國家構(gòu)建視角下公辦中小學(xué)教師身份芻議

仲米領(lǐng) 秦玉友

摘? 要：教師身份的建構(gòu)是對國家發(fā)展訴求、教育實踐和社會人才需求的積極回應(yīng)，推動教師身份變遷與內(nèi)在價值功能轉(zhuǎn)換是社會發(fā)展與尊重教育規(guī)律相統(tǒng)一的結(jié)果。公辦中小學(xué)教師經(jīng)歷了“國家干部”“專業(yè)人員”的法律身份沿革，目前的教師身份及地位與教育作為國家戰(zhàn)略的定位不相匹配。聘任制語境下教師身份滋生師資隊伍建設(shè)掣肘因素，也稀釋了教師職業(yè)的公共性。為了抓住《教師法》修訂的契機(jī)，調(diào)適當(dāng)下教師身份與教師公職人員的法律地位的適切性，應(yīng)賦予教師“教育公務(wù)員”法律身份，實行“教育行政部門”聘任制，為鞏固教師社會地位和發(fā)揮教師職業(yè)公共性固本強(qiáng)基。

關(guān)鍵詞：公辦中小學(xué)教師;教師身份;社會地位;法律身份

身份是一種社會地位標(biāo)記、職業(yè)標(biāo)簽和文化符號象征，教師身份的形成受到國家相關(guān)政策、制度、歷史傳統(tǒng)以及社會期待的影響。不同時期國家對教師身份的建構(gòu)是對國家發(fā)展訴求、教育實踐和社會人才需求的積極回應(yīng)，推動教師身份變遷與內(nèi)在價值功能轉(zhuǎn)換是社會發(fā)展與尊重教育規(guī)律相統(tǒng)一的結(jié)果。教師身份關(guān)涉?zhèn)€體的社會地位、職業(yè)聲譽(yù)和吸引力，明示了國家人事制度改革路向和價值訴求。在新時代中小學(xué)教師隊伍建設(shè)過程中，提升教師的社會地位、職業(yè)聲望，合理且適切性地賦予教師身份，亟須審慎把握教師身份的內(nèi)涵，明確教師身份在不同時期的定位重點，厘清教師身份的歷史沿革規(guī)律。為此，以教師身份為抓手，提升教師身份與社會地位的適切性，構(gòu)建適合時代特征的公辦中小學(xué)教師身份，成為未來相當(dāng)長一段時間內(nèi)提升教師隊伍建設(shè)水平理應(yīng)密切關(guān)注的課題。

一、教師身份研究與問題定位

教師是發(fā)展教育最寶貴的資源，“興國必重教，興教先強(qiáng)師”，教師是教育事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)和根本保證。1 為提升教師隊伍質(zhì)量，增強(qiáng)師資隊伍管理和建設(shè)的合法性，國家在不同時期通過政策制度和專門法律對教師身份做出規(guī)定。國家力量形塑而成身份反映在政策文本中具有廣泛共識性、穩(wěn)定性和正規(guī)性，且以強(qiáng)勢之力深刻影響著教師隊伍建設(shè)發(fā)展。

教師身份相關(guān)研究在學(xué)術(shù)界備受關(guān)注，涌現(xiàn)了不少研究成果。以往研究更多的是關(guān)注教師身份的認(rèn)同、身份認(rèn)同與專業(yè)發(fā)展、身份建構(gòu)、身份危機(jī)分析及緣由等。尤其是教師身份認(rèn)同吸引了大部分學(xué)者的研究興趣，包括不同背景、各教育階段、不同學(xué)科身份認(rèn)同，以及教師身份認(rèn)同國內(nèi)外研究進(jìn)展等等。以課程改革背景作為教師身份認(rèn)同研究的切入點，通過制度變遷的客觀環(huán)境影響與教師個體自我的重構(gòu)，為教師在課程改革下的身份認(rèn)同提供新的制度期待和宏觀環(huán)境。1 在此背景下，也有研究從社會理論視野，探討教師能動性與身份認(rèn)同的關(guān)系。2 有些研究注重從教師專業(yè)身份認(rèn)同，張軍鳳指出，教師專業(yè)身份認(rèn)同是教師專業(yè)成長過程中的關(guān)鍵要素，個體應(yīng)積極增強(qiáng)專業(yè)身份認(rèn)同。3 李茂森4、宋萑5、李先軍6 等都重視教師專業(yè)身份認(rèn)同，并提出自我構(gòu)建的適當(dāng)路徑。對教師身份構(gòu)建主要集中在身份構(gòu)建理論闡釋7、學(xué)習(xí)理論視角8 與歷史社會學(xué)視角9 下教師身份構(gòu)建、宏觀中觀微觀三維向度身份構(gòu)建。10

