政策工具視角的浙江省海洋環境污染治理政策分析

陳莉莉,朱小露

(浙江海洋大學 舟山 316000)

據《2020年浙江省生態環境狀況公報》與《2020年中國海洋生態環境狀況公報》,2020年浙江省近岸海域水質中四類和劣四類海水共占比43.2%,東海海區劣四類水質海域主要分布在杭州灣、浙江沿岸、長江口等近岸海域,浙江近岸海域水質極差。顯然,浙江省海洋環境污染治理仍面臨著嚴峻形勢。本研究基于政策工具視角,采用內容分析法對浙江省海洋環境污染治理相關政策文本進行定量分析。首先選取了近5年來浙江省出臺的政策文本20份,再對政策文本內容進行編碼,然后進行統計分析,以期探討浙江省海洋環境污染治理政策工具使用狀況,并針對存在的問題提出相應的政策建議。

1 政策工具及類型闡述

政策工具(policy instruments)是指執政黨和政府部門為解決社會公共問題,或達成一定的政策目標,選擇并確定的針對政策對象的具體路徑和機制[1]。政策工具是政策目標與政策結果之間的媒介,有效的政策工具是實現政策目標的基本途徑。學者依據不同標準,對政策工具進行了多類型的分類,常見的分類方式有:加拿大學者豪利特和拉梅什根據國家干預程度,將政策工具劃分為自愿性工具、混合性工具和強制性工具三大類[2];陳振明[3]教授將政策工具劃分為社會化手段、市場化工具、工商管理技術。經濟與合作發展組織(OECD)將政策工具分為3類:直接管制、市場機制及勸說式[4]。美國政治學家洛維、達爾等將政策工具劃分為規制性和非規制性兩種類型[5],薩拉蒙[6]在此基礎上增列了開支性和非開支性兩種工具。大多數研究是基于政策工具本身的強制性,將其分為管制型、市場激勵型、公眾參與型三大類。本研究延續這種劃分方式,認為環境政策工具可分環境管制、市場機制和公眾參與三類。

1.1 環境管制型政策工具

管制是指政府對個人、機構及某種行為做出規定或提出要求,并進行持續性的行政管理活動。管制工具主要表現為一系列規則、標準、特許、法令、執行令等。管制工具在實踐運行中,由于以強制執行力為后盾,因而結果具有較高的確定性,同時也是危機應對的有效工具。

1.2 市場機制型政策工具

世界銀行將市場機制政策工具細分為利用市場和創建市場[7]。利用市場基于“庇古稅”的邏輯定義,以補貼鼓勵正外部性,以征稅扼制負外部性。創建市場基于“科斯定理”的邏輯定義,以產權明確界定的前提進行市場交易,使相關主體通過交易和談判實現外部性內部化。市場機制政策工具可以細分為補貼、產權拍賣、稅收和使用者付費等方面。

1.3 公眾參與型政策工具

公眾參與政策工具主要包括環境信息公開和社會參與。環境信息公開是指掌握信息主體將污染行為相關信息公開,通過社會輿論發酵,產生改善污染行為的動力。社會廣泛參與污染治理,能夠拓展環境污染治理的廣度和深度,從而有助于降低政府的行政成本,同時也有助于培育公民的主體性意識。

2 浙江省海洋環境污染治理相關政策選擇

2016年是我國“十三五”規劃開局之年,浙江省海洋與漁業局印發了《浙江省海洋生態環境保護“十三五”規劃》,實施期限為2016—2020年,提出要通過各項工程,切實改善海洋生態環境質量,著力構建海洋生態建設新格局。本研究以“十三五”規劃為時間范疇,試圖分析浙江省海洋生態環境保護“十三五”規劃期間出臺的政策,以期通過政策文本探究浙江省海洋環境污染治理使用的政策工具狀況,為浙江省海洋環境污染治理的政策工具選擇提供參考意見。以近5年的政策文本作為研究對象,可以縮短與政策現狀的距離,更貼合政策現實。同時,從省級層面來考查海洋環境污染治理,有助于從整體上更好地把握浙江省海洋環境污染治理的政策工具選擇狀況。

