基層政府績效評價進程中的公眾參與狀況研究

王曉燕

[摘 要]公眾參與政府績效評價既代表了我國民主進程的加快，也體現了政府以民為本執政理念的貫徹落實。目前，盡管公眾在基層政府的績效評價進程中發揮了有效作用，但由于公民參與意識薄弱、參與渠道不暢、運行機制不健全等因素制約，導致公民參與的持續性受到影響。解決上述問題的核心環節在于通過多種舉措提升公眾的主體地位，在此基礎上，構建起科學、全面、有效的公眾參與基層政府績效評價路徑。

[關鍵詞]基層政府;績效評價;公眾參與

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.07.109

1 前言

政府績效評價始于20世紀70年代，由于其主旨在于提升投入產出比，因而很好地兼顧了政府在公共管理中的效能、效率和效益，得到了全球各地諸多政府組織的采納和信任，逐漸在全球范圍內興起。現階段，基層政府績效評價進程中，盡管公眾的參與熱情高漲，但由于制度、體制、形式、方法等多種因素的制約，公眾參與在很大程度上流于形式，這種“形式大于內容”的參與模式效果十分有效。基于這一背景，文章從凸顯公眾參與的主體性入手，為公眾參與基層政府績效評價進行了有效探索。

2 公眾參與基層政府績效評價現狀分析

公眾參與基層政府績效評價，是民主政治發展的必然結果，也是社會主義制度下“人民當家做主”這一理念的最好詮釋。各地在開展過程中，基于部門、單位自身的實際特點，因地制宜地采取“網民評價政府”“民主測評政府職能部門”“萬人評議機關”“千人測評政府”“民評官”等多種形式，形成了“政府主導、自下而上、上下呼應”的趨勢[1]。通過公眾的廣泛參與，有助于提升政府的工作效率、效能，提升各項工作的透明度、公開性;有助于促進各項決策、制度、措施更好地落到實處，確保其發揮應有作用;有助于提升公眾的參與權、保障其知情權、健全其表達權，促進政府部門與公眾之間更好地溝通、協商。

基層政府雖然處于整個政府體系中的最底層，但數量眾多并與當地居民直接接觸，因此，其運行是否順暢直接關乎當地文化經濟發展、社會秩序安定甚至國家政治穩定，是國家安全運行的基本保障。盡管與居民的日常生活保持了最緊密的聯系，但基層政府在績效評價層面，公眾參與主要停留在理論層面，在實踐層面的參與性卻相對不足，直接削弱了公眾參與政府績效評價這一模式的有效性和針對性。

3 公眾參與基層政府績效評價的障礙與制約

盡管公眾參與基層政府績效評價，對于政府、個人、社會都具有重要意義，但受到多種現實因素的制約，這一模式的可持續性無法得到保障，總結這些障礙性因素的成因，大致有以下幾類。

第一，公眾參與渠道不暢，參與機制不健全。公眾對基層政府的績效進行有效評價，最為關鍵的是要實現渠道暢通、機制健全，這是這一模式能夠正常運轉的基本前提，也是發揮真正效果的保障。但現階段，由于相關法律制度不健全、政府信息公開制度不完善、政府與公眾之間缺少有效溝通機制等原因，導致公眾在參與基層政府績效評估方面受到影響和制約。由于渠道不暢、機制不完善，即便公眾自身參與的積極性很高，但來自客觀條件的限制和束縛，導致參與的成本、風險等不可控因素增加。公眾作為理性的“經濟人”[2]，他們會考慮參與的機會成本與預期收入的比較，在很多情況下也就失去了主動參與的熱情，導致這一模式自身的作用難以有效發揮。

第二，公眾積極性不高，主動參與意識薄弱。受到傳統思維的影響和束縛，長期以來，“官本位”思想一直占據主導地位，這導致相當一部分公眾對政府事務缺乏積極性和主動性，甚至個別極端的觀點認為“政府各項事務與我無關”，在這一傳統思維模式的影響下，公眾的參與意識受到影響，導致對相關事務的積極性不高。此外，參與基層政府績效評價，對公眾的素質、能力提出了一定的要求，長期以來，公眾在這一方面并未足夠重視，放松了對相關領域知識的學習和技能的提升，導致公眾在該領域的能力存在欠缺，削弱了自身的參與意識和參與能力。

第三，政府占據主導地位，公眾作用發揮有限。現階段，雖然基層政府推出了公眾參與績效評價制度，但該項制度的出臺到具體實施，再到最后評價結果的公布等所有環節，都是政府及其相關部門發揮主導作用，占據絕對優勢地位。與之形成鮮明對比的是，公眾只得作為被動的參與者，既無權對各項指標、流程提出優化的建議和措施，同時在現存的各個領域內可發揮自身作用的空間也相對較為有限。總而言之，由于公眾參與的范圍和層次都十分受限，導致這一模式“有名無實”[3]，在促進基層政府提升績效方面的作用也相對有限，與這一模式設立的初衷存在一定差距。

3 基層政府績效評估中的多元化公民角色

公眾在社會生活中扮演著多元化角色，認可這一觀點是推動公眾參與基層政府績效評價并發揮既定作用的前提和關鍵。之前的模式之所以最終淪為形式，在很大程度上是由于忽視了公眾角色的多元化，采用單一的“顧客視角”開展評價活動，導致在基層政府績效評價中不能持續發揮作用。因此，完善、有效地公眾參與基層政府績效評價制度的形成，要從肯定公眾角色的多元化入手。

