我國智慧中小城鎮建設的創新路徑探究
————基于河南省新密市的實踐經驗

郝宏杰，林子涵

（鄭州輕工業大學政法學院）

1 引言

伴隨資源消耗過度、環境污染加劇、交通擁堵不堪、城市經濟增速減緩、勞動者結構性失業加重等城市問題的產生，城市居民對提高就業質量、提升生活品質的需求也愈加強烈，加快城市的轉型發展成為必然趨勢。同時，信息、通信、網絡和運輸技術的快速發展，也為城市的轉型發展提供了有效技術支持，因此智慧城市的建設也逐步上升為大多城市的發展戰略。我國學術界對智慧城市建設的關注也越來越多，上海、南京、杭州、寧波、佛山等地300多城市都展開了智慧城市建設實踐。

然而，目前我國智慧城市建設存在基礎設施薄弱、區域協同度不高、發展特色不足（劉剛等、2013[1]；郭理橋、2014[2]；李磊等、2020[3]）等問題，尤其是智慧中小城鎮建設的研究與實踐還處于粗淺階段，對智慧中小城鎮本質內涵、內容和目標的界定還不夠清晰，在實踐中智慧城市的建設模式同質化和重復化也非常嚴重，沒有找到符合自身城市特色的發展定位和途徑，以至于在浪費大量城市建設資金的同時，還使得原有城市病問題愈加嚴重，或者又引發了新的城市問題。因此，本文在廓清智慧中小城鎮內涵、要素等基礎上，結合河南省新密市智慧城市建設實踐中的典型經驗和存在問題，提出我國“智慧”中小城鎮建設的創新路徑。

2 智慧中小城鎮建設的基本理念和戰略意義

2.1 智慧中小城鎮的內涵

從全球城市化的實踐歷程來看，在城市化進程由緩慢變為快速推進的過程中，均不可避免地發生了“增長方式粗放、環境污染加劇、貧富差距擴大、居民幸福感不高、社會不穩定因素增多”等城市病問題。而戛然“減緩”或“中止”當前的城市化進程反而會引發經濟衰退、財政赤字、工人失業等問題，從而加重城市病病情。所以，現代信息技術應用帶來的生產力效應和消費升級效應就成為化解城市病問題、實現城市化“軟著陸”與“可持續發展”的關鍵路徑。因此，智慧城市是指通過新技術的運用、知識和創新的驅動，使一個城市在經濟發展、要素流通、環境質量、市民素質、居民生活質量、政府管理等領域發生根本性轉變，城市經濟將更加高效和現代化，城市環境更加宜居，其核心內容可以分解為智慧網絡、智慧經濟、智慧環境、智慧管理、智慧居民、智慧生活等方面（胡小明、2011[4]；李晴、劉海軍，2020[5];蔣華雄、鄭文升，2021[6]）。

鑒于大城市在經濟區和城鎮體系中的核心地位，智慧城市建設初期主要針對城市病比較嚴重的大城市，中小城鎮智慧化僅僅是大城市智慧城市建設的附屬或衍生品，但這在實踐中也形成大城市與智慧中小城鎮建設脫節，加劇了城市發展不平衡與城鄉發展差距。為此，中小城鎮也理應納入智慧城市建設體系。學術界關于智慧中小城鎮的專業研究還比較薄弱，目前也未形成清晰的概念，而從區域協同發展視角下城市間水平和垂直分工視角，智慧中小城鎮建設應該圍繞其特有的職能定位和發展規劃，針對自身發展優勢和薄弱環節，基于有限的資源條件，充分發揮信息技術、知識和創新的作用，發動政府、企業、社區等管理機構，積極運用信息技術和智慧管理工具改善公共部門、企業和社區管理，對公共服務效率和居民生活質量產生實質性提升，讓居民獲得更高收入的同時，節省時間成本，獲得更多閑暇。

