網絡傳播方式創新下公眾參與地方立法機制構建
——以《白洋淀生態環境治理和保護條例》為例

祝曉光，杜 倩，李小娜，校 飛

1.河北省人大常委會 研究室，河北 石家莊 050051；2.石家莊學院 法學院，河北 石家莊 050035；3.滄州市委黨校 領導科學教研室，河北 滄州 061000；4.河北科技大學 圖書館，河北 石家莊 050018

0 引言

黨的十六大報告、十七大報告、十八大報告及十九大報告都強調了公民對政治的有序參與。黨的十九大報告強調“完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。此外，中國《憲法》《立法法》《行政法規制度程序條例》等相關法律均不同程度體現了擴大公眾參與地方立法的要求，因而公眾參與立法是立法民主化、科學化的必然要求和題中之義?，F代網絡技術的快速發展也為地方公眾參與立法提供了良好環境和便捷方式，為地方立法機關增強與公眾互動，推動立法效能提升，加快民主立法、科學立法進程提供了有利條件。

在網絡傳播方式創新的時代背景下，河北省先后五次審議《白洋淀生態環境治理和保護條例（草案）》，論文通過分析歷次審議和公開征求意見過程中公眾積極參與情況和亮點，探討構建更加科學、高效的公眾參與地方立法機制，為高標準高質量推進新區建設和開啟新時代全面建設經濟強省、美麗河北提供堅實的法律和輿論基礎。

1 《條例》（草案）歷經5次審議，公民積極參與立法

《白洋淀生態環境治理和保護條例》是河北省落實雄安新區規劃的首部地方性法律，關系著白洋淀流域公眾的生產生活，關系著雄安新區的長遠發展規劃，關系著河北省生態環境的整體治理和保護，也關系著國家大政方針的實施和落實。因此，《條例》的出臺既要立足河北，也要放眼全局；既要經濟發展，也要與生態環境保護并行不悖；既要廣納專家意見，也要積極擴大公眾參與。

基于此，河北省人大多渠道公開立法信息，積極拓展公眾參與方式，并于2019年11月省十三屆人大常委會第十三次會議進行第一次審議、2020年5月省十三屆人大常委會第十七次會議進行第二次審議、2020年9月省十三屆人大常委會第十九次會議進行第三次審議、2020年11月省十三屆人大常委會第二十次會議進行第四次審議 、2020年12月正式對外公布《條例》（草案）公開征求意見、2021年2月省十三屆人大四次會議進行終審并獲通過，整個過程中廣泛深入進行媒體宣傳和公眾意見征集并取得良好效果。

1.1 適時調整傳播策略，不斷提升傳播效果

根據對歷次審議過程信息傳播的研究顯示，基于政府不同的重視程度，以及不同的傳播策略和傳播方式，導致傳播效果差異也較大。結果表明，政府的高度重視，配合適宜的傳播策略，有助于釋放媒體報道動力，提升信息傳播效果，有效吸納公眾參與。

（1）政府部門愈發重視，傳播效果逐步向好。據統計，五次審議《條例》（草案）過程中，相關信息網絡傳播總量共計4 000余條，前四次審議《條例》（草案）過程中相關信息傳播量分別為115條、70條、466條、819條，差異較大，但從趨勢看，呈現逐步向好趨勢。此外，第五次審議《條例》（草案），即《條例》（草案）最終審議通過，享受了國家級政策文件的宣傳待遇，不僅信息總量達到2 900余條，而且報道的媒體數量多，級別高，報道角度豐富，報道梯次明顯，解讀全面，形成的傳播影響力非常好，全國范圍內“家喻戶曉”。由此顯示了省人大對《條例》宣傳的愈發重視，也顯現了官方尤其是客戶端和省級政務賬號在相關信息宣傳方面逐步發力的效果顯現。

表1 《條例》（草案）歷次審議各網絡平臺信息傳播情況Table 1.The "Regulation"（Draft）has reviewed the information dissemination of various online platforms

