交通強國背景下水路運輸安全生產(chǎn)管理體制研究

摘 要：以我國新時代交通強國建設(shè)背景下交通運輸安全生產(chǎn)建設(shè)目標(biāo)為基礎(chǔ)，分析我國水路運輸行業(yè)安全生產(chǎn)管理體制現(xiàn)狀，梳理出體制所具有的強制性、綜合性、專業(yè)性三個主要特點及其相較西方國家在安全生產(chǎn)管理體制上的明顯優(yōu)勢，分析水路運輸安全生產(chǎn)管理體制方面存在的主要問題，并提出體制建設(shè)的下一步對策建議。

關(guān)鍵詞：安全生產(chǎn);管理體制;水路運輸;交通強國

中圖分類號：U698.1? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號：1006—7973（2021）06-0009-03

1 現(xiàn)狀分析

在我國水路運輸行業(yè)中，水上安全監(jiān)督管理形成了垂直管理與分級管理相結(jié)合的管理體制。水上安全監(jiān)督管理體制按水域劃分，中央管理水域?qū)嵭兄醒氪怪惫芾恚渌驅(qū)嵭蟹旨墝俚毓芾怼８鶕?jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)交通部水上安全監(jiān)督管理體制改革實施方案的通知》，沿海（包括島嶼）海域和港口、對外開放水域及主要跨省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)河（長江、珠江、黑龍江）干線及港口（中央管理水域）的水上安全監(jiān)督工作，由交通運輸部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中華人民共和國海事局實行業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。中華人民共和國海事局統(tǒng)一管理水上安全，歸口管理交通行業(yè)安全生產(chǎn)工作，組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)水上搜尋救助并負(fù)責(zé)中國海上搜救中心日常工作。交通運輸部在水運發(fā)達(dá)地區(qū)的主要港口城市或中心城市設(shè)置了直屬海事局，直屬海事局在所轄區(qū)域內(nèi)重要城市或地區(qū)又設(shè)置了海事局或海事處、航標(biāo)處等分支機構(gòu)和派出機構(gòu)[1]。

在中央管理水域以外的內(nèi)河、湖泊和水庫等的水上安全監(jiān)督工作，由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)。沿江（湖）各省、自治區(qū)、直轄市人民政府一般設(shè)置由交通廳（局）管理的港航管理局（地方海事局），負(fù)責(zé)所轄區(qū)域內(nèi)的水上安全監(jiān)督工作[2]。

在水路運輸行業(yè)外部，交通運輸部門主要與農(nóng)業(yè)部門存在職責(zé)的劃分，其中農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)漁船、漁機、漁港、漁業(yè)航標(biāo)、漁業(yè)船員、漁業(yè)電信的安全監(jiān)督管理。

2 體制優(yōu)勢

2.1黨的領(lǐng)導(dǎo)是行業(yè)安全管理的有力保障

各級黨組織在“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)”的安全生產(chǎn)管理體制下，在安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理中發(fā)揮著重要的作用，是水路運輸行業(yè)安全生產(chǎn)的有力保障。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記對安全生產(chǎn)工作空前重視，如明確各級黨委和政府主要負(fù)責(zé)人為安全生產(chǎn)第一責(zé)任人，以及對各級管理部門設(shè)立安委會等相關(guān)要求的提出，均是由黨的領(lǐng)導(dǎo)積極推動的。黨的領(lǐng)導(dǎo)更有利于行業(yè)管理部門及時作出安全生產(chǎn)工作的重要決策，且有利于更好地把握安全生產(chǎn)的發(fā)展方向。相對很多西方國家無法對工作及時作出決策不同，黨組織在水路運輸安全生產(chǎn)領(lǐng)域作出重大決策上的優(yōu)勢是減少了西方議會制、聯(lián)邦制等體制中否決權(quán)的濫用。在水路運輸行業(yè)安全生產(chǎn)的管理中，在重大問題上可以快速做出決策，支持行業(yè)安全發(fā)展。

2.2具有較強實踐性的政策試點體制

在水路運輸行業(yè)安全生產(chǎn)管理的試點工作機制在行業(yè)安全發(fā)展的過程中發(fā)揮了重要作用，以安全生產(chǎn)在穩(wěn)定中尋求發(fā)展的改革模式，通過政策試點，逐步實現(xiàn)改革模式的大面積應(yīng)用。水上交通運輸管理部門通過安全生產(chǎn)改革試點的不斷嘗試，以此更好地保證安全生產(chǎn)工作“穩(wěn)中向好”。通過“‘平安交通安全創(chuàng)新典型案例”“安全生產(chǎn)風(fēng)險管理試點”等行業(yè)安全生產(chǎn)領(lǐng)域的試點工作，以“從點到面”的方式逐步開始應(yīng)用，能更好地降低在體制機制變革過程中出現(xiàn)的風(fēng)險，加強改革過程中的風(fēng)險管理。安全生產(chǎn)領(lǐng)域的體制改革難點，就是在于保證改革過程中的穩(wěn)定與發(fā)展的平衡點，水路運輸行業(yè)安全生產(chǎn)通過試點改革機制較好地尋求了這一平衡點。通過各類政策的試點應(yīng)用，而不是貿(mào)然進(jìn)行大面積改革，在取得良好效果后，通過不同領(lǐng)域和地域逐步推廣的方式實施新的政策。

