智慧城市視域下政府數據開放共享機制研究

周林興 崔云萍

摘?要：[目的/意義]通過對智慧城市建設過程中政府數據開放共享現狀進行調查分析，旨在推動政府數據全面開放與有序共享，以形成數據驅動城市發展的良好態勢。[方法/過程]選取第一批試點智慧城市中建設經驗較為豐富的10個城市為研究樣本，通過網站統計和內容分析，對10個城市政府數據開放平臺的數據開放共享現狀進行調查。[結果/結論]智慧城市建設過程中政府數據開放共享有待進一步推進，存在國家立法缺位、責任意識略顯模糊、城市數據鴻溝等問題。為此，提出以政策保障、多元主體協作、平臺建設與技術協同相配合運行的政府數據開放共享機制。

關鍵詞：智慧城市;政府數據;開放共享;城市治理

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2021.08.015

〔中圖分類號〕D035-39?〔文獻標識碼〕A?〔文章編號〕1008-0821（2021）08-0147-13

Research?on?the?Mechanism?of?Opening?and?Sharing

Government?Data?from?the?Perspective?of?Smart?City

Zhou?Linxing?Cui?Yunping

（School?of?Library，Information?and?Archives，Shanghai?University，Shanghai?200444，China）

Abstract：[Purpose/Significance]Through?the?investigation?and?analysis?of?the?situation?of?opening?and?sharing?government?data?under?the?process?of?smart?city?construction，with?the?purpose?to?promote?the?full?opening?and?orderly?sharing?of?government?data，and?to?form?a?good?trend?of?data-driven?urban?development.[Method/Process]This?paper?selected?ten?cities?with?rich?construction?experience?in?the?first?batch?of?pilot?smart?cities?as?research?samples，and?investigated?the?situation?of?opening?and?sharing?government?data?in?ten?cities?through?the?website?statistics?and?content?analysis.[Result/Conclusion]The?situation?of?opening?and?sharing?government?data?under?the?process?of?smart?city?construction?needed?to?be?further?promoted.There?were?problems?such?as?the?absence?of?national?legislation，weak?responsibility?awareness，and?urban?data?gaps.To?solve?these?problems，an?opening?and?sharing?mechanism?coordinated?with?policy?guarantees，multi-subject?collaboration，platform?construction?and?technology?collaboration?will?be?built.

Key?words：smart?city;government?data;opening?and?sharing;urban?governance

大數據背景下，基于對數據挖掘和運用基礎上的智慧城市建設是城市發展的必然趨勢[1]，是新時期實現城市科學發展、高效管理與公共服務更優化的重要戰略[2]。政府作為社會管理、城市治理的主體，其形成、管理的數據資源約占全社會總量的80%，對其進行有效治理將使數據產生新的價值，有利于智慧城市建設進程的高效推進[3]。基于此，探究政府數據開放共享機制，將為智慧城市建設提供充足的數據保障，形成數據驅動城市發展的良好態勢，促進城市治理現代化水平的提高，助益政府數字化轉型與服務質量的優化，推動國家治理體系與治理能力的現代化進程。

1?文獻回顧

國內外學者對政府數據開放共享研究主要圍繞以下3個方面：

一是智慧城市建設中政府數據的重要性與開放共享策略探究。智慧城市建設可以提升城市的運營管理水平、經濟發展水平和市民服務水平[4]，而政府掌握的大量數據正是實現城市智慧化的關鍵支撐[5]，其中大部分在平臺上進行開放共享。因此數據質量與準確性是需要關注的重點[6]，可以從立法、組織機構、開放平臺與利用主體幾方面推進智慧城市建設過程中政府數據開放共享進程[7]，另外，公眾積極主動參與數據創新應用開發也將有助于發揮政府數據的社會和經濟價值[8]。

二是政府數據開放共享政策研究。在政策體系建設方面，通過計量分析發現現今尚未形成一個全國統一的政府數據開放共享政策體系[9]，可以依據數據創建與采集、組織與描述、保存與發布、獲取、隱私保護、基礎設施等多要素之間聯系的緊密性，將政策體系框架劃分為基礎設施層、數據管理層和政府治理層[10]，且需要明確開放標準，優化全過程管理與嚴格執行程序[11-12]，以提高開放數據質量，優化數據共享流程。在政策執行方面，開放數據與政策目標之間存在著相互作用關系[13]，智慧城市中政府數據開放政策的執行存在不及時、不到位、效能低等問題，將直接影響其社會生態[14]。

三是國外政府數據開放共享現狀調研及其對我國的啟示。智慧治理很大程度上取決于社會、組織機構應對技術變革的方式，在注重利用技術解決大量潛在的、仍保留在現有系統的遺留數據時，還需分辨快速變化的影響智能治理格局的數據運行條件[15]。另外，在政府數據開放共享過程中應探索全方位、多層次、多形式的合作模式[16]，致力于建設以用戶為中心且具有較大可用性的政府數據開放平臺[17]，同時需著眼數據開放共享生態鏈，制定客觀、完善且有效的考核評價體系，完善科學客觀的評估監督機制[18]。