（2）兩微平臺活躍度較高，但互動性偏弱。歷次審議《條例》（草案）信息傳播過程中的媒體活躍度顯示，微博微信平臺均較為活躍，表明公眾參與的主渠道集中在微博、微信自媒體平臺。在兩微平臺搜索發現，網民參與方式主要為轉發新聞報道，呈現支持認可態度，在新浪微博平臺的【#河北將出臺雄安新區首部地方性法規#】話題下，閱讀量達到155.2萬，但討論量僅18條；【#白洋淀生態環境治理和保護條例#】話題閱讀量124.7萬，討論量31條，顯示兩微平臺網民活躍度較高，但互動性偏弱。

（3）信息傳播周期有差異，梯度報道延伸傳播周期。根據監測數據顯示，前四次審議《條例》（草案）網絡信息傳播周期基本維持在2～6天內，而《條例》（草案）的終審整體傳播周期達到18天，最高峰單日信息總量1 017條。此外，經查《白洋淀生態環境治理和保護規劃》印發時也形成了15天的傳播周期。《條例》（草案）終審和《規劃》印發傳播周期較長原因或在于媒體報道角度豐富，差異性報道，增強了報道的可讀性，間接提升了信息熱度；報道內容“剝洋蔥”式分層展開，報道時間形成梯度，實現了延伸傳播周期的效果。

（4）傳播地域逐步擴大，新聞發布會有效拓寬輻射范圍。從五次審議信息傳播范圍可見，覆蓋省份分別為11個、10個、18個、25個、30個，可見第四次審議和終審覆蓋范圍最廣，公眾知悉度最高。從傳播策略看，第四次審議后省人大召開新聞發布會對《條例》（草案）進行解讀大有裨益，新聞發布會作為信息公開方式之一，發布級別高，與會媒體集中，傳播渠道暢通，網絡影響力廣，信息遞達效果好?！稐l例》（草案）終審通過相關信息傳播覆蓋范圍更廣，一方面是由于借助河北省兩會這一輿情熱點的傳播熱潮，實現借勢傳播，另一方面是基于《條例》（草案）審議通過，本身意義重大，媒體競相以《河北立法保護“華北明珠”白洋淀》為題賦予《條例》重要特征，促進宣傳價值有效實現。

（5）熱詞成功“搶鏡”，宣傳策略較好實現。從傳播熱詞看，第一次審議，“雄安新區”成為最熱詞匯，顯示了制定《條例》對服務雄安新區建設的意義；第二次審議和第三次審議過程中，“河北省”“人大”“草案” 等關鍵詞成為傳播熱詞，省人大在推動立法工作中發揮的關鍵作用有效呈現；第四次審議，“白洋淀”成為熱詞，顯示了歷次宣傳的策略和側重點，對宣傳價值實現的影響作用。而在《條例》（草案）終審，“白洋淀”“河北省”“雄安新區”“流域”成為絕對熱詞，顯示了白洋淀對于河北，對于雄安新區，對于生態環境保護的意義得以有效凸顯。

1.2 有效溝通媒體，促進報道量質雙提升

做好媒體溝通，既是體現對媒體的尊重，也能更為有效地進行信息解讀，促進信息傳遞及時、快速、精準。在《條例》（草案）歷次審議過程中，新聞媒體發布的報道累計達800余篇，隨著媒體溝通效果的提升，報道數量和質量也實現提升，且報道口徑一致，為公眾有效參與立法營造良好輿論空間。

（1）報道數量實現有效突破。從數量看，前四次審議《條例》（草案）相關信息媒體原發報道數量僅19條、4條、10條、12條，數量較少，參與報道的媒體類型也較單一，中央媒體和省外媒體參與力度弱。而隨著政府對媒體溝通的重視，開展了多時段多角度的媒體溝通，終審時原發報道數量達到近百條，實現數量的重大突破。

