共建共治共享視角下京津冀城市生態補償研究

王瑞娟，彭文英，劉丹丹

1.山西財經大學財政與公共經濟學院，山西 太原 030006；2.首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院，北京 100070

京津冀的協同發展戰略開始實施以來，生態環境保護的協作取得較顯著的成效。隨著生態優先綠色發展戰略的推進，以及國土空間優化、區域協調發展，生態環境與社會經濟協調發展日顯重要。生態共建共治共享是生態環境協同發展的重要措施，生態補償是調動生態保護積極性、促進區域經濟發展與生態保護協調的有效手段。在實踐的層面，京津冀積極探索了生態共建共治共享，主要集中在水源涵養、風沙源的防治和大氣污染幾個領域。該區域生態共建主要包括項目的共同建設、勞務合作、人才的教育培訓等，包括張承地區水源涵養林建設、密云和官廳水庫生態涵養林建設、京津保生態過渡帶建設、涿州和房山京西南生態示范核心區共建、北京市為壩上地區農牧民提供就業崗位等多種共建方式；生態共治主要有北京與張家口、承德組建水資源環境治理合作協調小組、京津風沙源治理生態工程，有序淘汰落后產能、實施污染企業搬遷再造等項目的協同治理；生態共享主要體現在現金補償、勞務協作、技能培訓等不同層面。在理論研究層面，有學者從政府行為與市場機制兩個方面研究了京津冀的生態協同治理（王家庭等，2014），從京津冀一體化過程來探索跨區域治理解決路徑（徐繼華等，2015），以跨地區生態補償為抓手探索了京津冀生態共建共享路徑（彭文英等，2018）。對于京津冀跨地區橫向生態補償，研究主要集中在大氣污染治理（魏巍賢等，2019）、流域上下游之間水源地保護（李惠茹等，2017），以及森林草地等重要領域；補償依據與標準集中在生態系統服務、發展權受限所帶來的機會成本，水權分配、碳排交易，以及退耕還林、土地整治等項目實施（張貴等，2016；田學斌，2019；汪東川等，2019）。也有學者運用投入產出績效方法核算區域生態保護績效，確定生態保護地區和生態受益地區，從而擬定跨地區生態補償標準（苑清敏等，2018；彭文英等，2020）。綜合已有實踐和研究，京津冀生態共建共治共享及橫向生態補償實踐范圍太窄，尚未全面形成生態受益者付費、生態保護者得到補償的政策環境，而生態補償的理論依據和標準還不統一。黨的十九大報告提出要“打造共建共治共享的社會治理格局”；黨的十九屆五中全會進一步明確了完善共建共治共享的社會治理制度。中國出臺的各項生態補償意見以及相關行動計劃鼓勵生態保護地區同受益地區開展橫向的生態保護補償，加速形成生態的保護與受益者良性互動的體制機制。因此，系統且深入地進行城市之間生態的共建共治共享研究具有重要的理論價值和實踐意義。

生態共建共治共享是在一定地域范圍內所有行政單元之間針對生態環境問題進行溝通與合作，在達成協商一致的前提下，對生態環境的建設與保護制定相應的規劃和目標，對各級行政區域所能提供的生態系統服務或享有的生態環境效益進行量化評估，按照“受益者付費”、“保護者獲益”的基本原則，按照相應貢獻承擔環境保護和建設的成本，最終實現共同建設、治理生態環境、共享生態資源、互利共贏的可持續發展目標（彭文英，2018）。跨地區橫向生態補償是生態共建共治共享的重要措施，城市生態補償是城市群社會經濟與生態保護協調發展的有效措施（彭文英，2020）。京津冀的協同發展是國家級的重大戰略，是實現共建共治共享的典型示范區域。當前京津冀生態環境問題依然突出，經濟發展與生態保護之間的矛盾還比較尖銳，探索城市之間的生態關系并實施城市生態補償對于形成生態共建共治共享局面具有重要意義。

