關于構建國有企業與政府間良性結算關系的思考

張林林

(宿遷市國資委，江蘇 宿遷223800)

一、基本情況

目前我國地方國有企業低效無效資產占比較高，甚至超過一半的資產為低效無效資產，主要分為3類:一是政府劃入企業的公益性資產。主要為政府辦公用房、道路橋梁以及融資性土地等。二是未能帶來效益的股權投資及公益性項目投資。主要為長期股權投資(主要投資于各縣區、開發區國企)和棚戶區改造支出等。三是長期閑置或收益率較低的實物資產。主要為公園綠地以及景區等房屋建筑物資產。國有企業自成立以來，已完成政府性項目投資較多，但財政已結算金額較小，壓力較大。

二、存在問題

(一)實體化轉型難度較大

一是缺少競爭性主業支撐。盡管各地政府在很早以前就已明確各國有企業的主業和發展重點，但從目前各國有企業運營情況來看，業務松散、主業不突出問題沒有得到有效解決，各國有企業尚未形成以某一主業為中心向外輻射發展的樹狀或網狀發展格局，也未形成各產業間互補發展的協調效應。二是轉型發展的包袱較重。國有企業經過多年發展，逐步形成了公益性資產占比較高、優質經營性資產稀缺和可持續發展資源不足的資產結構，低效無效資產占比過高，財政未結算政府性項目資金也較多。由于優質經營性資產不足，加之存量債務數額較大，導致國有企業債務償還能力較弱和實體化轉型包袱較重，轉型發展的效果不明顯。三是外延式擴張局面尚未打開。國有企業僅靠攫取政府性項目和財政資金的傳統方式，無法覆蓋千億規模國有企業市場化轉型的資源供應，挖掘政府和縣區的資源反哺國有企業是市場化轉型的必由之路。

(二)市場化經營機制尚不健全

一是社會效益和經濟效益較難實現統一。隨著深化國有企業改革系列文件的出臺，均要求國有企業逐漸成為自主經營、自負盈虧的市場主體。但結合各地經濟社會發展和財政狀況，國有企業在很長一段時間內仍必須將履行好社會責任作為首要的政治任務優先保障，難以實現社會效益和經濟效益相統一。二是低效無效資產市場化盤活難度較大。目前國有企業短期內無法產生效益的公益性資產普遍較高，主要為市政道路、橋梁、融資性土地以及機關事業單位辦公用房，可通過政府購買服務、資源整合、資產租賃等方式提升資產利用效益的低效資產占比相對較少，主要為景區資產、學校等房屋建筑物資產。

(三)企業財務風險日益突出

一是經營利潤無法負擔融資成本。目前各企業盈利均無法覆蓋債務利息，債務償還主要依靠借新還舊。同時，各企業既要負擔存量債務的還本付息，又要承擔新增政府性項目的融資任務，融資規模逐年增加，還本付息壓力也逐年加大。二是注冊資本和資本公積不實。許多國有企業自成立以來即存在企業注冊資本和資本公積不實問題。

(四)債務化解形勢不容樂觀

一是國企與政府間尚未建立良性結算關系。棚改項目未能按照政府購買服務合同及時履約，許多地方財政預算資金連利息都無法覆蓋；國有企業作為委托代建主體投資政府項目，部分工程款撥付進度難以及時保障，需要國有企業拆借資金墊付；部分公益性項目、準公益性項目建成后，不能及時納入預算安排。二是國有資本經營預算調入一般公共預算比例過高。根據《中共中央 國務院關于深化國有企業改革的指導意見》(中發〔2015〕22號)文件精神，國有資本經營預算支出主要包括根據產業發展規劃、國有經濟布局和結構調整、國有企業發展要求，以及戰略、安全需要所安排的資本性支出及用于彌補國有企業改革成本等方面的費用性支出；同時，明確要逐步提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高至30%。

三、相關建議

為加快推動國有企業轉型升級、實現高質量發展，應以 “厘清職能、科學分類、規范管理” 為總體原則，以 “合理安排資金，保持企業經營性現金流平衡” 為短期目標，以 “夯實資產，企業與政府建立契約關系” 為長期目標，重新構建國有企業與政府間良性結算關系。