（2）報道質量實現穩步提升。以《條例》（草案）審議通過為例，媒體發布近百篇原發稿件，其中既有事件陳述類《〈白洋淀生態環境治理和保護條例〉審議通過》《河北出臺〈白洋淀生態環境治理和保護條例〉》《河北出臺雄安新區首部地方性法規》《4月起白洋淀流域將實行最嚴格的生態環境保護制度》，專家解讀類《兩會現場 | 人大代表熱議白洋淀生態治理》，還有亮點呈現類《夯實藍綠交織的法治基石》《立法確保雄安水城共融白洋淀碧波安瀾》《“冀”往開來！最高法院報告中的河北元素》，可謂角度豐富，深挖潛力。

表2 《條例》（草案）歷次審議各級媒體刊發原發報道數量Table 2.Regulations（Draft）the number of original reports published by the media at all levels during the previous review

（3）權威媒體為主要信源。在歷次審議《條例》的宣傳報道中，新華社、河北日報報業集團、長城新媒體集團等權威媒體擔當了宣傳的主力軍，不僅刊發的原發報道數量多，而且影響力大；且人民網、新華網、中國新聞網在內的中央媒體，以及較多省外媒體均以新華網、河北日報、河北新聞網、長城網等媒體的稿件為信源，其中尤以河北日報的稿件傳播量最高，影響力最大，其作為河北省委省政府黨報黨刊，及時報道河北省委、省政府重大決策部署，傳遞經濟社會熱點信息，回應網民關切，搭建黨和政府同群眾之的作用明顯凸顯。

（4）報道口徑謹慎統一。據統計，在有關《條例》（草案）審議的網絡傳播信息中，主要以新華網、河北日報、河北新聞網、長城網的稿件為信源，報道口徑謹慎統一，沒有模棱兩可的措辭，也沒有刻意吸引眼球的歪曲報道，消息公布，各主流媒體迅速出擊，集中同頻發聲，以明確的觀點、積極的情緒，集中發布正面宣傳稿件，報道傾向積極正面，信息傳遞準確、無誤差，不僅能夠保證權威信息快速占據網絡輿論主陣地，而且能夠有效保障網絡中正面積極的輿論氛圍。

1.3 社會團體組織和網民積極參與轉發，但評論量較少

在自媒體平臺，人民日報、新華社、中國環境報、中國自然資源報、河北發布、河北綜合廣播等媒體官微，以及廊坊生態環境、雄安新區指南、永清生態環境等政務官微較多轉發相關信息。普通網民對《條例》歷次審議評論量較少，觀點主要集中在三個方面：

其一，也是占據主流的觀點態度為點贊支持，如＠賈肇琤_Jorda評論稱，可喜可賀！＠Aliiino：雄安雄起！其二，表示期待，如＠博股一笑、＠解釋有許多種但真相只有一個評論稱，這將是河北省服務和保障雄安新區規劃建設的第一部專門地方性法規；其三，非實質性評論。此外，部分網絡大V也關注并轉發相關信息，如知名財經博主＠老妖觀察（粉絲數62.6萬）、知名財經博主＠波段兔王偉（粉絲4.2萬）、互聯網科技博主＠投資娛樂（粉絲11.2萬）、電影博主＠FinalanycalL（粉絲1.2萬）。此外，社會團體、環保組織，以及行業專家學者等參與相對較少。

2 網絡傳播領域中河北省公眾參與地方立法存在的不足

近些年，隨著“互聯網+”計劃在國內各領域的鋪開，河北省人大也在積極探索通過網絡渠道向公民征集立法意見或建議，這是對聽證會、座談會等傳統公眾參與模式的一種改進，也取得了一定積極效果，但尚存在一定可改進提升之處。

2.1 立法信息公開方式仍需與時代同頻共振

目前來看，河北省立法機關的信息公開方式主要為人大官網、省內主流報紙、電視、廣播等。隨著互聯網技術的變革發展，新應用新業態的層出不窮，原有傳播方式對于年輕人來說，影響范圍有限。相對于傳統的信息公開方式來說，微博、微信、短視頻等一些新興的信息傳播方式更受公眾歡迎，是當前公眾獲取信息的主要來源。