已有成果豐富了教師身份研究內(nèi)涵，為聚焦教師身份以及從身份建構(gòu)與專業(yè)身份層面探討教師身份提供必要的知識基礎(chǔ)。但是似乎繞過了教師身份本體性的追問及其負(fù)載的內(nèi)涵，越過了教師身份來源的探尋，教師身份從何而來？意味著什么？是很少被討論的話題。為提升教師職業(yè)地位和改進(jìn)教師身份與地位的適切性，從教師身份的動態(tài)性變遷把握身份歷史沿革的內(nèi)在機(jī)理，是理解教師身份功能和價值訴求的前提，也是剖析教師身份當(dāng)代現(xiàn)實困境的基礎(chǔ)性條件。基于此，文章將從國家建構(gòu)視角出發(fā)，聚焦教師身份關(guān)注重點及其嬗變軌跡，比照身份與教育發(fā)展需求的內(nèi)在適切性，以期為賦予教師適當(dāng)?shù)纳矸莺蜕鐣匚惶峁┯幸骁R鑒。

二、國家構(gòu)建下的中小學(xué)教師身份歷史沿革

國家針對不同時期教育改革中的主要矛盾和現(xiàn)實需求，賦予中小學(xué)教師身份差異性和時代特征，且其附帶的價值功能往往會有明確的指向性。通過梳理公辦中小學(xué)教師身份的歷史嬗變，明確教師身份在不同時期的定位重點及其演變歷史邏輯，對于當(dāng)前和未來教師隊伍建設(shè)及其身份的適切性與否具有重要現(xiàn)實意義。

1.作為“國家干部”身份的教師專注于為人民服務(wù)

1949年后，計劃經(jīng)濟(jì)時代的社會結(jié)構(gòu)分層受到身份制、單位制和行政制的影響和制約，其中身份制作為一種重要社會分層機(jī)制，是指全體社會成員均依制度化的規(guī)則劃分為不同的社會群體，身份界限明確，具有人身依附性。改革開放之前，我國身份制的制度體系作為社會分層突出特征，城鄉(xiāng)二元的戶籍制度把人口分為城市戶口和農(nóng)村戶口，而群體身份制度把在城市的就業(yè)者劃分為干部和工人的身份。11 事業(yè)單位的人事管理制度具有較為明顯的任用制特征，由國家人事行政部門所管理，采用行政計劃式的調(diào)配，用人單位和個體具有縱向的公務(wù)隸屬關(guān)系，即行政法律關(guān)系。《人事管理簡明辭典》指出：“我國干部的指涉范圍包括各級各類政府和黨委機(jī)關(guān)，人民團(tuán)體辦事機(jī)構(gòu)，全民所有制的企、事業(yè)單位和集體所有制事業(yè)……人員。”1 中小學(xué)教師作為事業(yè)單位成員，其理應(yīng)具有“國家干部”身份。