國內外對于生態補償的研究已經較為深入，在生態補償的內涵、標準和機制的構建等方面有了一定的研究基礎，已有的理論和方法在實踐中已有體現。縱向生態補償主要以政府財政的相關轉移支付為主，是現階段較為普遍的生態補償方式。橫向生態補償是不存在行政隸屬關系的跨地區生態補償，但補償標準的確定較為困難，相關研究多處在理論探索階段，在實踐層面主要集中在流域、主體功能區和水源地生態補償領域。2016年中國跨省水環境補償協議相繼簽署，包括浙、皖新安江二期試點，粵閩汀江流域，粵桂九洲江流域和粵贛東江流域二期試點相繼開始實施，中國跨省流域橫向生態保護補償試點范圍擴大。對于城市之間不具有行政隸屬關系，但具有共同生態目標、生態關系密切的地區間跨地區生態補償研究較少。城市是城市群的基本構成單元，是區域層面經濟高質量發展的重要載體。城市之間生態關系是城市生態補償的科學基礎，城市生態系統服務的區域外溢與否是確定在城市群系統中是否作出了生態貢獻的重要依據，而城市為了持續提供生態系統服務需要投入土地、勞動力、科技、資金等直接成本，并會因城市功能定位、主體功能區規劃等而致使發展權受限而承擔了發展機會成本（代明等，2013），因提供生態服務而可能導致成為相對貧困區。國家有關生態文明的建設、生態補償的各項指導意見以及行動計劃等政策文件指出，積極探索建立并健全橫向的生態保護補償機制，合理地界定生態保護和受益城市，探索生態受益者付費、保護者得到合理補償的相關政策機制。本文在城市群系統內對城市之間生態補償進行研究，在城市群系統內確定生態補償城市和生態受償城市，以“為什么補”、“誰補誰”、“補多少”為主線，基于生態系統服務價值理論、機會成本理論、公共產品理論等，構建“服務價值-投入成本-區域外溢”的城市生態補償理論框架，既能體現生態系統服務價值和嚴守生態功能而導致的發展機會成本，又能反映城市群系統生態貢獻，遵循區域公平與效率原則，還易于管理部門操作。

1 研究方法

1.1 城市之間生態關系——“為什么補”

京津冀是中國國家級城市群，是北京、天津及河北省諸城市構成的自然、人口、經濟、社會等資源要素緊密聯系的空間組織緊湊的城市集合區域，是生態-經濟高度復合的區域綜合體。黨的十九大報告強調要構建以城市群為主體的大中小城市及小城鎮協調發展的城鎮格局。城市群是推動城鎮化建設和社會經濟持續發展的區域引擎，是重要的區域發展型態，生態共建共治共享是實現城市群的區域協調發展和高質量發展的重要理念。按照人與自然和諧共生、生命共同體等生態文明建設原則，京津冀可作為既開放又相對獨立的社會-經濟-自然復合的城市群生態共同體，其中城市之間具有緊密聯系的生態關系。

首先，城市生態系統服務具有公共產品屬性，需要公共補貼機制來支持維護生態系統服務。生態系統服務的價值和功能、公共產品屬性已經普遍被認可，而公共產品具有非排他性和非競爭性的公共物品屬性，使得不同城市之間存在搭便車現象的出現（曹莉萍等，2019），生態補償可以有效解決此問題已達成共識。生態補償是購買生態環境服務的自愿交易，或是生態保護的激勵或公共補貼機制，或是對環境生態服務自愿提供者進行有條件支付（Muradian et al.，2010），或者生態系統服務使用者與供給者之間發生了異地外部性就需要生態補償（Wunder，2015）。其次，空間結構優化、資源分類式開發、區域差異化發展是城市群共同體高質量可持續發展重要基礎，是不斷滿足人民群眾日益增長的優良生態產品和生態服務重要路徑。京津冀的相關主體功能區規劃、生態保護紅線的劃定、不同城市的功能定位等政策措施，勢必會限制一些城市的資源開發及產業發展，比如生態涵養區、禁止和限制性開發區等，因損失發展權而承擔了發展機會成本，這成為生態補償的重要依據。再次，京津冀城市經濟發展水平的區域差異顯著，首都北京為世界十大城市之一，還存在環京津貧困帶，城鄉差異懸殊，生態保護與社會經濟的區域協調發展難度大，這迫切需要相對經濟發達城市與欠發達城市之間協商協同，促使形成生態保護城市與生態受益城市之間的良性互動機制，城市之間橫向生態補償是有效橋梁。為了實現京津冀整體效益、生態環境公平及區域協調發展，需要構建市場化、多元化的城市生態補償機制，推進完善共建共治共享的區域治理制度。

1.2 城市生態保護區與生態受益區劃分——“誰補誰”

《關于健全生態保護補償機制的意見》（國辦發[2016]31號）中提出要科學界定生態的受益地區和保護地區，建立跨區域的生態補償關系。生態保護區是指為生態環境保護投入相應的資源、資金、技術等以保證不斷提供生態系統服務、生態產品供給及保障生態安全，在京津冀生態共同體中作出了生態貢獻的區域；生態受益區是指因強化經濟效益而弱化生態效益，生態資源投入相對少，分享消耗了外區生態系統服務和生態產品。按照城市之間的生態關系機理，生態保護區和受益區的劃分依據主要包括生態系統服務的外溢價值、直接成本以及發展機會成本、區域經濟發展水平，劃分方法可以直接按照生態保護紅線、主體功能區劃分、城市功能定位進行，也可通過生態關系的量化核算來客觀選擇。參考已有研究（伏潤民等，2015），本文運用生態足跡法測算是否存在生態系統服務外溢價值來界定生態保護城市與生態受益城市。