河北省人大開通了官方微信、官方微博，客戶端尚未開通，但是開通的官方微博作用發揮不到位，粉絲僅130個，影響力較弱，且信息更新不及時，最近一條信息為2017年7月14日，此后一直沒有更新。官方微信保持每日更新3條的頻率，但立法類文章閱讀量基本在100～200條之間，影響力有限。立法信息的公開方式有限，導致公眾對于立法信息掌握的不及時、不完整，影響公眾參與地方立法的水平和質量。

2.2 公眾通過網絡參與立法方式仍需進一步豐富拓展

從實際效果看，在《條例》（草案）征集意見過程中，省人大通過官方網站和媒體刊發新聞報道向公眾征集建議只是互聯網技術與現行公眾參與制度的機械捆綁，網絡空間在形成輿論方面的優勢沒有得到充分發揮。在網絡技術已經迭代更新的情況下，此舉略顯機械，并存在三個弊端。

第一，在特定時間段內向公眾征集意見建議，此種網絡參與帶有臨時性，向公眾開放的時間較短，公眾還未來得及了解相關立法信息，掌握必要的背景知識，理解立法對自身利益將有何種影響，征集意見的時間即告結束。第二，將已經形成的制度文本向社會公開并征求意見，一事一議，意味著公眾僅能在立法過程的末端參與，而公眾真正關心和關注的，恰恰是立法過程的前端[1]。第三，公眾反饋意見建議的途徑還局限于紙郵信件和電子郵件，渠道過于狹窄，不符合當前公眾用網習慣，欠缺便捷性，影響其參與意愿。

2.3 回應機制與過程評估機制仍需進一步延伸完善

相較來說，河北省對公眾參與立法的工作重點在前期參與部分，而忽視了對公眾參與之后的信息反饋以及對公眾參與過程的評估。就現有資料來看，省人大在征集公眾意見建議后，沒有對外公開對公眾意見收集的數量情況，未公布對公眾意見和建議的回復情況，未公布對公眾意見建議的信息歸納與總結情況，未公布立法機關最終采納了哪些立法意見以及采納該意見的理由和依據是什么。

立法機關給予立法參與者的信息反饋體現了立法機關對于公眾參與立法的態度，直接影響公眾參與立法的廣度和深度。缺少信息回應機制和過程評估機制容易導致公眾認為自己的意見不會得到重視，參與也沒有實際效果，進而降低公眾參與地方立法的意愿[2]。

2.4 省外媒體尤其京津媒體作用仍需進一步發揮

雄安新區是國家未來之城，雄安新區建設是千年大計，國家大事，《條例》又是河北省服務雄安新區建設的首部地方性法律，所以更應科學嚴謹，抓實做細，應充分借鑒國內各地區各行業各階層人士先進經驗和智慧，從刊發原發報道的媒體可見，主要以省內為主，省外媒體特別是中央媒體和京津媒體參與較少。

省外媒體參與較少不僅會影響信息的宣傳價值，導致京津乃至全國范圍內關心雄安新區建設、支持雄安建設的專家、學者的積極性未能充分調動，其有益經驗和智慧也未能充分利用，而且會導致網傳信息偏同質化，容易降低讀者的閱讀興趣，進而導致大量轉發信息的新聞價值大打折扣。

3 構建網絡傳播方式創新下公眾參與地方立法機制

立法不是一紙文書，也不是“空中樓閣”，建國以來我國立法的一項重要經驗在于，立法要根植于人民群眾的根本利益。地方立法是我國立法體系中的重要組成部分，在國家治理中占有重要地位，傾聽最廣泛群眾的聲音，是立法的需要，也是加強社會依法治理的基礎。因而，在網絡傳播方式創新背景下，著力構建網絡傳播方式創新下公眾參與地方立法機制，不斷拓展公眾通過網絡參與地方立法的方式，完善相關體制機制，是確保人大立法工作更加“聚人氣”、“接地氣”、“揚正氣”的必要之舉。

3.1 建立常態化宣傳、參與、評估機制，提高公眾參與意愿

盧梭在其社會契約論中論述過“每個人作為個人來說，可以具有個別的意志，而與他作為公民所具有的公意相反或者不同。他的個人利益對他所說的話，可以完全違背公共利益；他那絕對的、天然獨立的存在，可以使他把自己對于公共事業所負的義務看作是一種無償的奉獻。”提高公眾參與意愿，簡而言之即讓公眾知悉政府立法活動，愿意為之付出時間精力參與進來，并有足夠的能力發表有效意見建議。具體可通過如下方式展開：