教師“國家干部”的身份體現(xiàn)了國家意志，明示了教育在社會發(fā)展中的戰(zhàn)略地位，利于統(tǒng)一調(diào)配人才，做到人盡其用，讓有限的人才充分發(fā)揮才干，即專注為人民服務(wù)。1957年，毛澤東提出：“我們的教育方針，應(yīng)使受教育者在德育、智育、體育幾方面都得到發(fā)展，成為有社會主義覺悟的有文化的勞動者。”之后提到教師要做到“又紅又專”。2 國家賦予教育實踐中“國家干部”的身份，特定身份內(nèi)涵下應(yīng)樹立為國家和人民奉獻(xiàn)的工作作風(fēng)，不僅要進(jìn)行思想改造運(yùn)動，而且承擔(dān)起為人民服務(wù)的重任。

2.人事制度改革凸顯教師“專業(yè)人員”身份

經(jīng)濟(jì)作為社會發(fā)展的基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)體制的改革帶來了教育體制的變革，在教育領(lǐng)域，教育體制逐漸趨向“簡政放權(quán)，擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”。31992年十四大確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，國家戰(zhàn)略重點逐漸轉(zhuǎn)變到發(fā)展經(jīng)濟(jì)、科技上來，設(shè)立重點學(xué)校以及集中力量培養(yǎng)拔尖人才，重視專業(yè)人員參與社會主義事業(yè)建設(shè)。1993年，《中國教育改革與發(fā)展綱要》指出對教職工實行崗位責(zé)任制和聘任制，此一系列政策舉措為作為事業(yè)單位成員人事制度改革奠定了基礎(chǔ)。1994年《教師法》第三條和十七條指出“規(guī)定教師是履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員”“學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)逐步實行教師聘任制”，確立教師的“專業(yè)人員”法律身份。

國家建構(gòu)“專業(yè)人員”身份是基于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革和教育管理制度逐漸完善考量，克服任用制下教師工作積極性不高、缺乏活力、學(xué)校用人自主權(quán)小等流弊，積極回應(yīng)社會發(fā)展和教育變革的實際需求。公辦中小學(xué)教師在聘任制語境下與任用制時期相比，在用人主體、任命形式、法律身份方面發(fā)生根本性改變，教師的權(quán)利與義務(wù)、救濟(jì)途徑等一系列人事管理制度由此發(fā)生了重大變化。4 國家通過聘任制賦予教師“專業(yè)人員”身份，為教師隊伍建設(shè)選拔優(yōu)質(zhì)合格。在對教師管理方面，教師的專業(yè)人員身份凸顯，教師可以自主競聘上崗，教師個人可自由選擇任教單位。此外，教師通過與學(xué)校簽訂聘用合同，成為“學(xué)校人”。其中國家實行聘任制、重點學(xué)校、教學(xué)專家型教師等成為闡釋教師作為專業(yè)人身份的最好腳注。

3.確立教師作為“國家公職人員”的法律地位

2018年，國家確立中小學(xué)教師新的身份地位，作為中華人民共和國成立以來首個關(guān)于教師隊伍建設(shè)的專門政策文件，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》（以下簡稱《意見》）第五條指出，不斷提高地位待遇，真正讓教師成為令人羨慕的職業(yè)，確立公辦中小學(xué)教師“國家公職人員”的法律地位。

作為國家公職人員凸顯了教師職業(yè)兩種特性，即公務(wù)性和公共性。公務(wù)性強(qiáng)調(diào)教師是為社會發(fā)展培養(yǎng)人才，為社會主義培養(yǎng)合格的接班人和建設(shè)者;公共性側(cè)重于滿足人民對優(yōu)質(zhì)教育的需求，以實現(xiàn)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。目前，中國教育高速發(fā)展，取得前所未有的成就，初步完成了以高速增長為特征的外延發(fā)展任務(wù)，教育高質(zhì)量發(fā)展訴求日益強(qiáng)烈。5 教育由高速發(fā)展逐漸趨向高質(zhì)量發(fā)展，人們尋求公平且有質(zhì)量的教育的愿望愈來愈強(qiáng)烈。當(dāng)下，教師被定位為國家公職人員，是基于國家教育戰(zhàn)略需要，亦是對教育實踐問題的回應(yīng)。