京津冀作為一個生態共同體，其內部存在生態系統服務，同時也接受其他地區的生態服務，本文僅研究京津冀內部不同城市之間生態關系，考量京津冀內部不同城市對整個系統提供的生態系統服務是否存在外溢。在此前提下，假設京津冀是一個封閉的生態、經濟、社會緊密聯系的城市集合體，沒有行政隸屬關系的城市之間生態關系密切，在生態系統服務價值評價的基礎上，構建生態消費系數模型，以生態消費系數來劃分生態保護城市和生態受益城市。生態足跡是指在一定生產技術水平條件下，生產產品及吸收產品消費產生的廢棄物所需要的生物生產性土地面積（朱文博等，2019），包括耕地、草地、林地、化石燃料用地、建筑用地和水域。生態承載力是指一個城市能夠提供的最大的生物生產面積，它衡量一個地區的最大承載能力，并扣除12%的生物多樣性面積，用來衡量各城市生態承載能力。當生態消費系數Ti<1時，反映該城市生態服務高于生態消耗，具有生態系統服務外溢價值，可劃為生態保護城市；Ti>1時，反映該城市生態消耗高于生態服務，可劃為生態受益城市。計算公式如下：

1.3 城市生態補償標準確定——補多少

生態補償標準的確定要遵循生態績效原則，兼顧區域公平與效率、區域協商意愿及財政能力。本文研究在城市生態補償理論框架下，以城市生態系統服務為基礎，引入生態足跡、生態承載力、發展機會成本量化模型，以及地方財政能力，構建城市生態補償綜合模型，盡可能科學合理、簡單可行地確定生態保護受償和生態受益補償標準。

（1）城市生態系統服務外溢價值測算模型

本文研究采用謝高地等（2015）調整后的當量因子法測算城市的生態系統服務價值，以生態足跡與生態承載力的比值來評估城市生態系統服務價值的立地消費，通過生態消費系數與城市生態系統服務價值的乘積作為生態系統服務價值立地消費，城市生態系統服務價值與立地消費的差值為城市生態系統服務外溢價值。計算公式如下：

式中，i代表不同城市，SVi代表城市i的生態系統服務外溢價值，ESVi代表城市i的生態系統服務價值；SCi代表城市i的生態系統服務價值立地消費。SVi>0的金額表示該生態保護城市的生態服務受償額，SVi<0的金額表示該生態受益城市的生態受益補償額。其中，Ak為第k種土地利用類型的面積，單位為公頃；VCk是第k類土地的單位面積生態系統服務價值，單位為（元/公頃），D是單位面積農田糧食的生產凈利潤（元/公頃），Qi是第 i城市單位生態系統服務的價值當量；Sri表示小麥播種面積占總播種面積比例，Swi表示稻谷播種面積占總播種面積比例；Sci為玉米播種面積占總播種面積比例；Sdi為大豆播種面積占總播種面積比例；Fri、Fwi、Fci、Fdi分別代表小麥、稻谷、玉米和大豆單位面積凈利潤（汪東川等，2019）。

（2）發展機會成本核算

利用發展機會成本修正生態補償已有較好的運用（曾祉祥等，2020）。根據主體功能區規劃，在生態保護城市和生態受益城市均有部分限制和禁止開發區的發展機會成本損失，禁止開發區主要以自然保護區和生態公園為主，在城市呈散點狀分布。由于限制開發區和禁止開發區因保護環境所放棄的經濟發展機會，主要是工業發展機會，因此本文以參照城市的第二產業產值作為發展機會成本參照測算，本文研究僅考量所有城市限制開發區發展機會成本損失，公式如下：

式中，FCi是i城市因生態環境保護而放棄工業發展的機會成本；u是參照區數目，本研究城市i的參照區選擇發展條件相似的幾個地區同時進行對比測算，GDPu為第u個參照城市的地區生產總值；Ru為第u個參照城市第二產業產值；Pu為第u個城市的人口總數；GDPi為i城市的GDP（地區生產總值）；Pi為i城市的人口總數。

