承包地有償退出：研究綜述、目標群體與應對策略

萬文 肖華

摘要：承包地有償退出成為未來解決農地細碎化與規模化現代農業的必由之路。對承包地有償退出的依據、意愿與現狀、不退原因、影響退出因素、退出方式、問題與對策等方面的已有研究進行了綜述。在此基礎上，就村莊承包地有償退出的目標人群進行了深入訪談得出：當前退出的目標人群主要是舉家遷移的外出務工家庭、在城市安家落戶的高校畢業生、農村老年人群體，最后依據不同對象提出了不同的應對策略。

關鍵詞：承包地有償退出;目標人群;應對策略

中圖分類號：P274 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）06-0059-63 收稿日期：2021-04-02

1 引言

在城鄉二元經濟與當前土地制度的背景下，約3億農民“棄耕”并不再“以地為生、以農為業”，選擇“候鳥式”遷移到城鎮就業，處于“離農卻不離地與棄耕卻不棄地”的狀態。形成了“想種地的人沒地種”的現實困局，造成了勞動力流動與土地要素之間的資源錯配。因此，“未來誰來種地”的重大制度與社會經濟問題亟待研究。

農村土地承包權的有償退出為實現規模經營與探索解決“未來誰來種地”問題提供了新思路。出于對人地資源錯配引發的糧食安全的擔憂，中央政府及時出臺系列政策推動承包地的有償退出。2014年，《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》中首次提及進城落戶農民三權的有償退出。黨的十八屆五中全會、2017年中央1號文件等均明確指出推進退出試點工作。縱然如此，試點成效緩慢，直到2017年7月全國才真正出現了第一宗有償退出案例。為什么有償退出推行緩慢？本文嘗試在總結分析文獻的基礎之上，用村莊的訪談資料予以詮釋，為有償退出政策制度與實際項目實施建言獻策。

2 文獻綜述

有償退出問題也引起了眾多國內學者的重點關注，形成了豐富的研究成果。主要集中在對退出依據、退出意愿與現狀的調查、不愿意退出的原因、影響農戶退出意愿的因素考察、模式選擇、退出問題與對策等方面。

2.1 有償退出的依據分析

在有償退出的依據方面：早在2010年，鐘漲寶等提出土地適度規模經營的實現以及農村勞動力的產業轉移是農地退出的現實依據，因為規模經營必須要減少農民數量，迫使部分有條件的農民退出承包權的分享。不僅如此，直接延包和人口結構變化帶來的土地占有不公平，也為建立健全土地承包經營權的退出機制提出了必要性。杜文驕等（2011）從學理、法理以及公平、正義的維護上解釋了退出的必要性，并提出要建立退出對象的評估機制。鐘漲寶等（2012）進一步研究認為，有償退出是現實需求、制度反思和政策考量的綜合結果，也是在城鎮化進程中農村土地制度變革的重要內容（黃貽芳等，2014）。總之，有償退出是農業現代化的必然路徑，是土地制度進步的具體表現，是時代發展的必然要求。

2.2 有償退出的農戶意愿和現狀分析

一些區域性的微觀調查顯示，農戶的退出意愿極低。王兆林等（2011）通過對重慶的1829個樣本分析顯示，僅有8.42%農戶表示“愿意退出”，目前農民退地的意愿還較弱（胡繼亮與劉心儀，2017），那些戶主文化素質和能力不足以及家庭負擔大的農戶，退出的意愿更弱。對河南省2107個農戶的專項實地調查數據分析得出，年齡更大的農戶往往不愿意進行永久性退出，因為其把土地視為命根子以及濃厚的戀土情結，他們更傾向于流轉。退出土地經營權而不是承包權的化，實質上意味著農地流轉，并是真正意義上的退出。一些對經濟發達與相對貧困地區的調查表明，農民有較強的退出意愿。如劉同山等（2018）基于上海郊區1255個農戶數據統計得出，超過65%的農戶支持有償退出;退出方式分析得出，53.78%的農戶愿意換取社保，而高佳等（2015）通過對陜西關中貧困地區580個農戶的調查分析得出，49.48%的選擇經濟補償。

2.3 影響農戶退出意愿的因素考察

2.3.1 不愿意有償退出的原因

滕亞為（2011）早期的調查發現，主城區、近郊區的農民不愿放棄承包地，原因是土地可以在其遭遇城市失業時“留有退路”，仍然具有較強的就業保障功能。對重慶2500戶農民的調查得出不愿意退出根源：退地有效需求不足（吳康明與陳霄，2011），而劉同山與方志權（2018）卻認為47.82%是因為補償力度不夠。李榮耀與葉興慶（2019）研究得出，農戶分化或兼業化影響了農戶的退出意愿，只有那些完全不依賴土地的農戶才有退出傾向。誠然，退出土地存在一定的風險，王兆林等（2015）認為退地風險來自于退出后就業、養老、醫療問題得不到足額的補償與保障。從政策視角，羅必良等（2012）研究得出了不同的看法，認為扶農與流轉政策的目標沖突抑制了農戶退出。那么，影響農戶退出意愿的核心因素有哪些呢？