梳理文獻發現，現有研究大多從某一微觀層面對政府數據開放共享進行研究，對其系統的運行機制研究還比較薄弱。而智慧城市的發展以及高水平高質量的建設標準對政府數據開放共享提出了更高的要求。本文擬從新的分析視角展開研究，探究政府數據開放共享機制，以提高政府數據的開放與共享成效，充分釋放數據價值，提高城市智慧治理現代化水平與城市運行效率。

2?智慧城市建設視域下政府數據開放共享的現實價值

2.1?開放政府數據，推動城市決策科學化

智慧城市建設強調技術基礎與管理效率，前者主要指借助信息技術構建城市運行系統以提高城市的智能化發展水平，后者注重數據、信息、知識、智慧等資源對城市決策規范化、科學化所帶來的影響。作為智慧城市建設的主要責任主體，政府擁有日常辦公、城市運行中產生的大量數據，對這些數據的開放、利用是充分融合與調動城市各構成要素的關鍵一環。因此，政府數據的有效共享與開放，能夠讓其在不同主體之間進行科學流轉，進而有效提取并整合相關領域的關聯數據，使之產生新的價值數據，以此提高政府數據利用率與增值空間，促進以數據為驅動的城市科學決策體系的形成。

2.2?提供精準信息，提高公眾滿意度

公眾在日常工作生活、辦公學習等多個場景中，對有關政務服務、城區規劃、能源使用、風險預警等政府數據的需求正在不斷增加。因此，通過對這些數據的及時采集、合理共享與實時開放，提供更為精準的數據、信息以及決策服務，其不僅在城市建設方面做到資源利用最大化、基礎設施合理強化建設，而且有利于深化“放管服”改革，促進城市公共服務均等化，在增強便利度同時提升群眾的生活品質與居住幸福感，提高公眾的主人翁意識。使人文主義逐漸得到彰顯，形成以公眾體驗為核心、以公眾感受為重要標準的人文城市觀，進而推動新時期美好和諧社會共建共享。

2.3?履行政府職責，推進國家戰略目標實現

中國特色社會主義進入了新時代，站在我國發展新的歷史方位上，政府應該與時代接軌，將更多著力點放在社會發展與建設上。智慧城市建設作為社會轉型發展的重要突破，厘清其運營之困，穩固建設“地基”是必要之舉，也是政府積極履行推進數據開放職責的應有之義。即在法律框架的前提下毫無保留地提供數據開放共享服務并完善前期數據上傳與整理的過程，如上海市政府把研究開發支撐城市運轉的數據資源作為首要任務，致力于對政府及社會數據進行共享開放與有機整合[19]。以此促進城市“大腦”數據及時更新，構建更具精細職能的城市“智”理體系，幫助城市智能化運轉與智慧功能的實現，進而由點、線及面輻射城市產業升級與創新型新興產業的發展，最終從“硬件”與“軟件”兩方面持續推進社會主義現代化強國建設。

3?智慧城市建設視域下政府數據開放共享現狀

3.1?對象選取

目前，我國智慧城市建設已進入第3批試點，根據德勤2018年發布的《超級智慧城市報告》，中國在建智慧城市項目500個，試點智慧城市290個[20]。基于政府數據開放是影響城市“智慧”程度的重要因素，選取第1批試點智慧城市中建設經驗較為豐富的10個城市：北京、上海、廣州、武漢、貴陽、青島、寧波、成都、南京、銀川，通過對其政府數據開放平臺的宏觀功能結構與開放共享數據相關情況進行統計，分析其在建設智慧城市過程中的政府數據開放共享現狀，進而探討智慧城市視域下的政府數據開放共享機制。

3.2?數據獲取

政府數據開放平臺已成為地方數字政府建設和公共數據治理的重要中介，同時也是智慧城市建設的主要數據來源。因此，通過訪問10個城市的政府數據開放平臺，對開放數據量、數據集、數據領域、開放部門、數據應用、數據格式等信息進行統計分析（截至2021年3月6日），并訪問10個城市的地方政府網站以及所屬省的政府網站，利用“政府數據”“數據開放”“數據共享”“開放政府”等關鍵詞檢索并收集針對性政策，結合政策文本探究其在智慧城市建設過程中的政府數據開放共享現狀，分析城市在“智慧”、智能化發展中存在的數據開放共享問題，如表1所示。

