我國綜合檔案館職能定位的演變與發(fā)展方向探析

任瓊輝 張臻

摘 要：我國綜合檔案館職能定位經歷了五個時期歷史演變并呈現出職能定位發(fā)展的漸進性、檔案保管基地定位的穩(wěn)定性、定位影響因素的綜合性、與其他機構的關聯性的特點。綜合檔案館職能定位的未來發(fā)展方向是：堅持職能法定的基本原則、堅持“一體多維、多元復合”的基本方向、堅持文化事業(yè)機構的基本屬性、堅持探索創(chuàng)新的基本精神。

關鍵詞：綜合檔案館;職能;職能定位;機構改革;檔案事業(yè)

1 綜合檔案館工作是我國檔案事業(yè)的主體

據國家檔案局統計，截至2019年底，我國各級綜合檔案館的數量達到了3337個。[1]隨著地方檔案機構改革、新《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱新《檔案法》）的實施，以及檔案工作數字化轉型，綜合檔案館建設面臨新形勢。本文試圖在梳理我國檔案館職能定位演變歷史的基礎上，分析其演變特點、探討其發(fā)展方向，以期為綜合檔案館確定職能定位提供參考和啟示。

2 我國綜合檔案館職能定位的演變歷程

我國綜合檔案館從籌備建立發(fā)展至今，其職能定位的演變大致經歷了“永久保管檔案基地”時期（1954—1983年）、“兩位一體”時期（1983—1996年）、“三位一體”時期（1996—2004年）、“四位一體”時期（2004—2009年）及“五位一體”時期（2009年至今）共五個階段。

2.1 “永久保管檔案基地”時期（1954—1983年）。1954年，中共中央辦公廳召開黨的第一次全國檔案工作會議，提出要籌建黨的中央和省（市）的檔案館，集中保管黨的歷史檔案。從檔案館籌備建設到1983年《檔案館工作通則》頒布以前，我國綜合檔案館的職能定位是永久保管檔案的基地、文化事業(yè)機構。明確這一職能定位的依據主要包括國家檔案局1960年發(fā)布的《省檔案館工作暫行通則》[2]、《縣檔案館工作暫行通則》。[3]

根據這兩個文件不難看出，“永久保管檔案”是綜合檔案館的主要任務。需要說明的是，在這一時期，綜合檔案館除了主要承擔“永久保管檔案”的職能，還承擔著部分檔案行政管理職能（如業(yè)務指導）。不少縣檔案館還承擔檔案室職能，甚至扮演著縣委或縣政府的聯合檔案室的角色。[4]

2.2 “兩位一體”時期（1983—1996年）。1983年，國家檔案局頒布的《檔案館工作通則》規(guī)定，“檔案館是黨和國家的科學文化事業(yè)機構，是永久保管檔案的基地，是科學研究和各方面工作利用檔案史料的中心”。[5]自此，綜合檔案館的職能由原來的“永久保管檔案基地”擴展為“一個基地、一個中心”。這標志著我國檔案館職能定位“兩位一體”時期的開始。

1987年頒布的《檔案法》以法律的形式確立了檔案館作為“永久保管檔案基地”“檔案提供利用中心”以及文化事業(yè)機構的職能定位。另外，1992年印發(fā)的《全國檔案館設置原則和布局方案》也依據《檔案法》進一步明確了綜合檔案館的文化事業(yè)機構性質，以及提供利用檔案資料，為社會各方面服務的中心的職能。

應指出的是，雖然綜合檔案館的法定屬性是“文化事業(yè)機構”，但由于這一時期檔案局、檔案館的關系經歷著局館合一、局館分立等變化，部分檔案館在某些階段、某種程度上承擔了檔案行政管理職能。例如，1985年以前的一個時期，全國各級檔案館與檔案局，基本上實行“兩塊牌子、一套人馬”的體制。[6]1985年以后，這一局館合一的體制變?yōu)榫逐^分立模式。1985年，《中共中央、國務院批轉<關于調整我國檔案工作領導體制的請示>的通知》明確：地方層面各級檔案館歸口各級檔案局管理;國家層面第一、第二歷史檔案館歸口國家檔案局管理，中央檔案館日常工作仍由中共中央辦公廳直接領導，在業(yè)務上受國家檔案局指導。