(一)激發國有企業市場競爭活力

一是重新明確企業發展主業。通過企業規劃、政府決策的形式，對國有企業發展主業再聚焦、再明確，為每家企業明確不超過3個主業，將分散化的產業通過合并、資產重組等形式進行整合形成支柱產業，發揮支柱產業的中心輻射作用和各產業之間的協調作用，進而形成國有企業的核心競爭力。二是加快國有經營性資產集中統一監管。根據中央和省國企改革三年行動要求，2021年底前全面完成黨政機關和事業單位經營性國有資產集中統一監管。建議開放國有企業與市級行政事業單位所辦企業的對接渠道，在符合國有企業主業范圍且劃轉企業與所屬單位同意的前提下，按照相關規定進行劃轉，通過國有經營性資產等價值置換方式做實注冊資本或資本公積。三是支持探索更大范圍整合資源。建議支持國有企業在保障當地轄區重大項目的基礎上，開拓區外市場、整合下級資源，用資產經營理念開拓市場。同時，部分下級國企有意愿和本級國有企業合作，將下級部分資產資源并入本級國有企業，借助本級平臺，提高下級優質資源的利用效率，實現各級國有企業互利共贏局面，建議支持本級國有企業根據主營業務尋找合適的下級國企兼并主體，通過換股、增資等方式實現快速裂變發展。四是加強探索資本市場。借鑒珠海國資委(2020年以來，通過對外并購實現新增控股上市公司5家)和無錫國資委(2019年以來，通過對外并購實現新增控股上市公司3家)的經驗做法，經了解，上述企業均在逐步將研發中心、銷售中心等搬遷至控股股東所在地，資本招商新渠道已經成型，建議支持國有企業按照主營業務和產業發展需求，通過尋找合適的上市公司進行股權并購，并推動上市公司落戶當地或所投資上市公司的增量業務、研發中心、業務中心優先落戶當地，增強當地經濟發展活力。同時，通過并表上市公司經營業績，大幅優化國有企業財務數據，幫助解決經營性現金流不足的問題，突破債務融資瓶頸，緩解國有企業融資規模高位運轉難的問題。

(二)多渠道穩步推進化解存量債務

一是通過 “政府購買服務” 盤活公益性資產。對由國有企業投資建設的公益性項目，且符合政府購買服務要求的，通過政府購買服務的方式盤活公益性資產，增加國有企業經營收入。二是采用 “使用者付費模式” 推動公益性資產向經營性資產轉變。對由國有企業投資建設的公益性或準公益性資產，特別是房屋等建筑物資產，以占有單位或使用單位付費的形式，將公益性資產轉化為經營性資產，提升資產質態，增加國有企業經營性現金流，優化企業資產負債結構。三是采用 “資產置換” 回收債權。為支持重點項目建設，國有企業借出資金形成了大量的債權，長期掛賬無法清理，通過對債權情況的分析，部分債權可采用資產置換的方式予以化解。四是探索設立市級國有企業資金周轉池。通過調劑國有企業間歇資金和低成本資金，支持下級國有企業置換高息融資，收取一定的資金占用費或擔保費等，收益全額通過國有資本經營收益上繳，再通過國有資本經營預算支出安排專項用于國有企業化債。

(三)新增政府性項目嚴格執行收益平衡機制

一是落實制定項目資金平衡方案。對于政府安排國有企業負責公益性或準公益性項目的投資建設，應由項目主管部門、財政部門和相關企業三方共同研究制定切實可行的項目資金平衡方案。如項目不能形成資金平衡方案，應予以取消或暫緩實施，或通過其他方式實施。二是給予企業一定利潤空間。項目資金平衡方案，應厘清國有企業市場化業務與政策性業務邊界，通過 “成本規制” 的方法合理量化國企承擔政策性業務的經濟成本，還原企業在市場化運作的正常經營水平，企業盈利后可通過國有資本經營收益上繳來增強地方財政實力，以期形成國有企業與財政互哺的良性循環機制。三是嚴格執行資金平衡方案。由于政府性項目主要通過政府回購、政府注入資本金、配置經營性資產開發收入、財政撥付政策性補助和虧損補貼等方式解決。財政部門要根據政府決策，嚴格對照項目協議有序滿額安排預算。四是進一步明確國有企業與政府間的業務關系。國有企業應以市場主體身份承擔社會責任，以市場化方式完成政府交辦的重點項目建設任務。國有企業承接政府性項目應以契約方式明確和規范企業與政府間的角色關系、權利義務，國有企業承接政府性項目的方式可歸納為:代建、政府采購、特許經營、PPP、招商等，詳見表1。

表1 國有企業與政府間業務關系模式分析

續表