3.3?政府數據開放共享調研結果分析

3.3.1?政策法規待健全，缺乏實時有效指導

1）國家層面專門立法缺位。我國還未出臺國家層面的政府數據開放共享專門立法，國家頂層設計缺失，現有法律法規條例中涉及數據開放共享的主要有《政府信息公開條例》《國務院關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》《關于運用大數據加強對市場主體服務和監管的若干意見》《促進大數據發展行動綱要》等[21]。其中《政府信息公開條例》是公民合理獲取政府信息的法律依據，但其所規定公開的信息基本屬于經過加工和分析的“第二手”信息，并非原始數據的開放，兩者存在本質差別，已不適用于大數據背景下政府數據開放共享中行政法律關系處理，難以滿足智慧城市建設中數據流通、聚合以及再開發再利用的需求。同時“在國家層面，我國雖然有100多份政策文本規定了數據開放和共享，但絕大多數政策的效力不高，針對性不強，使得政策的引導性不強，執行力度不足。”[22]國家層面的專門立法缺位所帶來權威約束力不足將模糊政府數據開放共享的具體實施流程，使得智慧城市建設中數據的開放、共享、利用各環節存在隱患。

2）地方政策文件指導性有待細化。一方面，政策文件法律效力尚有提升空間，發布時間相對滯后。貴陽、青島、寧波、無錫、銀川發布的政府數據開放共享政策法規皆為辦法，成都則發布的是規定性文件，對政府數據開放共享的實施指導更為具體，如表2所示。北京發布是政務信息資源管理辦法，屬于試行辦法，還有待進一步成熟，需要跟進修改、完善，而更具有針對性的公共數據管理辦法還未發布，處于征求意見階段。上海、武漢出臺的是暫行辦法，且武漢市出臺的《暫行辦法》已經無法滿足當前和今后工作的需要，目前《武漢市政務信息資源共享管理辦法（草案）》正處于征求意見階段，廣州市未出臺專門的政策法規，其以廣東省數據開放和共享系列地方標準為準則。從整體上看，法律效力一般，且政策發布時間均晚于平臺建設時間，對于數據開放共享管理存在滯后現象，導致“實踐先行，立法滯后”的尷尬局面;另一方面，政策文本內容有待完善，對政府數據開放共享的界定與具體實施方式仍有改進空間。雖然多個城市的政策立法背景均提及“保障和服務民生，促進智慧城市建設”，并明確“加強智慧城市建設頂層設計”“構建智慧城市運營管理體系”等目的，但在微觀上其規范性與指導性不強。以《貴陽市政府數據共享開放條例》為例，其對于政府數據采集的權限邊界，不同政府部門對同一需求數據采集的協調標準，如何存儲采集后的政府數據以及安全維護主體權責，如何核校修改出錯數據等比較重要的內容雖有所提及，但不具有實操性[23]。另外對于“無條件開放、依申請開放、依法不予開放”的政府數據開放分類在相關政府部門選取數據開放范圍方面給予了較大的裁量權，其不僅對政府數據開放共享形成掣肘，還容易引發政府數據質量與安全問題，將阻礙公民、社會組織第三方對智慧城市建設的數據貢獻力量與數據增值上限，從而加大智慧城市建設中數據使用、開發與整合的復雜性。

3.3.2?責任意識略顯模糊，參與主體單一

1）主體責任意識需進一步提升。首先，組織機構權責模糊。政府是政府數據開放共享的主力，明晰的權責劃分能夠順利推動數據開放共享的進程。然而我國相關的數據開放法律尚未完善，地方政策對責任主體描述含糊，存在部門職能交叉問題，有關數據采集、控制、使用等主體的權責歸屬難以清晰界定[24]，容易在實施過程中產生推諉扯皮現象，也致使政府工作人員因職責邊界不清而出現不知所為、在其位不謀其政、工作主動性欠缺等情況。如《青島市公共數據開放管理辦法》《年度開放計劃》中只籠統提及“各區（市）大數據工作主管部門、市大數據局、數據開放主體”的宏觀職責，具體權責歸屬并未有明確說明。其次，政府工作人員履職效率處于較低水平，履職態度有待端正。如銀川市城市數據開放平臺中的數據集總量為122，數據應用成果只有4個，提供的數據接口數為25，整體開放處于較低水平。另外，平臺數據更新頻率不穩定，導致數據過時或需求滿足延遲，將影響城市治理過程中決策的時效性。雖然各平臺制定了較為完備的更新計劃，但有較多數據目錄更新遲緩，如表3所示。如寧波市城市交通數據資源中將高速出入口信息的更新周期設置為“每日/5分鐘”，而平臺上所開放的最新數據時間皆為2020-11-13，其數據發布時間與更新時間為同一日。青島市數據開放平臺中，“青島市公交線路站點信息”一欄明確數據更新頻率為每日，但其最后更新數據時間為2020年4月，實際更新時間行為與預期更新頻率之間存在矛盾。這將放大部門利益差異、部門間各自為政帶來的消極影響，擴大各平臺開放政府數據質量差異而降低數據整體效益，使得跨部門間的合作困難重重，不利于散落在不同部門、區域、行業中的數據整合。由此可見，數據開放共享的有關組織職責不清，履職效率低下，將由上自下影響智慧城市建設中數據聯通的有序性、有效性與數據應用場景的多樣性。