（3）生態補償調整系數

（4）城市生態補償綜合模型

綜合生態系統服務、發展機會成本及生態補償調整系數，構建城市生態補償綜合模型，如下：

式中，i=1,2,3，…,n代表不同城市；TCi表示i城市的受償或補償總金額（Total amount of compensation），ri表示i城市的生態補償調整系數，SVi表示i城市的生態系統服務外溢價值，FCi表示i城市的發展機會成本損失。

2 京津冀城市生態補償實證分析

本文研究選擇2009—2017年北京市、天津市、河北省各地市的相關年份統計年鑒以及政府官網公布的統計公報、土地利用變更調查數據，對京津冀生態保護城市和生態受益城市進行界定，并測算生態受償和生態補償額度，為京津冀實施橫向生態補償提供理論依據。

2.1 生態保護城市與生態受益城市界定

根據前述生態保護城市和生態受益城市界定方法，2009—2017年京津冀城市消費系數、生態保護城市和生態受益城市的界定結果一致，說明京津冀城市生態補償角色保持穩定。2009—2014年生態受益城市分別是北京、天津、石家莊、唐山、邢臺和邯鄲；生態保護的城市分別為承德、張家口、秦皇島、廊坊、保定和衡水，滄州市為生態中位地區，既不接受補償也不支付補償；2014—2017年生態受益城市分別是北京、天津、石家莊、唐山、滄州和邯鄲；生態保護城市分別為承德、張家口、秦皇島、廊坊、保定和衡水，邢臺為生態中位城市。

2.2 京津冀城市生態補償標準測算結果

根據前述城市生態補償綜合模型進行測算，結果如圖1所示。以2017年數據來看，包括承德、秦皇島、張家口、廊坊、保定和衡水的生態保護城市，受償金額在0.7—51億元之間不等。承德和張家口受償金額最高，分別為42.8億元和50.7億元，這與承德和張家口兩市的生態資源豐富，提供的生態系統服務價值高有直接關系。秦皇島的生態受償金額最低，為0.7億元，秦皇島位于沿海地區，森林、草地等生態資源相對較少，故受償金額較小。生態補償的額度最高的是北京市和天津市，分別為99.5億元和50.8億元，北京市和天津市人口產業相對密集，對生態系統服務價值的消耗大。生態補償的額度最低的是滄州市為1.8億元，滄州位于河流入海口，森林、草地資源相對較少，經濟發展水平不高；邢臺市為生態中位城市，生態系統服務與生態消耗比較均衡。

圖1 城市生態補償測算結果分布Fig.1 Measurement results of urban ecological compensation

2.3 測算結果分析

根據全國的主體功能區規劃，優化、重點開發的區域主要進行城市化開發，提供工業和服務產品；限制開發區域主要為農產品的相應主產區，供給農產品；禁止開發區域主要為重點生態功能區，提供相關生態產品。根據生態補償辦法，優化和重點開發區域與限制和禁止開發區域之間開展跨區域生態補償。京津冀地區為國家層面的優化開發區域，既要強化首都北京的全國中心城市地位，提升國際港口城市天津的北方經濟中心功能，還要發展都市型現代農業，統籌區域水源保護和風沙源治理。京津冀協同發展將西北部劃為生態涵養區，根據河北省的主體功能區劃分，優化開發區域集中于沿海地區、燕山山前平原地區和冀中平原北部地區；重點開發區域包括冀中南地區國家級重點開發區域，以及黑龍港中北部部分地區、張承盆谷地區等省級重點開發區域；限制開發區主要包括石、承、秦、唐、保、滄、衡、邢、邯9個市的58個縣（市），其中，31個國家糧食生產大縣和18個省級糧食生產大縣；禁止開發區主要包括基本農田以及重要的水源地等。據此對照分析，本文研究的生態保護城市和生態受益城市界定符合國家、省市戰略規劃。

根據測算的生態保護城市受償額和生態受益城市補償額，將 2017年數據測算結果與當地財政收入進行比較分析（2017年及以后財政收入統計口徑變化較大，為保證結論的一致性，2017年占比以2016年財政收入數據進行測算），如表2所示。2017年生態受益城市補償額占當地財政預算收入的比例在 0.8%—6.9%之間，北京、天津市所占比例在1%—3%之間，其余城市補償額占比較高主要是因為相對工業占比高、GDP總值較低，邢臺市近3年為中位城市。按照國際慣例，生態環保支出占財政收入比例在2%—3%之間的城市生態環境保護相對較好；生態保護的城市受償金額占當地財政收入的比例在0.6%—52.1%之間，承德、張家口兩市受償金額所占比例最大，主要是因為生態資源投入多、發展機會成本損失大，而地方財政收入過低所致。實施城市生態補償在很大程度上能支持生態保護區域的社會經濟發展，縮小京津冀地區發展的區域差異，提高當地人民生活水平，可以激勵持續進行生態保護投入。