1990年，《檔案法實施辦法》第八條明確規(guī)定中央和地方各級各類檔案館，是集中保存、管理檔案的文化事業(yè)機構，“由中央和地方各級檔案行政管理部門或者有關部門歸口管理”。然而在1993年機構改革后，我國檔案館與檔案局的關系又逐漸調整為局館合一模式。

2.3 “三位一體”時期（1996—2004年）。1996年，國家檔案局、中央檔案館印發(fā)《全國檔案事業(yè)發(fā)展“九五”計劃》。其中明確要“積極舉辦各種形式的檔案展覽或陳列，發(fā)揮檔案館的教育功能，努力把各級檔案館建成愛國主義教育和其他各方面教育的基地”。檔案館作為愛國主義教育基地的職能首次得到明確。自此，我國綜合檔案館的職能定位由“一個基地、一個中心”變?yōu)椤皟蓚€基地、一個中心”（即“三位一體”）。

2 0 0 0年全國檔案工作會議及《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十五”規(guī)劃》采用了“兩個基地、一個中心”的提法，明確了“十五”期間全國檔案館工作的重點任務是把各級檔案館建成“兩個基地、一個中心”，即把檔案館建成名副其實檔案保管基地、愛國主義教育基地和檔案信息服務中心。從機構性質上看，雖然我國1996年對《檔案法》進行了修正，但從該法第八條規(guī)定來看，我國綜合檔案館作為文化事業(yè)機構的法律規(guī)定依然沒有變化。

2.4 “四位一體”時期（2004—2009年）。2004年，全國檔案局長館長會議明確了綜合檔案館“四位一體”的職能定位。會議認為，為了使綜合檔案館充分發(fā)揮收集、保管、利用檔案資料的基本功能，以及積極發(fā)揮保存人類文化遺產、維護歷史真實面貌、資政襄政等多種社會功能，應把檔案館真正建成“檔案安全保管基地、愛國主義教育基地、已公開現行文件集中向社會提供利用的中心和檔案信息服務中心”（可簡稱“兩個基地、兩個中心”）。[7]

2006年，國家檔案局基于這一職能定位制定并印發(fā)了《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》，由此正式開啟了綜合檔案館“四位一體”的建設時期。

2.5 “五位一體”時期（2009年至今）。2007年《中華人民共和國政府信息公開條例》規(guī)定，為保障用戶便利獲取政府信息，包括國家檔案館、公共圖書館、政務服務場所等應設置政府信息查閱場所，這為綜合檔案館擴展職能提供了政策指導。在此背景下，兩年后的全國檔案館工作會議上正式將“檔案安全保管基地、愛國主義教育基地、檔案利用中心、政府信息查閱中心、電子文件中心”確定為公共檔案館的建設方向。自此，各級國家檔案館的職能有了新的內涵，綜合檔案館“四位一體”的定位擴展為“五位一體”。

2014年，《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》明確提出縣級以上黨委和政府要“把國家綜合檔案館建成檔案保管基地、愛國主義教育基地、檔案利用中心、政府公開信息查閱中心、電子文件備份中心”。這是對綜合檔案館“五位一體”職能定位的新表述，此后各級綜合檔案館也都按照“五位一體”的布局來建設。

3 綜合檔案館職能定位的演變特點

3.1 職能定位發(fā)展的漸進性。我國綜合檔案館并不是生來就有的，其職能定位也并非一成不變。回顧我國綜合檔案館近70年的發(fā)展歷程可以發(fā)現，自“永久保管檔案基地”的職能定位確立以后，由“兩位一體”到“三位一體”，再擴展到“四位一體”以及“五位一體”。這一職能擴展本身就是一種漸進式發(fā)展，且每一次職能擴展又都是漸進性發(fā)展到一定階段后的“飛躍”。應該說，這既符合我國漸進式發(fā)展歷史邏輯，也遵循了檔案事業(yè)漸進式發(fā)展總趨勢，更是人類社會發(fā)展的第一屬性。