2.3具有較強政府回應(yīng)性的管理機制

水路運輸行業(yè)涉及領(lǐng)域眾多，政府層面的安全管理很難在事前一蹴而就，正因為有各種來自各領(lǐng)域各地方的經(jīng)驗，在解決水路運輸行業(yè)的實際問題時，通過及時回應(yīng)社會需求，實現(xiàn)更好的安全監(jiān)管。以近幾年出現(xiàn)的事故案例為例：如巴拿馬籍油船“桑吉”輪與中國香港籍散貨船“長峰水晶”碰撞事故發(fā)生后，交通運輸部迅速組織開展人命救援，并聯(lián)合四部門開展事故調(diào)查。在這個變化過程，通過多次新聞發(fā)布會就社會公眾普遍反映的問題進(jìn)行了回應(yīng)。說明我國水路運輸安全管理體制對社會需求具有較強的回應(yīng)性，每當(dāng)大量的問題出現(xiàn)，社會公眾呼吁或重大事件的發(fā)生后，相關(guān)政策領(lǐng)域就會發(fā)生積極、快速的變化[3]。

3 現(xiàn)有監(jiān)管體制下主要問題

受限于國家安全生產(chǎn)監(jiān)管模式，水路運輸行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管模式也存在監(jiān)管體制較為單一的問題，主要還是依靠政府部門進(jìn)行監(jiān)管。然而政府部門受限機構(gòu)、編制等要求很難在市場經(jīng)濟環(huán)境下對眾多經(jīng)營者進(jìn)行徹底的監(jiān)管。當(dāng)前我國安全生產(chǎn)責(zé)任的落實，主要仍然依靠政府通過行政手段的方式，予以強制性推行。但安全生產(chǎn)監(jiān)督管理本身是一項巨大而又復(fù)雜的系統(tǒng)工程，設(shè)計了多方對象、主體，完全以政府單方作為監(jiān)管主體，不充分發(fā)揮社會管理的力量，是很難實現(xiàn)監(jiān)管的有效性，不僅不利于安全生產(chǎn)工作的展開，還給安全生產(chǎn)經(jīng)營活動帶來了弊端。

一方面，單純依靠行政監(jiān)管，不利于現(xiàn)代安全生產(chǎn)監(jiān)管體系的構(gòu)建。黨的十九大提出了新時期社會治理格局為“共建、共享、共治”。而水路運輸行業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)管涉及多領(lǐng)域、多方面的利益主體，需要對不同類別和層次政府與其他社會力量進(jìn)行調(diào)動，分工配合、共同協(xié)作。水路運輸行業(yè)點多、面廣、線長，行業(yè)監(jiān)管部門作為權(quán)威組織，管理范圍涉及交通行業(yè)的多領(lǐng)域，服務(wù)對象也是十分多元化，由主管部門承擔(dān)的安全生產(chǎn)監(jiān)管模式來承擔(dān)全社會公共管理職能的模式是很難發(fā)揮根本性成效的。另一方面，僅主管部門承擔(dān)監(jiān)管的模式無法發(fā)揮企業(yè)作為安全生產(chǎn)責(zé)任主體的作用。不論是國內(nèi)或國外運輸企業(yè)，均是以利潤最大化作為目標(biāo)，在安全違法成本低于安全投入成本的環(huán)境下，生產(chǎn)經(jīng)營過程中投入額外的安全成本企業(yè)本身是拒絕的。加之行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管主要依靠行政力量，企業(yè)在安全管理上會不自然地依賴政府，勢必造成企業(yè)抓好安全生產(chǎn)的積極性無法從根本上調(diào)動起來，造成企業(yè)沒有意愿落實安全生產(chǎn)主體責(zé)任。

隨著《安全生產(chǎn)法》的修訂和實施，企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任的劃分得到了一定程度上的明確和強化，但包括水運行業(yè)在內(nèi)的各行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位，均存在將安全生產(chǎn)主體責(zé)任甩給監(jiān)管部門兜底的思想。近年來，我國各個行業(yè)的安全生產(chǎn)工作都是各級行業(yè)管理部門關(guān)注的重點，甚至可以上升到一項政治任務(wù)。從黨中央國務(wù)院到各級人民政府，對保證生產(chǎn)安全、杜絕安全生產(chǎn)事故的要求也越來越高，事故問責(zé)機制的加強，使得責(zé)任追究越來越嚴(yán)。生產(chǎn)事故責(zé)任追究相關(guān)政策的不斷出臺在現(xiàn)階段對我國安全生產(chǎn)形勢“穩(wěn)中向好”起到了切實的推動作用。但其負(fù)面因素也是隨之而來，當(dāng)安全生產(chǎn)事故發(fā)生后，對行業(yè)基層監(jiān)管人員以及企業(yè)安全管理人員的問責(zé)暫時無法形成科學(xué)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，勢必會給專職從事安全生產(chǎn)監(jiān)管的基層工作者造成巨大壓力，挫傷做好安全工作的信心[4]。