2）社會參與互動不足。智慧城市的建設和運行需要一個良好的、平衡的社會生態體系作為支撐，社會機構和公民的積極參與是推動智慧城市建設的重要力量[7]。同時，政府數據開放共享也需要公民和社會組織積極獻策，以此提高政府數據服務的全面性以及為數據開放提供技術、智力支持，從而提高決策精細化程度與準確性。各城市平臺均提供了互動交流平臺，并設置調查問卷、數據需求、咨詢建議、數據糾錯等多個互動項目，如表4所示，但從用戶對數據開放的反饋情況來看，公眾與社會組織的參與度還有待提高。如10個城市數據平臺中僅有廣州市一位公民向平臺提交了其所用數據成果展示“廣州農產品市場價格一覽”圖片與視頻。北京市政務數據資源網中的互動交流信息自2015—2020年累計只有20條，平均每年反饋建議數為4，武漢、無錫、銀川的互動數總量分別是6、8、2，而寧波平臺的互動交流一欄為空。且大部分平臺的最新互動時間停留在兩個月至半年以前，互動頻率較低。這種低參與度使得政府在實施開放共享中得不到明確的數據需求與反饋，制約數據在智慧城市中的應用場景與應用深度。究其原因，主要是由于公民的數據素養不高，其對數據收集、數據真偽、數據應用等沒有清晰的認知，缺乏數據處理能力，不善于將數據作為資源進行利用并創造價值，因而較少主動提出與之相關的意見以及自我需求。尤其是弱勢群體因條件限制難以將反映其意見和訴求的數據信息傳遞到大數據系統中[25]，這將影響智慧城市建設中數據分析的全面性與深度，制約決策水平與城市治理效力，使城市智慧程度受限。

3.3.3?數據應用受限，存在“數據鴻溝”

1）數據開放應用成果有限。隨著大數據戰略的推進與智慧城市、數字政府建設不斷熱化的背景下，截至2020年4月底，我國已有130個省份、副省級和地級政府上線了政府數據開放平臺[26]，其已成為我國智慧城市建設的重要數據來源平臺。但由于平臺建設力度、數據開放共享推進進程等原因，各地存在較大差異。首先，開放數據量有待提高。數據量與數據集的發布量關系到能否滿足智慧城市所需數據需求以及對智慧城市的助力程度。10個城市所發布數據集均涉及經濟建設、信用服務、財稅金融、交通服務、醫療健康、生活安全等多個主題領域，較為全面，為智慧城市建設提供類別豐富的數據資源。但從開放數據量與數據集來看，開放數據量達3億以上的只有北京、上海、寧波3個平臺，其中北京高達59.7億。武漢、貴陽、青島、無錫則在1億以下，而貴陽低至0.15億。北京、上海、武漢開放數據集高于4?000，其他城市則低于3?000以下，可見各地的數據開放力度還有較大的提升空間。其次，數據整合、獲取利用存在阻礙。雖然各平臺都提供可機讀格式，但格式類型標準未統一。無錫、銀川兩個平臺數據集均支持XLSX、XML、JSON、CSV?4個格式，廣州、武漢、貴陽、寧波、青島、成都6個平臺數據集在此基礎上還提供RDF格式，但所提供的數據集數量較少，北京則支持XLS、JSON、CSV、ZIP?4個格式，如表5所示。各平臺數據格式沒有統一，加大數據整合難度，不便各主體獲取利用，并增強數據信息挖掘與價值發現難度。最后，數據應用效果不理想。平臺上的應用數量體現數據應用效果，是利用平臺數據的直接成果[27]。10個城市平臺均有提供應用產品，如表6所示，主要分為網站、移動APP、微信小程序、研究報告4類，大部分為助力智慧城市建設的成果，如無錫的智慧旅游、智慧公交，北京的基于GIS開發城市內澇智慧導航地圖、面向大規模緊急疏散的智能避難路線推薦系統，武漢的應急場景下城市物資調度和就醫導航服務平臺、“點點歸位”智能垃圾分類系統等。其中北京、上海、武漢達40個以上，廣州、成都、銀川分別僅有4、3、6個。根據數據應用開發數量、下載量與使用情況可知這些應用成果在城市治理中的應用程度處于淺層次，可見對數據在實際場景中的應用研究還有待深化。