三、中小學(xué)教師身份的當(dāng)代挑戰(zhàn)與困境

當(dāng)前，為加快推進(jìn)教育發(fā)展的現(xiàn)代化水平，積極服務(wù)于國家整體發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，教師隊伍建設(shè)被提到新的高度。而時下，新教師法律身份尚未確定，教師“專業(yè)人員”身份與教育發(fā)展目標(biāo)、教師隊伍建設(shè)以及教師職業(yè)的公共性不相匹配，為師資隊伍建設(shè)帶來了困惑和難題，尤其在追求區(qū)域、校際優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展以及發(fā)揮教師職業(yè)公共性方面道阻且長。

1.新時代背景下教師法律身份轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實呼喚

從國家層面來看，為建設(shè)創(chuàng)新型國家，培養(yǎng)社會發(fā)展需要的高素質(zhì)創(chuàng)新能力人才，國家注重教育財政性經(jīng)費逐年增長，教育政策供給及時，教育要素供給充足，教育服務(wù)供給優(yōu)先，凸顯教育在新時代背景下推動國家邁向社會主義現(xiàn)代化所具有的基礎(chǔ)性、決定性作用。當(dāng)下，為促進(jìn)教育內(nèi)涵發(fā)展，由注重數(shù)量到重視質(zhì)量提升，由追求高速度到追求高質(zhì)量，而教師發(fā)揮著關(guān)鍵的作用。因此，要通過法律手段規(guī)定教師的法律身份，確定適切身份，并為教師地位的提升和待遇保障尋求法律依據(jù)。

2018年《意見》中為提升教師地位待遇，強(qiáng)調(diào)了教師的國家公職人員特殊法律地位，從人事制度管理來看，我國公辦中小學(xué)教師仍實行聘任制，教師法律身份為“專業(yè)人員”。教師法律身份無法與其職業(yè)的公共性、公務(wù)性保持內(nèi)在一致性，也無法與教師國家公職人員的法律地位相匹配。2019年啟動《教師法》修訂工作，為深化教師隊伍改革提供法律依據(jù)，為接下來教師隊伍質(zhì)量提升，解決教師編制、地位和待遇等問題提供綱領(lǐng)性的文件和契機(jī)。現(xiàn)實中，無論是在學(xué)術(shù)研究活動中還是在人大代表和政協(xié)委員的提案中，重新確立教師法律身份的呼聲也越來越高。

2.聘任制語境下教師身份滋生師資隊伍建設(shè)掣肘因素

我國教師人事制度改革以聘任制為切口，學(xué)校對教師的聘任使得教師對學(xué)校有深刻的單位身份歸屬感。在聘任制前提下，教師作為“學(xué)校人”或者“單位人”，其職業(yè)成就感不僅與個體教學(xué)水平有關(guān)，更與學(xué)校的社會聲譽(yù)、生源質(zhì)量和學(xué)校環(huán)境有關(guān)。這也為教師隊伍建設(shè)帶來了一定的困擾。如我國教師流動政策實施遇到不少困難，尤其是城市教師沒有流動意愿。教師個體利益和期望都附著在學(xué)校，除了是上位的流動1以外，為追求職業(yè)穩(wěn)定性，教師不愿意流動。而只能通過鼓勵性手段，附加職稱晉升等優(yōu)越條件，才能吸引部分特殊需求的城市教師流動。

國家推行縣管校聘也會遭遇教師“專業(yè)人員”身份的牽絆，由于該政策初衷是為盤活縣域師資隊伍，把教師從“單位人”變?yōu)椤跋到y(tǒng)人”，但教師根深蒂固的“單位人”歸屬在一定程度上消解該政策的實效。無論是教師流動政策還是縣管校聘，當(dāng)前身份屬性為這些政策順利實施帶來一定的障礙和挑戰(zhàn)。質(zhì)言之，由于教師聘任制使得學(xué)校和教師之間的法律關(guān)系更加趨向于私法關(guān)系，屬于勞動雇傭合同范疇，缺少教育行政部門直接聘用教師的行政合同關(guān)系。教師在聘任制中的“專業(yè)人員”身份，使教育行政部門無法強(qiáng)制性推行教師流動政策，進(jìn)一步限制了其較為上位的師資調(diào)控能力。