（1）加強宣傳力度，廣而告之政府現在的行政活動以及為了制定政策而發布的立法民意調查信息，加強公眾對立法信息的理解和認識。包括前期、中期、后期整個過程的宣傳，前期重在宣傳背景、意義；中期重在宣傳審議修改過程，包括專家意見、爭議焦點、修改結果等；后期重在宣傳法律通過的結果、意義，以及解讀法律規范的細節問題。

（2）設置常態化的網絡參與途徑，根據互聯網技術的發展不斷調整豐富途徑，使其符合公眾用網習慣，具備便捷性，并從立法之初即開始對外公開，使公眾意識到其從開始就被賦予權利可參與到立法過程中，感受到民主立法、開門立法的信號。

（3）增強公眾參與能力和技巧，除讓公眾了解正在制定的法律的背景和過程外，還可根據法律針對的目標對象，選取其較樂見的方式征集意見，如選取其常用的網絡平臺，設置討論專區，引導其在此表達民意，思維碰撞，了解矛盾焦點；或者設計網絡調查問卷，針對性的向目標對象發放，主動了解民意。

（4）注重網絡參與過程評估，既包括參與立法過程的評估，通過評估不斷調整優化公眾參與程序和方式，也包括參與之后的評估，了解公眾參與對立法質量的貢獻和價值，并向公眾做好信息反饋，加強與公眾參與的良性互動，讓公眾相信其參與的意義和價值，增強公眾對自我參與立法工作價值的認同，以及對人大立法工作的信任和支持。

3.2 重視官方兩微一端平臺建設，拓展立法信息公開渠道

自媒體的興起，對公眾參與政策議程設置形成了諸多影響，它為公眾表達利益訴求、提出政策問題提供了更大的可能，也更便于公眾的廣泛聚合，為公眾提供了溝通和交流的平臺，并且促進了政策信息資源更加開放[3]。在政務信息傳播過程中，兩微一端平臺往往為信息流量較多，媒體活躍度較高的平臺，河北省人大現有兩微平臺，但作用發揮尚不充分，后續可通過開發兩微一端平臺，拓展立法信息網絡宣傳渠道。

（1）對于微博平臺，重新維護官方微博賬號，精選發布內容，增加粉絲量；保持每周定期更新，盡量做到日更，及時回復網民評論，增強粉絲黏性；經常與全國人大，其他省份人大，省內各地市人大官方微博互轉、互評、互贊，提高省人大官微活躍度和影響力；關注時事熱點，多予轉發和評論，實現精準引流。

（2）對于微信平臺，加強推廣宣傳，盡快增加粉絲量，提高文章點擊閱讀概率；建設人大系統官微矩陣，實現信息內容一次發布，省外多省互轉，省內各級轉發，全員擴散，擴大信息覆蓋面；精心設置標題，精選發布內容，提高文章閱讀量，特別是立法類文章閱讀量。

（3）對于客戶端平臺，建設官方客戶端賬號，既可開發自有客戶端，也可注冊既有新聞類、聚合類客戶端賬號，如人民日報人民號、新華網新華號、今日頭條號、百家號、抖音號等；增加短視頻制作，將冗長的文字宣傳改為簡短的視頻介紹，借助現期短視頻的風口，快速推廣宣傳省人大立法工作。

3.3 搭建公眾網絡參與平臺，豐富公眾參與立法的網絡途徑

“立法不是立法機關的自成品，而是相互競爭的利益群體之間尋求某種妥協的博弈產物，如果相關利益群體不能充分表達意見，實際上就是取消博弈，扼殺表達?！币虼?，搭建公眾網絡參與平臺，保障公眾能夠充分有效參與地方立法過程勢在必行。