內各市區的數據。其余城市均未提供任何其他數據開放平臺鏈接，同時大部分城市官方平臺也未提供城市間大數據整合的通道，使其缺乏數據交互共享的平臺。且不同城市間信息技術發展有所差異，數據開放力度不一，數據建設水平參差不齊。這些容易造成異省城市與省內城市之間的數據不聯通，難以打通城市藩籬，實現數據資源交融共享，因而形成數據孤島現象。最后，部門間的數據共享不充足。雖然各平臺中均上傳多個部門開放數據，但各部門之間開放的數據資源在數量、種類、質量等方面具有較大差異，如表7所示，存在較多部門“消極怠工”的現象，致使數據流通與整合困難。如從無錫市公共數據開放平臺后臺反饋可知，其人口數據、歷年排污企業目錄、排污量等數據分別保存在無錫統計官方網站、無錫市生態管理局官網中，沒有共享于數據開放平臺，且歷年水資源投資及支出數據因涉及多個部門（水利部、住建部、生態環境部等），未形成匯總數據。由此可見，數據開放平臺上雖然開放多個部門數據，但因各部門共享數據不足，存在部門間開放共享的數據量差異大、數據缺失、流通不暢、整合困難等問題，使得城市在智慧化、智能化建設中所獲取的數據不夠充足，影響城市的宏觀調控能力與各領域工作效率。

4?基于智慧城市建設視域的政府數據開放共享機制構建

智慧城市建設中需要保證政府數據高效開放，實時共享，重點打破城市數據壁壘促進數據流通，真正實現數據價值增值并產生社會效益與經濟效益。為系統地優化政府數據從開放、共享到整合利用的過程，可以通過政策保障、組織協作、平臺建設與技術協同等方面來構建政府數據開放共享機制。其中政策保障機制是前提，為后續政府數據開放共享標準、組織協調、實施過程、隱私保護、平臺建設與二次開發利用提供頂層引導;組織協作機制是支持動力，通過橫向合作充實數據開放資源，加強數據共享力度，促進平臺開放數據整合，縱向聯動深化數據挖掘程度，創新數據應用方式與拓展應用場景;平臺建設機制是支撐，賦予數據利益相關主體豐富資源，是數據動態更新、穩定運行、獲取利用的功能空間，一定程度上保證數據價值的時效性;技術協同機制是基礎，為平臺數據安全、數據傳輸流轉、主體數據創新提供工具援助，進而推動數據開發應用格局的變更。通過此機制的運行，期望能夠在最大范圍內釋放數據紅利，創新科學決策模式并提高“智”理響應速度，塑造城市智慧發展新優勢，如圖1所示。

4.1?政策保障機制：構建科學政策生態體系，頂層保障數據開放共享

“在政府數據開放的趨勢下，政府數據開放政策成為推進政府數據開放運動的關鍵因素。”[28]政策保障機制能夠為政府數據開放共享提供法律基礎與指導體系，其主要是以智慧城市建設目標實現為背景，以國家層面的法律政策為標桿，地方性政策文件以此為綱領，根據地方實際發展現狀逐步下沉細化，構建以核心政策為指導，相關政策法規相配合的協同機制。

1）出臺國家層面專門立法。法律制度對政府數據開放共享具有較強的約束與引導作用，以發揮頂層領導力。因此需要根據我國的國情及環境背景制定專門的法律，以強約束力來確保政府數據的全面開放、有序共享，從而在智慧城市建設中實現高效利用。如法國關于政府數據開放共享的專項法律《行政文書公開法》《“數字共和國”法案》[29]，美國的《開放政府數據法案》以及英國的《信息自由法》，它們在施行過程中根據實踐變化不斷更新法律中的相關條款以適應時代的變化與需求的轉變，為數據開放共享提供強有力的頂層立法保障。

2）完善并制定配套政策法規。以政府數據開放共享法律為綱領，遵從并不斷完善國家層面的政策法規與更具針對性的地方性政策法規。從宏觀層面提供方向性指導，制定短期目標與長期規劃，逐步加大政府數據開放共享力度，以應對智慧城市建設過程的各階段并銜接城市各管理領域。從微觀層面，一是確立數據開放共享的責任主體與職責權限，確定權責歸屬，以部門為單位將數據開放共享落到實處。二是明確數據開放共享中的各個環節，制定數據采集、數據處理、數據標準、數據安全等方面的規范，如明確數據開放領域，將與民生密切相關、城市智慧治理迫切需要、增值潛力較大的數據優先納入開放范圍。最終以核心政策指導，相關配套措施配合，形成自上而下的政府數據開放共享法制體系，保障政府數據從采集到開放共享再到公眾獲得智慧服務體驗的全過程。如我國首部省級層面政府數據開放共享地方性法規《貴州省政府數據共享開放條例》從數據管理、數據開放、數據共享與監管管理幾個方面明確貴州省政府數據開放共享事項，加快政府數據的匯聚、融通與應用[30]。