2.3.2 有償退出的主要影響因素

鄭興明（2014）認為農戶的個體特征（如性別、年齡、教育年限）、土地資源稟賦（如人均耕地面積、農田灌溉條件、流轉情況）等因素對退出意愿均產生顯著影響。除此之外，是否參加農村新農保、耕地質量也是重要影響因素（王兆林與楊慶媛，2014）。而劉同山與牛立騰（2014）研究后還認為是否有部分成家庭員在城鎮定居、非農就業程度、脫離農業時間以及勞動力的回報差異均會影響退出決策。最后，地區經濟狀況（韓占兵，2019）、農業機械化水平（劉同山，2016）、社會保障水平（楊婷與靳小怡，2015）、非農化能力（朱要龍，2018）等也顯著影響農戶退出意愿。總之，雖然農戶的承包地退出意愿主要受到土地資源稟賦、農戶異質性等諸多因素影響，但補償價格因素是仍然最為核心的因素（李春香，2015）。

2.4 有償退出的方式選擇

理論上來講，為滿足不同地區稟賦，農地退出土地模式應具有多元需求，退出方式應該具有多樣性。為此，按退出過程劃分，吳興國（2012）將退出方式分為承包期內退出、遷徙退出和消亡退出;按規模分為整戶退出和部分退出（劉同山，2016）;按補償物劃分，可以分為長期出租、政府征用、換住房和養老保險等三種，高佳與李世平（2015）的調查研究得出，有24.83%的農戶愿意換城鎮戶口，而14.14%、11.55%的愿意換住房、醫療與社會保險。按地方實踐分，較為典型的有“平羅模式”和“梁平模式”（范傳棋等，2017）;按退出主導者劃分，高強與宋洪遠（2017）研究后分為政策性、合作性、市場性退出等三種形式。總之，承包地有償退出模式的確應該尊重地方實際選擇合適的特色的退出模式。

2.5 有償退出問題及已有措施

現階段有償退出仍然存在諸多問題，不乏學者探討并給出了對策。郭熙保（2014）提出，把靜態集體成員變為動態，就能同時解決農村衰落和退出雙重困境，而劉超（2018）的研究得出農戶土地退出還存在資格難以認定、失地農民保障等問題;余澳（2018）認為承包地有償退出還存在譬如法律支撐不足、補償的金額太低、標準不統一，村集體經濟實力較弱、市場化運行缺乏等，提出了從補償資金和法律體系兩個方向解決路徑。韓立達與韓冬（2016）等探索建立農民成員身份進入和退出機制、組建農民權益維護的政府組織、推進農村土地市場化退出等解決路徑。土地退出帶來的影響不容忽視，少數學者進行了探索。農戶的承包地有償退出意愿負向影響小麥和玉米的畝均產量（劉同山，2017）。牛海鵬與李聰聰（2019）評價了內江市退出模式的績效后得出：退出直接經濟補償的模式效用不如退出換股份模式，而退出與社會保障模式的效果最差。

綜上所述，已有文獻研究成果頗豐、自成體系，但對有償退出的實際項目實施與政策制定指導意義不足，仍然存在幾個重大的現實問題亟待解決：第一，有償退出的目標群體是誰？第二，不同群體的目標收益和期望一定會有差異，那么針對不同目標群體，采取什么樣的應對措施？基于此，在2019年7-8月間，筆者對湖北省荊門市的50個村莊的主要負責人與農戶采取了社會學訪談式調研，就有償退出的目標人群與應對措施進行了深入分析。

3 承包地有償退出的目標人群

3.1 舉家遷移且在城里買房與穩定工作的外出務工家庭

訪談得出愿意有償退出承包地的第一類人群：舉家遷移且戶籍也遷入城市并購置房產與有穩定工作的外出務工家庭。訪談中的50個村干部均表示，“平均每個村子約有8-10戶已經在二輪承包時舉家遷移到當地縣城，常年務工也并不回鄉。”二輪承包分地時按照戶籍和家庭人口分地原則，也對這樣的家庭進行了分地，但多數人的承包地選擇了拋荒或是無償給鄰居耕種。滿足這樣條件的農民工群體已經完全不再依賴土地、不再以農為生，成為了“離農又離土”的擁有農村戶籍的“城鎮人口”，愿意獲得大額經濟補償而永遠退出承包地。問題是全國將近3億農民工群體有多少屬于“舉家遷移”。根據2014-2015年的調查數據顯示，舉家遷徙農民工的比例占到總體農民工數量的20%左右，對2018年的新生代農民工的舉家遷徙比例統計，占到90后農民工的60%以上，2.88億農民工里有51%的人是新生代農民工，按照全國人均耕地2畝計算，全國通過舉家遷移形式可以退出承包地2.94億畝。