3.2 檔案保管基地定位的穩(wěn)定性。通過梳理我國綜合檔案館職能定位近70年的演變歷程可知，雖然經過四次演變、每次都賦予了綜合檔案館新的職能，但無論是在“兩位一體”“三位一體”“四位一體”或是“五位一體”時期，“檔案保管基地”的職能始終沒有消失或削弱。并且在我國檔案法治建設進程中，綜合檔案館的“檔案保管基地”這一職能定位得到了明確和延續(xù)。如1987年頒行的《檔案法》規(guī)定，“中央和縣級以上地方各級各類檔案館，是集中管理檔案的文化事業(yè)機構”。而新《檔案法》基本保留了原《檔案法》的表述。由此可知，這既是對綜合檔案館在社會系統中定位的明確，更是對其“檔案保管基地”職能的闡釋。對于綜合檔案館而言，不管是過去，還是現在，抑或未來，檔案保管基地將是其職能最穩(wěn)定的存在。

3.3 定位影響因素的綜合性。總的來說，我國綜合檔案館職能的發(fā)展，受社會發(fā)展與檔案事業(yè)兩方面的影響。

一方面，社會發(fā)展需要客觀上要求作為文化事業(yè)機構的檔案館作出回應，因而社會發(fā)展的漸進性，對檔案館職能定位的影響也具有漸進性的特點。比如，在我國2007年頒行《中華人民共和國政府信息公開條例》的背景下，綜合檔案館提升政府公開信息查閱中心職能就是對社會需要的積極回應。

另一方面，綜合檔案館職能的發(fā)展受到了檔案事業(yè)發(fā)展的影響。比如，檔案管理的對象由傳統的紙質文件轉變?yōu)殡娮游募螅娮游募饾u成為檔案管理的重點。同時，檔案館職能定位變化為我國檔案事業(yè)高質量發(fā)展起到了重要的作用。可見，檔案事業(yè)發(fā)展的內部與外部環(huán)境的變化，都會對綜合檔案館職能定位產生一定影響。

3.4 與其他機構的關聯性。回顧我國檔案事業(yè)發(fā)展的歷史進程，檔案館職能定位的演變與其關系最為密切的便是檔案局。由我國檔案機構管理體制先后經歷過形成期（1949—1 9 5 9年）、中共中央領導下的黨政檔案統一管理時期（1959—1985年）、國務院領導下的黨政檔案統一管理時期（1985—1993年）和中共中央領導下的黨政檔案統一管理、局館合一時期（1993年至2018年），[8]發(fā)展到2018年地方檔案機構改革后中共中央領導下的黨政檔案統一管理、局館分離時期。

據筆者調研發(fā)現，省級檔案機構除云南省、海南省、內蒙古自治區(qū)三地暫未進行機構改革外，其余各地檔案機構均實現了局與館的分立，而伴隨著本次檔案機構改革的推進落實，有必要重新考量新時期綜合檔案館的職能。隨著國家信息戰(zhàn)略的不斷發(fā)展，數據管理機構雨后春筍般出現，同作為國家信息管理部門，在職能上存在某些交叉，[9]這為未來數字轉型時代確立綜合檔案館職能的發(fā)展又提出了新的思考。

4 綜合檔案館職能定位的發(fā)展方向

4.1 堅持職能法定的基本原則。根據新《檔案法》第十條可知，中央和縣級以上地方各級各類檔案館作為“集中管理檔案的文化事業(yè)機構”，承擔“收集、整理、保管和提供利用各自分管范圍內的檔案”的任務。第二十六條明確了綜合檔案館在應急管理方面的作用。第四十條進一步強化了綜合檔案館“永久保管基地”的職能定位。由此可知，綜合檔案館“五位一體”的職能定位已經與當前社會發(fā)展需求不相適應，傳統“五位一體”的職能定位亟待發(fā)展。為此，綜合檔案館應緊緊圍繞新《檔案法》的規(guī)定，為檔案館履行職責奠定堅實的基礎。

4.2 堅持“一體多維，多元復合”的基本方向。綜合檔案館的職能定位必須不斷適應經濟、政治、文化、社會、生態(tài)等各方面的變化和需要。基于前述理論分析和實踐考察，可以認為，綜合檔案館的職能定位應堅持“一體多維，多元復合”的發(fā)展方向，不斷優(yōu)化與相關機構間的職能關系。

