我國首個地方流域共同立法來了

劉華東

發源于云南，流經貴州，在四川注入長江，總長約436.5千米的赤水河是長江上游唯一沒有在干流修建水壩、水庫的一級支流。雖有山川之隔，云貴川三省沿線群眾長久以來同飲一江水，如何一起守護具有獨特自然生態系統、優美自然人文景觀、悠久歷史文化傳統的赤水河，是三省面臨的共同考卷。2021年5月，云南、貴州、四川三省人大常委會分別審議通過了關于加強赤水河流域共同保護的決定（以下簡稱“決定”）和各自省份的赤水河流域保護條例（以下簡稱“條例”），并于7月1日起同步實施。

作為我國首個地方流域共同立法，三省“決定+條例”的“立法套餐”有何特別之處、將為赤水河流域生態環境保護帶來哪些新變化，如何看待這種新的立法模式？筆者進行了采訪。

從“分河而治”到“共同治理”，開啟共保赤水河新局面

“作為長江流域唯一保持自然流態的一級支流，赤水河是長江上游眾多珍稀特有魚類的重要棲息地和繁殖場所，對構建長江上游重要生態安全屏障具有重大意義。”全國人大環資委法案室主任歐琳介紹，近年來，云貴川三省在長江流域率先建立第一個跨省生態補償機制，赤水河流域生態保護和環境治理取得積極成效。但是，由于各省行政區域內的流域功能定位、產業布局、保護方式和執法標準等存在差異，“分河而治”帶來的流域管理難題還較為突出，需要以系統觀念和法治思維推進共同保護。

正是在這樣的背景下，三省“決定+條例”立法應運而生。在歐琳眼中，赤水河流域保護共同立法作為全國首個地方流域共同立法，“開啟了三省共同保護赤水河流域工作的新局面”。

“從流域綜合治理、系統治理、依法治理的角度，聚焦上下游、左右岸、干支流之間產業布局、發展需求、環境準入、污水排放標準、環境監管執法等不一致帶來的難點焦點問題，著力于跨行政區域的協調配合、聯防聯控，以系統性思維和法治觀念完善三省協同保護機制，形成上下游聯動、干支流統籌、左右岸合力。”貴州省人大常委會法工委副主任李勇表示，三省在立法工作中以赤水河全流域保護一盤棋的戰略思維，推動省際間跨區域生態環境保護共同治理，構建起赤水河流域共抓大保護新格局。

兼顧共性與個性，為跨區域聯合保護生態環境開辟新路徑

查閱三省共同決定以及各省條例可以發現，共同決定主要圍繞赤水河流域保護中的共性問題，諸如統一規劃、統一標準、統一監測、統一責任、統一防治措施和聯合防治協調機制、生態保護補償機制等，由三省作出承諾;各省條例則側重細化和落實，體現地方立法特色和可操作性。比如云南條例對生態保護補償問題規定較為全面，而四川條例則有“文化保護與傳承”專章規定，將四渡赤水舊址等紅色文化資源與教育培訓、鄉村振興和旅游發展相結合。

這種“基礎套餐+個性化定制套餐”的立法組合，被四川省人大常委會法工委副主任楊筠認為是“地方立法內容銜接的創新”——共同決定對重大問題作出共同承諾，同時在各省條例中細化措施，既強化流域共治、又體現各自特色，既有剛性規定、又有合理措施，“必將為依法加強流域綜合治理、系統治理、源頭治理提供法治保障”。

“三省在制定共同決定時，找準赤水河流域保護共性問題，就赤水河流域保護重大問題作出共同承諾、分別承諾，突出立法整體性;以共同決定的原則和規定為遵循，再通過各自的保護條例細化保護赤水河流域的防治措施、法律責任等內容，著力解決本省行政區域內如何保護、推動高質量發展的問題，突出立法針對性。”李勇表示，“決定+條例”這種創新模式兼顧了流域生態環境保護和治理方式的共性和個性問題，為立法保障跨區域聯合保護生態環境開辟了一條新路徑。

流域區域共同立法，深入推進生態文明法治建設探索創新

2020年1月，京津冀三地同步制定機動車和非道路移動機械排放污染防治條例;2020年9月，江浙滬同步作出關于促進和保障長三角生態綠色一體化發展示范區建設若干問題的決定;2020年12月，我國第一部流域法律——長江保護法審議通過，專門規定支持地方開展流域共同立法……近年來，流域區域共同立法越來越多走進公眾視野，全國人大常委會法工委經濟法室副主任楊合慶說：“通過加強立法推動流域區域協調發展，已成為當前立法工作的一個重要課題。”

近年來，我國各地地方立法不斷取得新突破的同時，一些單一行政區劃無法解決的問題也逐漸凸顯出來，河流、大氣、山川具有流動性或跨區域性，與之相關的生態環保等問題也具有共性和聯動性，各地“單打獨斗”立法難以“自掃門前雪”。在維護國家法制統一和權威的前提下，畫好立法同心圓，打好法治組合拳，流域區域共同立法日漸增多。

“共同立法是地方開展流域區域立法，深入推進生態文明法治建設的探索創新。”歐琳表示，共同立法解決了國家層面難以為每個流域專門立法的問題，推動地方治理協同合作，依法協調利益沖突，促進共同保護水環境，強化共同的法律責任，共同破解流域生態保護和區域經濟社會發展中的共性難題，為地方流域共同立法探索了新路子、新模式，提供了新經驗。