2.2 智慧中小城鎮的核心要素

經濟發展與城市建設都要基于相關要素的積累集聚和有效配置。由于智慧城市是依靠現代信息和通信技術來支撐和促進經濟的可持續發展，打造智能產業，實現低碳環保，并把信息和通信技術廣泛應用在公共部門、社會管理、居民生活等領域，實現智能管理和智能生活，所以智慧城市建設更依賴于一些新的要素，主要包括知識和人才、技術與創新、政府管理和領導能力、協作精神與伙伴意識，這些核心要素也是智慧中小城鎮建設的最基本條件。

1）知識和人才

一個城市只有擁有了高素質、高技術的創新性人才，才能產出先進、綠色的產品與服務，才能支撐起現代的主導產業，這個城市才能站在全球化的舞臺上。伴隨知識更新和傳播速度的加快，高層次人才也必須是學習型人才，系統的高等教育只是其初始的教育稟賦，還需要具備終身學習的能力，而各種類型的大學是獲取知識和培養人才的關鍵場所。所以，智慧中小城鎮的建設，不僅需要興辦大學和培養人才，還要人盡其用、留住人才，并為這些人才提供不斷成長和學習的平臺。

2）技術與創新

在創新驅動下的技術進步是提高產品和服務競爭力的關鍵。技術進步不僅來源于研發，還來源于創新，創新并不一定指重大技術發明，還包括很多類型。例如，新的營銷方式和客戶溝通渠道，更有效的組織和領導方式，更便捷的管理系統等等。所以，在我國智慧中小城鎮建設中，不僅需要自上而下的財政性研發投入，更需要自下而上的各類企業對技術進步和創新發展的訴求和投資。

3）政府治理和領導能力

城市是由政治、經濟、社會、文化、生態等子系統構成的一個復雜體系，政府在這一系統中承擔著城市總體規劃編制與實施，城市交通、信息、通信網絡、市政等公共設施建設，城市治安、教育、衛生、社保等公共服務有效供給等主體功能，政府財政、科技等公共政策在企業創新和新技術發明中還具有非常重要的引導和激勵效應。所以，智慧城市建設必須充分發揮政府的“智慧”，通過政府與企業、市民的合作，在城市多方利益群體的參與下，實現現代信息通信技術的全面應用，促進城市高效運轉，解決城市面臨的共同問題。

4）協作精神與伙伴意識

智慧城市是一個開放性、全球化的城市，所以城市文化中必須體現協作精神和伙伴意識。當前產業和城市的垂直分工、水平分工程度都高度專業化，大到城市宏觀發展戰略的實施，小到一個產品或一項服務的高效產出都需要經過各部門、各類主體的協作供給方式來實現。當前，全球化信息網絡平臺、物流運輸體系的發展也大大降低了各種協作交流的成本，通過協作與交換，企業、消費者都可以獲得分工的利益，整個城市的福利水平也會大大提高。

2.3“智慧”中小城市建設的戰略意義

在我國北京、上海、廣州、深圳、寧波等大城市都在加快智慧城市建設的背景下，促進中小城市智慧城市的建設也具有重要的戰略意義。

長期以來，我國城市的規模結構偏大，大城市比例偏高，且發展速度較快，截至2020 年末，北京、上海等大城市市轄區的人均GDP達到2萬美元左右，進入發達城市行列。但我國大城市的快速發展對周邊特別是中西部地區中小城市的帶動作用并不明顯，導致一方面大城市的發展比較粗放，消耗了太多的資源和能源，帶來了嚴重的環境污染、交通擁堵等城市問題，許多大城市的發展都超過了其資源和環境的承載能力；另一方面，我國中小城市的比重偏低，而且發展比較緩慢，截至2020年底，大部分中西部中小城市市轄區的人均GDP在1萬美元左右。因此，加快中小城市發展就是實現我國經濟可持續發展和區域均衡發展的重要出路。然而，由于我國大多數中小城市的發展歷史還比較短，發展理念并不清晰，同時也不能再重蹈大城市的傳統發展道路，所以科學的理念是我國中小城市能否健康發展的關鍵。智慧城市的理念本身就是學術界和城市實踐者智慧的結晶，其所倡導的用“智慧產業”、“智慧管理”、“智慧生活”等理念是現代城市發展的終極目標，也是現代城市發展的重要途徑，也是中小城市科學定位、打造發展特色的科學規律，所以“智慧城市”才是引領我國中小城市未來發展的科學理念。