因此,本次研究政策的選取遵循以下原則:發文機構為浙江省級人民政府和省級部門;發布時間為2016—2020年;政策內容與海洋環境污染治理直接相關。本研究選取的政策文本均來源于互聯網公開數據,主要從浙江省人民政府網站搜集,考慮到政策文本的可獲得性限制,最終收集整理有效政策文本20份,具體見表1。

表1 浙江省省級海洋環境污染治理政策

3 浙江省海洋環境污染治理相關政策分析

本研究以20份浙江省海洋環境污染相關政策為分析樣本,首先對政策文本內容進行分析單元編碼,然后再對符合的政策編碼進行定量統計。

3.1 政策文本內容分析單元編碼

政策文本的分析類目具體包括:環境管制、市場機制、公眾參與、排污總量控制、海洋生態保護紅線、海洋生態保護區、三線一單、專項執法行動、排污單位行為規制、海洋工程建設項目審批、用海申請、灣灘長制、環境稅、排污許可證、污染第三方治理、海洋生態損害補償、綠色財政獎補、環保教育宣傳、信息公開。分析單元為政策文本中對應內容。本研究對20份政策文本內容進行編碼,最終形成了基于政策工具的浙江省海洋環境污染治理政策文本內容分析單元編碼表(限于篇幅原因,分析單元及編碼省略)。

3.2 基本政策工具的分析

基于環境管制、市場機制、公眾參與劃分方式,通過統計分析得到20份政策文本中基本政策工具分布結果如表2和圖1所示。

圖1 基本政策工具使用比例

4 基于政策工具的浙江省海洋環境污染治理政策實效

總體上看,浙江省海洋環境污染治理兼顧了環境管制、市場機制和公眾參與在政策工具的使用。從統計分析結果看,環境管制工具占了超一半比例(60%),其次是公眾參與工具(25%),市場機制工具只占比例最低(15%)。具體來看,在環境管制工具中,排污總量控制所占比例最大(33%),其次是海洋生態保護紅線(18%)和排污單位行為規制(13%);在市場機制政策工具中,污染第三方治理占了一半比例(50%);在公眾參與政策工具中,環保宣傳教育占比57%,信息公開占比43%。

表2 基本政策工具分布

4.1 環境管制政策工具使用過溢

依據統計分析,環境管制工具占比60%,在海洋環境污染治理中占據著主導地位,一定程度上反映出管制仍是政府固有的路徑選擇。

海洋環境治理是一個公共產品,公共產品本身的特性使得“搭便車”問題普遍存在。政府是社會這個有機體的“心臟”,掌握著資源、法律、權威等多方面優勢,政府在海洋環境治理中便承擔起了最大責任。同時,我國仍是一個以依附型行政文化為主的國家,社會習慣性依賴政府,愿意服從政府,政府的管制措施對公眾而言具有強大政治感染力。民眾對政府的依賴為政府管制政策工具的施行提供了良好氛圍。管制工具本身的優點也使其在浙江省海洋環境污染治理中得到廣泛運用。政府管制具有以下優點:①比其他工具(例如,補貼)的成本更低,管制需要只是一個管理機構來保證相關管制得到遵守;②建立管制所需要的信息相對較少。政府事先不必弄清政策客體的偏好,管制是“我想你怎么做”,而不是“你想做什么”;③在運行管理中,管制的不確定性較低。

根據統計顯示,浙江省在海洋環境污染治理中使用的管制工具類型多樣,內容涉及排污總量控制制度、三線一單制度、劃定海洋保護區和海洋生態保護紅線等,積極出臺各項制度舉措,一定程度上表明政府對海洋環境污染治理的重視程度高。

綜合三類政策工具使用情況,環境管制在浙江省海洋環境污染治理中占超一半比例,某種程度上反映出該類型政策工具使用過溢,在今后的治理實踐中應進行相應的調整與完善。

4.2 市場機制工具有待完善

市場機制政策工具占整個政策工具的15%,比例較低,同時與管制政策工具相比,細化形式較少。市場機制政策工具的使用低頻原因主要有以下幾個方面。

首先,難以確定污染行為收費水平,收費價格低起不到控制作用,價格高則會導致相關企業難以承受。其次,市場機制政策工具主要是通過市場中介來發揮作用,然而目前浙江省海洋環境污染治理市場的發育程度還較低。例如,在污染第三方治理中,存在各方責任不明晰,監管對象不明確,容易出現問題推諉扯皮現象。市場機制工具增加了政府行政成本。政府需要成立相應職能機構和人員收費收稅,建立相應的設施來保障稅費機制的順暢運行,從而增加了政府的人員和管理成本,同時這些機構還存在“膨脹”的可能性。

