金結算概率極低，零星購買支出優先使用公務卡結算。2013—2019年H預算單位公務卡使用情況見表1。

由表1可見，H預算單位公務卡辦理量逐年增加，基本達到編制內人員全覆蓋，公務卡結算量從初期提升后穩定在一定水平，公務卡支出比例也較為穩定。經過七年的公務卡結算的實施，H預算單位已形成自己的公務卡管理制度和方法，落實了財政部門等對公務卡結算的要求，提升了單位資金結算的透明度，保障了單位資金的安全。

6 結語

自2012年全面推行公務卡結算制度距今已有八年時間，公務卡結算制度展現了極大的優勢，提升了預算單位財務管理水平，杜絕了虛開發票、湊票報銷，極大地提升了公務消費的透明度，在防范財政資金風險方面發揮了極大的作用，并且其方便快捷的支付報銷方式已被職工認可。但是，公務卡結算制度仍具有一些局限性，還需不斷改進完善，以更好地服務我國的財政管理體制改革。

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