3.2 城鎮穩定就業的農村籍大學生群體

訪談得出愿意有償退出承包地的第二類人群：在城市安家落戶的高校畢業生群體，愿意退出承包地獲得現金補償。訪談中了解到，1998年以來50個村莊考入大學的學生且畢業后有穩定工作的，累計人數約為400人。這類農村籍大學生，由于執行長久不變土地政策，即使他們的戶口遷出，村莊也未收回其名下承包地，而往往一個家庭遷出了一個大學生，在城里買房后會帶出農村父母，而毫無家庭經濟背景的他們在城市生活壓力也較大，需要獲得一次性經濟補償便會放棄與退出整個家庭的承包地。2018年，中國畢業了820萬大學生，按照90%的城市就業率和落戶推算，738萬大學生落戶城市可以退出約1446萬畝承包地（按人均2畝計算）。

3.3 農村無后代的老年群體

農村老年人群體，尤其是無后代的老年人，退出的補償金額能使他們安享晚年，且無子孫后代生存權的后顧之憂。無后代的老年群體基本享有國家“五保戶”待遇，但生活窘迫，迫切希望得到改變，希望在有生之年退出土地獲得補償。以荊門市XX鎮的民生村為例，該村莊下轄6個村民小組、265戶、937人，耕地面積771畝，人均耕地面積0.82畝，“五保戶”20戶，戶均1.5人，該村莊采取這種方式可退出耕地24.6畝。截至2018年底，全國有農村五保供養對象534.1萬戶，共計556.3萬人，全國可退出1112.6萬畝。就土地承包法來講，隨著這類群體的自然死亡，承包地應該是直接退回給村集體，因此這類人群并無退出權。但從道義上講，應該鼓勵其退出土地并由國家給予其余當地征地價格相等的經濟補償。

4 承包地有償退出的應對策略

4.1 針對進城落戶農民

雖然當前政府文件嚴格保護進城落戶農民的土地權利，要求“充分尊重進城落戶農民意愿”，短期內有利于保障農戶的利益，但從長遠來看，進城落戶農民尤其是那些戶籍遷移的農戶，若長期拋荒或人地矛盾過于凸顯，私下調整頻繁的村莊在遷出戶口時被收回（姚志，2021），或必然在某一階段會被收回村集體組織。為此，建議部分進城落戶農民可以選擇退出土地獲得現實利益。政府應該開創就業保障與退出土地相匹配的方案，重點解決進城落戶農民與城市居民同等社會保障問題。可以推進“以地換城市社會保障”形式的退出試點，并逐步完善方案。如何銜接進城落戶農民的平等社會保障權與其退出農村承包地之間的關系，需要重點深入考慮。

4.2 針對農村籍大學生

農村籍大學生畢業后將落戶到縣城及以上的城市，絕大多數人也能找到穩定的工作，也不會再回到農村從事農業“以農為生、以地為生”，退回其名下的承包地是未來規模經營和城市化的必然路徑。但是，剛剛畢業的大學生扎根城市生活壓力較大，多數均面臨“房價”問題。為此，可以嘗試以高額經濟補貼的方式，對大學生退出其農村個人名下或者整戶名下的承包地，按照當地縣城征地價格甚至更高的價格給予補償，滿足其最大需求，幫助其在工作城市獲得居住房產，提高其退出意愿。此外，還可以在實踐中探索，用承包地退出換房產折扣或者換住房公積金等多種方式，鼓勵擁有承包地的農村籍大學生選擇永久性退出。

4.3 針對農村老齡群體

農村養老問題已經成為社會性的大問題，可以嘗試退出農村老齡群體的承包地與養老掛鉤，選擇退出者給予每月一定額度的養老土地退休金，事實上將土地視為其工作的話，有償退出試點可以鼓勵達到一定年齡和條件的農民選擇“退休”，其承包地退回村集體組織，由村集體組織統一出租或者外包，所得收益與退出補貼一起形成“農民退休金”資金庫，為愿意退出的老齡群體發放退休金。農村老人群體可以分為三類：一是獨立門戶土地自己經營;二是獨立門戶，土地由子女經營;三是未獨立門戶且由子女經營土地。為此，針對不同類型的老人群體，其名下承包地有償退出問題需要慎重對待，因為往往農村養老多是其直系親屬享有老人的承包地經營權，一旦失去經營權，農村養老社會性問題會變得更為嚴重。即使選擇有償退出土地，也要注意“代際利益”分配問題。

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作者簡介：萬文、肖華，華中科技大學公共管理學院博士研究生。