（1）建立常態化參與平臺，在官方網站、微博、微信、客戶端平臺，設置公眾參與立法，表達意見建議的專門窗口，以此補充臨時性一事一議的紙郵、電郵征集意見方式的弊端，同時工作人員應及時公布對公眾意見建議的回復和采納情況，傳遞立法機關對公眾意見的重視態度。

（2）充分挖掘官方網站平臺潛力，一方面增加搜索功能，在公眾想了解某部法律相關資料時，能夠通過搜索功能，或下拉菜單選擇功能，一鍵獲取相關立法資料，包括立法信息、審議過程、專家意見等，便利公眾在征集意見時，可以快速便捷地了解立法相關背景資料和文件，知悉詳細立法過程，提升參與能力和技巧，更有效地發表意見建議。

（3）可適時嘗試網絡直播聽證和網絡投票，突破現場立法聽證會、郵件征集意見等方式在時間和空間上的限制，進一步加深公眾參與的熱情和深度[4]。

3.4 加強與媒體溝通，充分發揮輿論引領作用

每一個重大事件的發生，都少不了新聞媒體的身影，而正是借助這些新聞媒體作用，事件才得到更廣泛知曉，聲音才得以重視。在公眾參與立法方面亦如是。只有充分發揮新聞媒體作用，才能更廣泛地傳播立法信息，擴大信息知曉度；也只有充分發揮媒體的輿論引領作用，才能更深層次的宣傳解讀立法信息，提升公眾參與的積極性和有效性。相關工作可從以下五個方面展開：

（1）豐富報道的角度和口徑，在官方網站發布和向媒體提供稿件時，在確保信息嚴謹的基礎上，盡可能提供多角度、多口吻的宣傳稿件，除官方的直接宣傳大稿外，適當挖掘法律中與普通公眾生活貼近的信息，擴大信息知曉度和公眾參與討論興趣。

（2）增加報道的層次和梯度，相關信息不能像“拋繡球”式一次性投擲網絡，等待隨機結果，而應充分挖掘信息的新聞點，安排好時間，“剝洋蔥”式層層在網絡展開，主導輿論趨勢。例如，在法律審議或通過后，第一時間集中同頻發布事件宣傳稿件，先期點燃網絡，爭取成為熱搜，保障全國網民對省人大工作和相關法律的知曉度；后期邀請專業人士對法律進行通俗化的配套解讀，讓法律“接地氣”，不僅有助于延伸信息傳播周期，擴大信息傳播范圍，也更利于公眾理解，更能激發公眾參與熱情，更加利于以后普法、執法。

（3）科學設定報道的關鍵詞，注重圍繞立法宗旨，突出重點，如法律的核心，立法的目的，人大的工作等等，兼顧信息的新聞價值和宣傳價值，全方位營造正面的宣傳氛圍。

（4）豐富報道形式，省內主流媒體除刊發紙質報道外，還應盡量開設圖解、音視頻等多種報道方式，另外也可在電視媒體開設“人大立法”相關欄目，全面報道立法各環節活動[5]。

（5）主動聯絡省外媒體，特別是京津媒體，主動提供稿件，提高省內外重點媒體原發報道數量，提升河北省立法工作在京津冀乃至全國范圍內的知悉度，最大程度上發揮京津冀協同發展作用，吸納全國各地各階層人士有益經驗和智慧。

4 結語

2016年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《國家信息化發展戰略綱要》，這一指導和規范未來10年中國信息化發展的綱領性文件中明確提到，將“依托網絡平臺，加強政民互動，保障公民知情權、參與權、表達權、監督權”作為提高社會治理能力、推進國家治理現代化的重要舉措。近年來，全國各地也在通過網絡傳播方式創新加強公眾參與地方立法方面進行了有益探索，并取得了一定成果。但客觀實踐也證明，目前借由網絡實現公眾有效參與地方立法尚未實現理想效果。如今，隨著智媒體時代的來臨，公眾通過網絡參與地方立法也迎來了新機遇、新動力，政府通過構建網絡傳播方式創新下公眾參與地方立法機制或將能進一步激發公眾參與地方立法的愿望，提升公眾參與的動力和效果，更有效實現民主立法、科學立法。