3）注重設立隱私保護條款。智慧城市建設中個人信息安全是必須解決的根本問題[31]。政府數據與智慧城市運行過程中產生的巨量數據都不可避免地涉及公民、社會機構的隱私信息，這些信息的泄露將侵犯公民的隱私權，影響社會穩定。因此，需要明確數據開放共享法律制度中的相關隱私保護條款，嚴格政府數據開放審查制度，保障數據在采集、處理、流通、利用過程中的隱私安全，保持政府在數據開放與隱私保護之間的平衡關系，予以公民知情權、利用權與隱私權的多重保障，以避免不法分子以此謀取利益，防止城市治理中出現道德亂象。如英國開放數據戰略性文件《開放數據白皮書：釋放數據潛力》、美國發布的《政府信息默認為開放和機器可讀的行政命令》中突出個人隱私保護的內容，要求設立隱私保護專家，開展安全風險分析，以確保在數據開放過程中及時掌握最新的隱私保護與防范措施[32]。

4.2?組織協作機制：多元主體協同參與，激發數據創新潛能

政府開放數據利益相關主體協作促使其更好地參與到開放數據各環節，互相協調，從而實現各類主體的優勢互補和資源要素整合[33]。組織協作機制是基于智慧城市中智慧交通、智慧醫療、智慧城管、智慧政務等智慧服務而建構的政府部門間、政府與社會機構之間、政府與民眾之間的合作協同機制，旨在形成以政府主導，社會機構參與以及公眾驅動數據開放共享的良好態勢，以發揮整體效力為政府數據開放共享、拓展應用廣度、強化成果價值創造動力。

1）實現跨部門的數據共享。智慧城市中的數據主要涉及地圖數據、GPS數據、客流數據、環境與氣象數據、社會活動數據等，牽涉政府多個部門。實現智慧服務則需調動各部門在行使職能中所產生并采集掌握的數據，如智慧醫療需要醫保、藥監、計生、公安、民政等部門數據協同。因此，要打破部門間數據壁壘，促進數據跨部門的流通與共享。一方面，培養公務員的數據素養與履職意識，提高其責任擔當。牢固樹立以“開放共享為常態，不開放不共享為例外”的原則，從思想上進行升華與突破，從而落實到數據開放共享行動中。如浙江省委黨校提倡建立領導干部數據素養整體化、常態化、標準化培養體系，通過優化分級對重點部門、重點崗位進行數據技能訓練，強化公務員的數據意識并提高對其的重視程度;另一方面，簽訂共享協議，形成分工合理、運轉良好的多部門合作體系[16]。縱向上明確管理原則與分工，打通層級之間的數據流通;橫向上加強部門間的溝通與協調，尤其是在城市運行中密切關聯的部門，規定城市數據的無條件共享范圍與有條件共享的申請流程，組織平行部門之間的數據有序共享。如實時收集整合公安、消防、氣象、醫療等部門的各種業務數據（實時監控、道路信息、氣象數據、醫院實況）[34]，優化城市應急決策響應度與精準度。另外還需注重不同區域間的合作協同，促進多種類數據跨城市互聯互通，發展智慧城市群，形成區域智慧協同一體化。只有加強組織聯通，整合城市數據碎片，縮小“數據鴻溝”，實現跨層級、跨部門、跨區域的數據共享，才能調取相對完整的數據，促進智慧城市建設由單一城市發展為聯動輻射范圍更廣的智慧城市群。

2）鼓勵社會機構參與。一方面，鼓勵社會機構依法開放自有數據。政府數據開放共享的目的是為了數據流動再利用增值，而這一目的的實現需要不同來源的數據之間互聯互通[35]。因此，政府可以主動購買企業數據或是采取政策扶持的方式鼓勵社會機構主動發布自有數據，組合來源不同的數據以發揮數據價值。圍繞醫療、交通、資源環境、民生服務、應急系統等智慧城市建設重點應用場景，著重收集、整合、開放相關領域數據，為智慧城市建設提供決策支持。如北京各政府部門通過政策引導，分別建立了行業數據庫，整合各種社會經濟數據、實時產生的各行業大數據、二三維空間地理信息，為展現城市規劃、建筑方案、地下管線等各種數據提供可能[36];另一方面，以政府開放數據為資源吸引社會機構的參與，從而拓展數據流通領域，帶動各類數據資源的增值開發和創新利用。現有多個城市以數據開放平臺為基點推出數據創新大賽，深入推進政府數據開放共享與應用，如以“創新北京，智慧醫保”為主題的北京數智醫保創新競賽，以科學戰役為主題的大數據公益挑戰賽，其中含部分數據為首次開放;深圳市為推進深圳智慧城市建設、大灣區一體化協同發展，以開放數據應用創新大賽為契機，面向全球高等院校、專業研究機構等機構征集數據創新應用方案。社會機構的參與推動城市大數據的多方流動與多維度利用，擴大了政府數據開放共享的廣度與應用深度，有利于激發智慧城市建設活力。