所謂“一體”是綜合檔案館，“多維”是指檔案館其定位具有多個維度的特點，“多元復合”是指綜合檔案館的職能定位既具有多個方面的特征，又具有復合為一的性質。

縱然綜合檔案館發(fā)展所面臨的各種環(huán)境在不斷變化，檔案的本質屬性都沒有改變，這決定了綜合檔案館的永久保管基地職能的穩(wěn)定性以及其他職能的可擴展性。基于這一觀點，筆者認為我國綜合檔案館在近70年的發(fā)展歷程中，逐步確立了“一體多維，多元復合”職能定位，未來綜合檔案館的職能定位必然繼續(xù)沿著“一體多維，多元復合”的發(fā)展方向繼續(xù)前進。

4.3 堅持文化事業(yè)機構的基本屬性。文化事業(yè)機構指從事專業(yè)文化工作和為專業(yè)文化工作服務的獨立建制的單位。[10]按照國家對文化事業(yè)機構的分類，綜合檔案館屬于公益一類事業(yè)單位。

新《檔案法》規(guī)定中央和縣級以上地方各級各類檔案館在性質上屬于文化事業(yè)機構，綜合檔案館的職能定位應與其文化事業(yè)機構的基本屬性相適應。而文化事業(yè)機構的基本特點就是文化性和服務性，這為新時期綜合檔案館職能定位的發(fā)展提供了重要參考。

綜合檔案館新職能定位的確立要特別將綜合檔案館文化性、服務性、民生性作為其前提。綜合檔案館在發(fā)展中要牢牢把握文化事業(yè)機構的出發(fā)點，各項工作的開展都要反思是否符合文化性、服務性、民生性的特征。須知，堅持文化事業(yè)機構的基本屬性，這既是綜合檔案館強化檔案工作政治屬性的客觀要求，也是綜合檔案館履行好文化事業(yè)職能的本職工作。

4.4 堅持探索創(chuàng)新的基本精神。梳理綜合檔案館職能定位不難發(fā)現，綜合檔案館職能定位的確立都是“外力”所授予的，而非是綜合檔案館“內力”自主產生的。綜合檔案館職能定位除了根據國家法規(guī)政策和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃等規(guī)定予以制定外，各地綜合檔案館也可根據各地經濟發(fā)展水平、檔案事業(yè)發(fā)展的特殊情況，探索綜合檔案館職能定位的發(fā)展方向，為綜合檔案館創(chuàng)新注入新的活力。

由于我國各個地區(qū)經濟、社會、文化發(fā)展的不平衡，綜合檔案館所處的發(fā)展階段也不盡相同。在綜合檔案館發(fā)展過程中，除了履行既有職能外，還迫切需要探索新的職能。

檔案工作發(fā)展的實踐也啟發(fā)著綜合檔案館積極探索創(chuàng)新發(fā)展新的職能定位。例如，綜合檔案館可以基于當前檔案工作向數字化轉型、向服務民生方向發(fā)展等現實，同時結合國家大數據發(fā)展戰(zhàn)略等國家發(fā)展規(guī)劃，審視自身職能定位發(fā)展，以達到綜合檔案館的發(fā)展與國家發(fā)展相同步，與社會前進相同步，與人民需求相同步。

堅持探索創(chuàng)新的基本精神，既是新時期綜合檔案館職能定位發(fā)展的應有之義，也是綜合檔案館作為文化事業(yè)機構實現自我發(fā)展、發(fā)揮檔案價值的重要舉措。對于綜合檔案館而言，唯有突破固有思維的藩籬，才能萌發(fā)產生新的觀念;只有勇于嘗試積極探索，才能使綜合檔案館煥發(fā)新的生機。堅持探索創(chuàng)新的基本精神，這既是黨和國家對綜合檔案館的內在要求，也是時代賦予綜合檔案館發(fā)展的神圣使命。只有在堅守中創(chuàng)新，在創(chuàng)新中傳承，才能為綜合檔案館未來的發(fā)展注入新的動能。

*基金項目：本文為浙江省檔案局科研項目“新形勢下綜合檔案館職能定位研究”階段性研究成果之一。