表2 補償金額占財政收入的比例Table 2 The amount of compensation as a percentage of fiscal budget revenue

3 結論與建議

3.1 結論

本文在共建共治共享視域下，以京津冀城市群為例，客觀梳理城市之間生態關系，綜合生態系統服務、發展機會成本、生態足跡、生態承載力方法，兼顧城市經濟發展及財政能力水平的區域差異，構建城市生態補償綜合模型，并選擇 2009—2017年數據，界定生態保護城市和生態受益城市，核算生態受償和生態補償金額。結果表明，（1）2009—2014年京津冀生態保護城市包括承德、張家口、秦皇島、保定、橫水、廊坊市，生態受益城市包括北京、天津、石家莊、邢臺、邯鄲和唐山，滄州為生態中位城市；2015—2017年京津冀生態保護城市包括承德、張家口、秦皇島、保定、橫水、廊坊市，生態受益城市包括北京、天津、石家莊、邯鄲、唐山和滄州，邢臺為生態中位城市；與主體功能區規劃、京津冀協同發展規劃，以及各城市功能定位等比較一致。（2）2017年生態受益城市每年支付補償金額1—100億元不等，北京市支付補償最多，北京、天津市補償金額占當地財政收入的比例分別為 2%、1.9%，邯鄲、唐山兩市偏高，基本符合生態環境保護的國際慣例，也在城市財政支付能力范圍。（3）2017年生態保護城市受償金額0.7—51億元不等，占當地財政預算收入的比例 0.6%—52.1%不等，張家口生態受償最多，張家口和承德兩市占財政預算收入比例最大，這與京津冀區域社會經濟發展的政策傾斜、生態扶貧思路比較一致。（4）構建的城市生態消費系數、城市生態綜合補償核算模型具有在某種程度上具有合理可行、簡單易操作特點，對于國家生態補償指導意見及行動計劃中的科學界定生態保護區和生態受益區具有較好的參考價值和技術支持。今后還應在發展權損失、生態系統服務區域外溢價值核算等方面進一步深化拓展，并進一步納入區域支付和受償意愿，增強區域協商一致性。

3.2 建議

基于以上研究結論，為了切實推進實施京津冀城市生態補償，促進京津冀地區形成生態共建共治共享格局，提出以下對策建議：

（1）強化京津冀生態共建共治共享，積極構建城市生態補償長效機制。在京津冀協同發展中，進一步切實推進生態保護和環境治理的區域協同，深化“綠水青山就是金山銀山”理念，滿足人民群眾日益增長的生態宜居需要；以受益者付費、保護者得到合理補償的市場經濟原則，并利于生態系統保護和行政管理，總結既有跨地區橫向生態補償經驗，合理界定生態保護城市和生態受益城市，構建城市生態補償長效機制。

（2）建立城市之間生態共同建設、共同治理的大數據中心，統一生態補償相關指標。依托科技資源優勢，以地市為單元，以森林、草原、水域及濕地、耕地等領域，江河源頭和水源地保護區、水土流失重點預防區，以及重要生態功能區等為考核督查主要內容，統一指標涵義、監測方法、監測時間，常態化核算城市生態補償和受償，形成生態保護補償信息定期發布制度。

（3）優化穩定不同形式參與的資金投入，設立用于生態補償的專用資金監管賬戶，保障投入。在積極爭取中央財政對生態資源保護的資金補助基礎上，通過健全自然資源開發補償、自然文化遺產收費和各類資源有償使用制度，以及排污權交易、水權交易制度，擴大資源稅征收范圍，積極發展綠色金融，吸引社會資本參與，以年度補償核算為依據和標準收取生態受益城市的補償資金，并可參照GDP總量的2%—5%作為生態環境保護費用，多渠道籌措資金，設立城市生態保護補償專項資金，建立健全城市群生態保護績效與生態保護資金分配掛鉤的城市生態保護補償資金使用與監督管理制度。

（4）合理核算城市生態補償，采取市場化、多元化補償方式。借助城市生態補償綜合模型，不斷深入拓展，盡量科學合理核算生態保護城市受償額和生態受益城市補償額。以此為依據，結合國土空間優化、生態保護和環境治理重點區域及生態扶貧等，采取資金補償、對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等多種方式，充分運用市場機制，盡可能將以資金和實物補償為代表的“輸血式”補償方式轉變為市場化、多元化的“造血式”補償，建立健全政府主導、企業和社會共同參與的市場化的可持續的生態補償機制。