3）公眾驅動數據開放共享。社會公眾既是智慧城市建設的參與主體之一，同時也是政府數據的主要來源與服務對象。其具有數據使用者、供應者與數據開放者多重身份。因此，政府應建立與社會公眾雙向溝通的渠道，通過線下調研與線上平臺的方式收集公眾對數據開放共享的建議與數據需求，基于公眾視角發現城市建設中遺漏采集的數據資源，深化數據應用場景。一方面，定期開展訪談、發放調查問卷，及時更新公眾的數據需求;另一方面，通過社交媒體、數據開放平臺、APP等線上媒體搭建政府與公眾的動態互動“社區”[37]。如市民在山東省公共數據開放網上提交的“懇請上傳全省污水處理廠進出水溫、水量信息”“引導企事業單位公共數據資源的開放”“能否開放縣級自然資源局的基本農田數據情況”等數據需求為政府部門數據共享領域與開放范圍提供了更為明確的完善方向;貴陽市于2018年上線城市管理應用APP“貴陽百姓拍”，通過實行舉報獎勵制激發市民參與城市管理的熱情，涉及市政設施、環境衛生、綜合執法多個環節，政府借助這一平臺數據得以揭示智慧城市建設中相關問題的特征、規律及前景，使得城市數據更全面且具有價值[38]。

4.3?平臺建設機制：加強政府數據管理，拓展城市智慧輻射廣度??政府數據開放平臺的建設一定程度上為數據的一致性、完整性、及時性與有效性提供保障，同時便利用戶獲取、利用數據，有利于提升數據服務質量。平臺建設機制需要依據國家法律政策指導，依照政府部門規劃，以國家統一的數據共享平臺為核心，以地方政府數據開放共享平臺為支點[39]，建立協調平臺內部建設規范、完善平臺運行功能、支撐技術協同應用的良好運作機制，以推動城市范圍內的數據安全流通、有效整合與再利用增值。

1）加快建立國家級政府數據開放平臺。數據開放共享平臺是智慧城市建設的數據基礎與數據來源[40]，為城市建設提供可靠的原始數據。國家統一的政府數據開放平臺能夠進一步打破城市數據壁壘，實現數據的全面共享，促進智慧城市一體化發展，以發揮整體優勢，因此，需加快國家政府數據平臺的建設。一是統籌規劃，綜合協調，發揮領導小組的專職作用。通過前期統一規劃，統籌安排數據化建設，集中梳理各城市政府數據開放共享現狀，整體分析數據使用情況，合理推進數據共享、開放與利用進程，如美國設立的總統管理委員會（Presidents?Management?Council，PMC）總體負責政府數據開放的頂層設計[25]。二是確立統一運行的政府數據開放平臺。鏈接全國各省市區數據開放平臺及開放的數據集，并提供批量數據整合的技術工具，為各級政府部門提供盡可能豐富的數據領域。另外，設立智慧城市數據專題，對數據應用場景如智慧交通、智慧醫療、智慧應急、智慧教育、智慧政務等進行分組管理，以對各類數據資源進行優化配置，如美國的政府數據開放門戶網站Data.Gov，英國的政府數據開放平臺Data.gov.uk，新西蘭的國家數據開放平臺Data.govt.nz。三是積極招納復合型人才，對國家平臺進行動態更新與維護。平臺的運行與維護需要技術人才的支持，因此，需要招募既具備數據素養又掌握技術應用的人才，以保障數據安全、確保數據共享通道暢通并維護統一數據開放平臺的正常運營。

2）加強現有數據開放共享平臺建設。一是盡可能提供多樣的數據格式，提高數據的可用性與可獲取性。如香港數據共享平臺提供了CSV、XLS、XLSX、XML、JSON、PDF、GIF、RSS、TIF、MDB、KPEG、ICS、HTML等多種數據格式，為公眾獲取數據、利用數據提供便利。二是完善平臺功能。公布數據目錄、數據領域、數據部門、數據統計等基本信息，配備數據預覽、數據接口、地理空間、數據預覽、數據可視化、互動交流等完備的平臺功能，研發豐富智能的數據分析工具、數據搜索工具與數據可視化工具，方便公眾查詢、檢索并分析城市數據。另外，依據平臺使用體驗適時更新功能并開發移動終端，不斷優化平臺服務。根據業內專家建議與用戶反饋更新平臺功能，創建并上線城市智能管理應用APP，如貴陽市政府數據開放平臺于2020年11月對部分功能進行了升級改造，提供免登錄下載功能，并區分結構化數據與非結構化數據下載規則。三是加強平臺開放數據管理。嚴格遵循更新頻率計劃及時上傳數據，注重實時數據與非實時數據的比重，以滿足智慧城市發展中的科學化決策與快速響應需求，如在城市救援應用調度過程中，需要提供實時動態更新、粒度細、精度高的數據源[41]，以求更為準確、應變性更強的救援應急防控。