第一，利益相關者。這一角色涉及的人群較多，包括所有關心公眾利益的社會群體，如居民、選民、納稅人、公共服務的對象等。讓這一群體參與基層政府績效評價，是對其主人翁地位的肯定與認可。政府績效的內涵實質上就是為政府的利益相關者實現相關利益而進行工作的努力程度和效果[4]。基于此，只有最大限度將全體利益相關者全部納入這一模式中來，共同參與到績效評價體系中，這既是實施這一模式的題中之意，同時也是確保績效評價持續性、全面性、有效性的前提和關鍵。

第二，活動家。公眾在社會生活中的所有行動都是參與社會活動，因此，社會活動家也是其極為重要的一個角色定位。同樣，在參與政府績效評價的過程中，公眾是對社會活動的參與，也是踐行其社會活動家角色的一種實際行動。在這一活動的參與中，公眾希望通過自身的參與獲得相應的回應，甚至某些方面得到改觀與完善，這樣才能激勵其進一步參與其中，同時，公眾對服務改善和自身參與的滿意度也會更高。

第三，重大問題籌劃者。關于這一角色的定位相對較為寬泛，因此，公眾人群眾多，無論是研究各項決策的可接受性與可行性、了解關鍵問題的相關動因，還是確定相關重大問題的處理順序、為重大事項制定長期戰略目標等，任何一個環節對于涉事人而言都意義深遠，而公眾作為最主要的參與者，通過參與基層政府的績效評估可以促進對重大問題籌劃能力的提升，還有助于其參與積極性的調動。

第四，評估者。在處理任何一個問題時，公眾幾乎都在扮演評估者的角色，這是其最基本的角色定位。在參與基層政府績效評估的過程中，無論是政府的執政能力，還是處理相關事務的效率、態度、決策的科學性等問題，公眾都會基于自身的角度，給出與之相匹配的評估，因此，評估者的角色在政府的績效評估中最不應被忽視。

4 公眾參與基層政府績效評價的路徑建構

科學、有效的基層政府績效評價模式，應建立在對公民主體地位的認可、保持其多元角色基礎之上。以此為前提，針對當前公眾參與過程中遇到的一系列障礙性因素，因地制宜地提出與之相匹配的解決路徑，才能為公眾參與基層政府績效評價構建起行之有效的路徑。

第一，公民參與政府績效評估要漸進推行，根據具體情況提升公眾的主體地位。盡管在當前一個時期，全國各地紛紛推動公眾參與基層政府績效評估的進程，公民的參與熱情和積極性也得到了極大調動，但實事求是地分析，由于公民自身主體性尚未得到有效發揮，加之各地在政治、經濟、文化等多個層面的發展存在極大的不平衡，這導致“一刀切”的模式作用十分有限。基于這一背景，各地應結合自身多方面的發展實際情況，尤其應該考量當地公眾的參與意識和參與能力，分階段、分步驟、循序漸進地推進，在促進公眾參與基層政府績效評估積極性、有效性的同時，凸顯公眾的主體意識和參與意識。在具體操作環節，可以先選擇具備民意調查條件的地區與公眾接觸較為密切的部門作為試點，再逐步向其他地區、部門擴展，穩步推進。

第二，對公眾參與政府績效評估的體制進行變革，提升公眾的“話語權”。在以往的評估模式中，政府占據絕對優勢，公眾只能被動地進行打分或投票，在全過程中的存在感較弱、話語權受到嚴重制約。為了最大限度發揮績效評估的作用，可以賦予公眾更多的權利，即除了具備參與權之外，還可以增加一定程度的決策權和規則制度的制定權，這也可以有效發揮公眾作為重大問題規劃者角色的作用。這一變革既有助于增加公眾對政府工作的知悉度，也可以促進各項評估指標與公眾普通生活之間的聯系，保證評價的有效性。更為關鍵的一點在于，公眾在參與過程中，或多或少地促進了政府指標與自身實際需求之間的匹配，這在很大程度上兼顧了雙方的核心利益，對于調動公眾參與的積極性、保持績效評估的可持續性意義重大。

第三，根據不同的公民參與主體確定不同的測評對象和內容。公眾的范疇十分寬泛，所代表的階層人數眾多而龐大，因此，在實際評估過程中，勢必要代表自身階層、群體的利益，如果評估對象與內容不能形成很好的適配性，最終將降低績效評估的有效性，還會挫傷公眾參與的積極性。因此，在具體的操作執行環節，應給予公眾實際定位，確定與之相適配的評估內容，對公民群體進行分類，讓特定類型的群體評價特定的對象和內容[5]，這樣既可以保證公眾對這一相關事務的關注度，同時，也有效提升了相關評估活動的公正性、科學性，最大限度降低了評估的盲目性、無序性。

第四，政府加大政務公開力度，及時公布公眾評估結果。公眾參與基層政府績效評估，本身就是政務公開的一種方式，基于此，政府應充分發揮電子政務的作用，及時、有效、客觀、全面地就公眾參與的評估結果進行公布，在回應社會關切的同時，也能夠通過回應、溝通贏得公眾支持，促進各項事務更好地開展。

參考文獻：

[1]鄭方輝，尚虎平.中國法治政府建設進程中的政府績效評價[J].中國社會科學，2016（1）：117-139，206.

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[3]朱霞，李瑩.論地方政府績效評價中的公眾參與[J].行政事業資產與財務，2016（3）：18-19.

[4]張維克.構建基于公眾參與的政府績效評價機制研究——以青島市為例[J].中共青島市委黨校.青島行政學院學報，2012（12）：57-62.

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