《安全生產(chǎn)法》及水路運輸相關(guān)法律法規(guī)中要求，生產(chǎn)經(jīng)營單位是安全生產(chǎn)責(zé)任主體。國家在安全生產(chǎn)領(lǐng)域的改革意見中也明確規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位對本單位安全生產(chǎn)工作負(fù)全面責(zé)任。而在水路運輸行業(yè)實際發(fā)生事故后，當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)監(jiān)管部門被問責(zé)有擴大化的趨勢，但對水運企業(yè)未履行安全生產(chǎn)主體責(zé)任的追責(zé)處罰或執(zhí)行困難或尺度不一，很難切實觸及企業(yè)痛處。

4 對策建議

4.1合理限定管理部門職能理順與市場關(guān)系

黨的十八大明確指出，要“建設(shè)職能科學(xué)的政府”，十八屆三中全會明確指出，“處理好政府和市場的關(guān)系是當(dāng)前應(yīng)該解決的重要問題”。針對我國水路運輸安全監(jiān)管方面存在的主要問題，助力綜合交通運輸體系的構(gòu)建，水路運輸市場的優(yōu)化必須向政府職能轉(zhuǎn)化。盡可能避免監(jiān)管部門在行使職能的過程中出現(xiàn)越位缺位，充分挖掘監(jiān)管部門的公共屬性，持續(xù)協(xié)調(diào)和優(yōu)化行業(yè)管理部門與市場，以及管理部門內(nèi)部的關(guān)系，從根本上落實水路運輸企業(yè)的安全生產(chǎn)主體責(zé)任[5]。

管理部門與市場的關(guān)系可以說是落實以市場資源配置為基礎(chǔ)的宏觀調(diào)控的問題根本，所以水運行業(yè)市場通過供求關(guān)系對運輸價格的作用必須引起安全生產(chǎn)，應(yīng)在“大交通”概念下充分考慮這一問題，調(diào)動多種交通運輸方式的結(jié)合或淘汰，實現(xiàn)水路運輸行業(yè)市場資源的合理配置，是從根本上提升安全水平的基礎(chǔ)。

4.2建立適應(yīng)事中事后監(jiān)管的信用機制

從全局高度系統(tǒng)推進(jìn)以信用為核心的新型安全監(jiān)管體制，充分發(fā)揮信用約束機制在事中事后監(jiān)管中的作用。隨著水路運輸市場改革的不斷深化，水運企業(yè)數(shù)量不斷增加、各種經(jīng)營業(yè)態(tài)不斷豐富，對水運行業(yè)安全生產(chǎn)的監(jiān)管也面臨新的挑戰(zhàn)，亟待探索安全生產(chǎn)監(jiān)管新模式，尤其是通過企業(yè)誠信約束機制，在事中事后的安全監(jiān)管中發(fā)揮更大作用。水路運輸行業(yè)各領(lǐng)域的管理部門應(yīng)繼續(xù)加強安全監(jiān)管協(xié)同配合，統(tǒng)籌做好全行業(yè)各領(lǐng)域聯(lián)合懲戒備忘錄中懲戒措施的落實工作，規(guī)范水運企業(yè)信用制度的實施依據(jù)、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，加快推進(jìn)水路運輸和水上安全、數(shù)據(jù)信息統(tǒng)計等領(lǐng)域聯(lián)合獎懲工作。通過建立健全水路運輸企業(yè)安全生產(chǎn)違法違規(guī)數(shù)據(jù)系統(tǒng)，將企業(yè)主要負(fù)責(zé)人和關(guān)鍵崗位的從業(yè)人員安全生產(chǎn)信用評定結(jié)果作為行業(yè)安全監(jiān)管的重要內(nèi)容，加強對失信企業(yè)的懲戒力度，促進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營單位及其關(guān)鍵崗位人員誠實守信、安全生產(chǎn)。

參考文獻(xiàn)：

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[2]交通部行政史編寫組. 交通部行政史[M].北京：人民交通出版社，2008.

[3]劉若非.科學(xué)劃分責(zé)任完善問責(zé)程序[J].中國安全生產(chǎn)報，2017，07.

[4]姜瑤，姜一洲，潘鳳明，等.交通運輸安全生產(chǎn)階段性、區(qū)域性、體制性、制度性及工作對策研究[R]. 北京：交通運輸部科學(xué)研究院，2020.

[5]張靜麗.大部制下交通運輸行政管理體制改革研究[D].長安大學(xué)，2015.

基金項目：交通運輸部交通運輸發(fā)展重點問題專題研究項目（20190506）。