3）強化數據開放共享執行監督力度。智慧城市建設過程中要求數據真實、完整、可靠，并能達到可獲取可利用的要求。為避免出現如數據不全、數據安全受到威脅、數據過時等問題，致使城市面臨失“慧”危機，需要加強政府數據從采集、傳輸到共享、開放利用的過程監管。一是單位自查，制定內部績效考核制。設立數據開放共享評估體系，以數據的可用性、完整性、及時性、準確性、安全性等內容為具體指標，分別賦予權重，以此對各部門及其相關負責人進行考核，通過激勵懲戒加以鼓勵和約束。二是社會監督。一方面，邀請專業的督察機構對數據開放平臺進行評估，如網站設計、穩定性、功能建設、內容管理、數據下載速率、用戶體驗等項目，根據評估結果與專家意見加以改進;另一方面，根據公眾反饋信息滿足其數據需求，重視平臺數據糾錯功能，對存在的問題采取相應的解決措施。

4.4?技術協同機制：挖掘整合數據價值，助推城市“智”理科學精細化

智慧城市建設依托于數據，通過物聯網、大數據、云計算、人工智能等技術賦能，推動城市治理水平、公共服務質量的提高。同時，技術的應用能夠把控數據質量、確保數據安全、保護隱私信息、助力數據挖掘，要發揮技術工具屬性，采取多種技術協同應用，以促進數據的安全共享、深度整合與高效利用，從而驅動智慧城市發展。

1）確保政府數據安全可控。區塊鏈技術所具有的去中心化特征，可以有效解決各主體對于政府數據的信任問題[42]。因此可以利用區塊鏈等技術建立對政府數據的信任關系，提高數據的可信度與安全性，解決城市發展、產業協同中的信任問題。如湖北省基于區塊鏈技術對進口冷鏈食品數據進行全程追蹤，實現“貨、庫、車、人”全鏈條追溯，以此提高城市防疫效率[43];上海市、青島市政府數據開放平臺通過引入“數據沙箱”技術解決數據開放主體與數據利用主體之間的數據互信使用、安全合規流通、數據價值賦能等問題，確保數據流通安全，滿足數據要素的使用需求[44]。

2）挖掘潛在數據價值信息。首先，采用脫敏、脫密技術對隱私數據進行清洗，實現城市數據可利用價值的最大化。其次，利用物聯網、大數據等技術，整合城市數據，對城市治理的關鍵領域（民生問題、生態環境、政務服務、公共安全、城市規劃、應急管理等）數據進行分析，從而提供智能決策支持，幫助城市服務做出更加精確的指導以及智能化回應。如利用道路中預設的物聯網傳感器，實時收集車、客流量信息，結合道路監控及交警指控系統的數據，識別道路通行情況，預測未來車流量，以此來判斷道路車流量的發展，對城市交通進行智能管理[45]。

3）數據處理與可視化分析。采用云計算技術，使云計算平臺成為智慧城市的“大腦”，對海量數據進行計算、處理與存儲[46]，完成資源密集型數據監護任務并實現多領域數據集成、數據可視化與針對性分析[47]，優化城市運行效率與效果。如在智慧城市醫療服務體系中，應用云計算技術建立醫療衛生數據庫，對醫院內部數據、病患數據進行采集整理并綜合管理，針對不同業務采取相應的計算處理方式，以提升城市醫療服務效率與水平[48]。

5?結?語

政府數據是智慧城市建設的“地基”，其開放共享力度在很大程度上決定著智慧城市的建設成效。本文基于智慧城市建設視角，通過平臺網站調研并結合相關政策對政府數據開放共享現狀進行分析，發現在其中存在政策法規缺位、責任意識尚待強化、城市數據鴻溝等現象，針對這些現存問題構建了有機配合、系統運行的政府數據開放共享機制，包括政策保障機制、多元主體協作機制、平臺建設機制與技術協同機制。以此能夠推動政府數據的全面開放、有序共享與高效利用，持續貢獻優質數據資源、服務城市智能精準決策，并為其融入智慧城市建設提供參考，從而實現數據驅動促進城市“智”理水平的提高、政務服務質量的優化。但本研究仍存在不足之處，如對智慧城市建設與政府數據開放共享之間的關系還有待進一步探討，對于城市樣本的平臺調研與政策分析需要再細化，更具象地探究政府數據開放共享實施過程。未來可以聚焦某一具體影響因素，如政策、平臺建設、公民參與等，針對性地對智慧城市建設與政府數據開放共享之間的動態互動情況展開研究。

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（責任編輯：郭沫含）