4.3 公眾參與工具使用不足

公眾參與政策工具占整個政策工具的25%,比例較低。政府資源畢竟有限,要想建立長效的海洋環境保護機制,需要依靠公眾的廣泛參與。目前浙江省在海洋環境污染治理公眾參與方面存在著缺乏完善的激勵與引導公眾參與環境治理的機制問題,相關環保行動的開展仍以政府強制執行為主,形成“政府在做,公眾在看”局面。同時,政府部門的信息公開機制仍有待完善,社會公眾僅能通過公開的環境信息中了解相關污染指數,卻無法獲得污染源、污染構成等方面的權威信息。此外,相關非政府組織發展的不成熟一定程度上制約了公眾參與環境政策工具的實施。

市場機制政策工具和公眾參與政策工具在整個政策工具中占比40%,某種程度上反映了這兩種類型工具的使用力度不足,因此,加強和完善這兩類工具的使用應成為未來政府工作的側重點。

5 基于政策工具完善浙江省海洋環境污染治理政策建議

浙江省在未來海洋環境污染治理中,應繼續完善環境管制政策工具的運用,降低其實施成本,同時加快構建以市場機制政策工具為主的政策工具結構,細化市場機制政策工具,實現“環境有價”,并積極拓展公眾參與型政策工具,構建“全民環?！钡纳鐣諊?。

5.1 降低環境管制政策工具實施成本

在未來很長一段時間內,環境管制工具將仍是浙江省海洋環境污染治理主導型政策工具。完善環境管制政策工具應從以下幾個方面著手:一是要注重“差異化”,關注各主體之間的實際情況,避免以“一刀切”方式進行規制從而帶來的制度成本。二是加強政府信息搜集、分析、整合能力,建立省內統一的海洋環境污染信息平臺,破除“信息孤島”,為環境政策工具實施夯實信息基礎。三是要注重結合其他政策工具,增強政策工具運用的協同度,適當降低管制型政策工具使用頻率。環境管制政策工具會產生較高的強制成本,輔之以其他類型的政策工具,可以降低執行成本。四是要完善管制政策工具的執行力度,輔之配套的制度舉措,對環境污染行為“零容忍”,確保管制的執法剛性,提高環境污染違法成本。

5.2 完善“環境有價”市場機制政策工具

市場型工具相較于管制型工具具有“效率”上的優勢,即在市場機制的作用下,能夠促使多個污染者的邊際控制成本相等,滿足“等邊際原則”[8]。浙江省在海洋環境污染治理實踐中應加大并完善市場機制政策工具的使用,構建起以市場機制政策工具為主的工具體系,具體可以從以下幾個方面進行:①加快完善相關法律,修訂浙江省海洋環境污染治理的辦法、條例等,為市場機制政策工具的應用提供制度保障。②積極引導污染治理市場的發展,將市場引入到海洋環境影響評價、環境監測、環境治理等方面,發揮市場的決定性作用,減少政府直接干預,減少少數決策者的“尋租”空間。③細化市場化工具。在財政補貼方面,加強對海洋環境污染監測技術發展等的扶持力度。在環境稅方面,應對塑料、織物、木制品等海洋垃圾進行征稅。同時探索合理的稅率水平,使其能最大限度地反映減少海洋環境污染物排放的邊際成本,激勵污染主體采取環保技術及設備,同時也要考慮稅率水平對省內相關企業競爭力的影響,減少對其發展造成的沖擊力與阻力。

5.3 營造“全民環保”公眾參與工具政策氛圍

加大公眾參與政策工具使用力度可以從以下幾個方面進行:①不斷加強宣傳教育,使“海洋環保”意識內化為公眾的內在動力,同時加強對污染主體的技術指導和法律宣傳。②加快完善環境信息發布機制建設,保證信息及時、準確地公開,保障公民的知情權。③積極拓寬公眾參與渠道,加強公眾參與的制度化建設。例如,在政策規章制度制定環節廣泛征求群眾意見,建立污染舉報獎勵制度,引導公民、非政府組織(NGO)、媒體等積極參與海洋環境污染治理監督。