3.教師“專業(yè)人員”的法律身份稀釋了教師職業(yè)的公共性

1993年，教師由“國家干部”身份轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩I(yè)人員”的法律身份，并實行以聘任制為標(biāo)志的人事管理制度，確立了新的法律身份，開始競爭上崗。隨著我國教育發(fā)展戰(zhàn)略由追求精英教育到教育大眾化，實踐中更加注重教育公平和均衡發(fā)展。2012年《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》指出，推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，2016年開始強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化，教育發(fā)展的均衡性、教育事業(yè)的公共性以及教育行政部門的公共服務(wù)職能不斷凸顯，之后，教育發(fā)展更加趨向優(yōu)質(zhì)均衡。教師作為教育教學(xué)的專業(yè)人員，學(xué)校作為用人主體，其對教師擁有更多用人自主權(quán)。教師“專業(yè)人員”法律身份在招聘和分配過程中，使其擁有自主選擇權(quán)利，學(xué)校因自身的區(qū)位條件、社會聲譽(yù)也會吸引層次各異的應(yīng)聘者。由此，優(yōu)質(zhì)教師往往會扎堆在城市里的優(yōu)質(zhì)學(xué)校，相反，較為一般的學(xué)校或農(nóng)村學(xué)校出現(xiàn)教師“留不住”“招不來”的現(xiàn)象。

教師由國家干部身份轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)人員身份，直接改變了教師與政府的行政關(guān)系。而專業(yè)人員身份與學(xué)校聯(lián)系密切，學(xué)校成為用人主體，教師具有自主選擇的權(quán)利。如此會導(dǎo)致區(qū)域、校際師資隊伍水平差距大，政府對于師資配置顯得心有余而力不足。如農(nóng)村學(xué)校根本招不到省屬師范大學(xué)層次的畢業(yè)生，城市學(xué)校畢業(yè)于名校的越來越多，以及我國教師輪崗政策實施不順利。這些現(xiàn)象與追求優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的步調(diào)相反，教師專業(yè)人員的身份會稀釋教師職業(yè)的公共性1，不利于教師資源合理有效跨區(qū)域均衡分配。

四、中小學(xué)教師身份的政策議題前瞻

2019年教育部啟動《教師法》修訂，為師資隊伍建設(shè)提供法律保障，也為教師法律身份合理性的轉(zhuǎn)變帶來契機(jī)。當(dāng)前教師身份面臨的挑戰(zhàn)和困境來看，需要尋求法律的支持和改革人事管理制度，提升教師身份與地位的匹配度。為此，推動公辦中小學(xué)教師的法律身份轉(zhuǎn)變與國家公職人員的法律地位相匹配，未來亟須構(gòu)建教師“教育公務(wù)員”法律身份，深化教師人事管理制度改革，使教師身份與城鄉(xiāng)均衡發(fā)展和供給公平且高質(zhì)量的教育相一致。

1.構(gòu)建教師“教育公務(wù)員”法律身份，鞏固國家公職人員法律地位

我國從1986年就確立了普及義務(wù)教育的制度，發(fā)展和普及義務(wù)教育是世界上大多數(shù)國家認(rèn)同的政府之責(zé)，中小學(xué)教師傳遞國家的意志，其提供的是純公共產(chǎn)品，具有代理行使公權(quán)力的性質(zhì)。為了與教師工作的公共屬性和其作為國家公職人員的地位相匹配，應(yīng)該賦予教師“教育公務(wù)員”的法律身份。

教育作為一種純公共產(chǎn)品，國家提供教育發(fā)展賴以生存的財政支持、制度供給和具體要素，以實現(xiàn)有效配置教育必需的硬件和軟件資源。國家建構(gòu)身份具有明晰化、穩(wěn)定性、權(quán)威性等特點，通過法律形式賦予教師法律身份，明確教師的權(quán)利、保障和應(yīng)盡義務(wù)，凸顯身份背后的社會地位和職業(yè)地位崇高性，能夠讓教師成為令人羨慕的職業(yè)。由此可見，教師的身份生成為指引教師教育和個體發(fā)展、提升教師隊伍建設(shè)水平發(fā)揮著關(guān)鍵的導(dǎo)向作用。并且進(jìn)一步鞏固了教師國家公職人員的法律地位，為更好地履行國家使命和發(fā)揮教育公共服務(wù)打下了堅實的基礎(chǔ)。

2.改革教師人事管理制度，推行“教育行政部門”聘任制

改革以“教師聘任制”為核心人事管理制度，實行“教育行政部門”聘任制，改變教師人事管理方式和主體，是我國公辦中小學(xué)教師身份建設(shè)的重要著力點。當(dāng)前，中小學(xué)教師聘任制中通過聘任合同規(guī)定雙方行為和保障權(quán)利，學(xué)校和教師構(gòu)成一種民事法律關(guān)系，二者的合同屬性具有勞動合同的特點2，而且“《教師法》教師聘任制的規(guī)定與《勞動法》中有關(guān)勞動合同的規(guī)定是一致的”。3 學(xué)校教師成為一般意義上的勞動者，教師在維護(hù)權(quán)益時往往會訴諸勞動法，這與教師工作所具有的公共性不符。

為此，教師人事管理制度理應(yīng)做出相應(yīng)的改革，通過實行教育行政部門聘任制，改變橫向的聘任合同關(guān)系，應(yīng)更加傾向與公務(wù)員身份相適應(yīng)的人事管理方式。轉(zhuǎn)變之前教師聘任制所形成的勞動雇傭合同關(guān)系，在“教育行政部門”聘任制語境下建立教師與政府機(jī)關(guān)用人主體的行政合同關(guān)系。教育部門與教師的公法契約關(guān)系更加有利于政府跨區(qū)域調(diào)控資源，縮小區(qū)域、校際資源配置的差距，使教師從“單位人”向“系統(tǒng)人”轉(zhuǎn)變成為可能。為中小學(xué)師資隊伍建設(shè)清除制度和身份障礙，凸顯教師作為公務(wù)員的身份屬性，改變教師作為一般勞動者的普通身份，為進(jìn)一步鞏固教師的社會地位和發(fā)揮教師職業(yè)的公共性固本強(qiáng)基。

五、結(jié)語

國家建構(gòu)下身份有明確的權(quán)利和義務(wù)，具有權(quán)威性、穩(wěn)定性和持續(xù)性的特征，教師身份明確了具體社會位序，為教師隊伍建設(shè)打開了新視角。提升教師隊伍質(zhì)量需要用正當(dāng)權(quán)威的手段賦予教師個體適當(dāng)?shù)纳矸莺驼降臋?quán)利，確定身份所附帶的義務(wù)即教師身份的價值功能期待。為此，自上而下身份建構(gòu)使得身份功能有效發(fā)揮成為可能，教師身份的構(gòu)建、演進(jìn)和適切性也成為提升教師隊伍建設(shè)水平的重要切入點。把握教師身份的變動規(guī)律與未來身份定位重點有必要通過梳理國家建構(gòu)視角下身份的演變路徑，并從當(dāng)代教育實際問題和師資隊伍建設(shè)困囿因素出發(fā)，尋找教師身份背后正向功能有效發(fā)揮的限制性條件，歷時性的教師身份變動路徑考察與現(xiàn)實性教師身份問題的分析，為理解變動身份以及未來教師身份關(guān)注重點提供清晰的輪廓和方向性的指引。依據(jù)歷史，立足當(dāng)下，增強(qiáng)公辦中小學(xué)教師身份與社會地位的適切性問題，規(guī)避教師身份的現(xiàn)實困境，在未來，需要尋求法律支持，以賦予教師教育公務(wù)員的法律身份，深化教師人事管理制度改革，把教師身份建設(shè)作為提升教師隊伍質(zhì)量的重要發(fā)力點。