3 新密市智慧城市的建設實踐

3.1 新密智慧城市建設演變及戰略思路

鄭州作為國家中心城市，非常注重其中心城市功能的發揮，在加快鄭東新區和鄭州航空港綜合實驗區建設的基礎上，遵照城市科學發展的規律，提出了智慧城市建設戰略目標，并穩步實施。2013年1月鄭州成為首批國家90 個智慧城市建設試點之一，2013 年9 月鄭州市制定了《關于加快建設智慧城市的實施意見》[7]，該意見計劃在2015 年底建成國家智慧城市示范區。將鄭州建設成為基礎設施能級躍升、智慧應用效能明顯、產業支撐能力突出、引領輻射作用較強的國家智慧城市建設示范區。2018年鄭州又提出“新型智慧城市建設三年行動計劃”，即通過新型智慧城市建設，消除數據壁壘，打通各類信息和數據孤島，高效整合鄭州現有的智慧應用相關數據資源，實現鄭州市各類數據的采集、共享和利用，建立和完善全市統一的政務服務平臺和數據共享平臺。圍繞智慧城市在“善政、惠民、興業”等方面的作用，推進重點示范項目建設和應用，進一步提升產業發展水平，大力提高城市管理服務水平和公眾滿意度，最大程度方便市民和企業辦事，促進全市經濟發展和國家中心城市建設[8]。

作為鄭州中心城區的衛星城市，新密的主導產業長期以來以煤炭、耐火材料和造紙等高投入、高消耗和高污染產業為主。2012 年新密煤炭、造紙、耐材三個產業的增加值占據整個地區生產總值的50%左右，整個經濟對資源性工業的依賴性太強。在當前資源短缺和環境污染加劇等多重壓力下，新密面臨巨大的轉型任務，智慧城市建設成為城市轉型的重要途徑，同時新密智慧城市建設好壞也直接關系到鄭州市智慧城市建設目標能否實現。

實際上，新密市也具備智慧城市建設的獨特優勢，作為華夏文明的發源地，新密擁有深厚的文化歷史底蘊，旅游業、文化創意產業等綠色產業的發展潛力巨大；新密地處以鄭州為中心的中原城市群隆起帶和“鄭州半小時經濟圈”內，交通區位優越，這有利于新密在商品、信息、人才、技術等方面的對外貿易與交流。豐富的礦產資源和工業基礎，使得新密財政實力雄厚，居民收入比較高，這為智慧與低碳城市建設奠定了良好的經濟基礎。近年來新密市政府也非常重視城市的轉型發展，在政府的各類發展戰略規劃中都體現了產業結構轉型，宜居城鎮建設，生態環境保護與治理，鼓勵人才、科技和創新發展等有關智慧城市建設的理念，并在2020年政府工作報告中正式提出要啟動加快數字化和新型智慧城市建設，推進城市管理與智慧交通、智慧管網、智慧安保等有機結合，建設智慧停車系統，爭創國家衛生城市、國家文明城市提名城市。綜合鄭州、新密國民經濟與社會發展規劃、政府工作報告等文件，梳理了新密智慧城市建設的戰略思路（見表1）。

表1 新密市智慧城市發展戰略思路

3.2 新密市智慧城市的建設模式與成效

盡管新密市智慧城市建設規劃涵蓋信息技術與城市規劃、建設、管理、服務和產業發展等多個方面，但智慧城市建設投資巨大，地方政府面臨財力困境，同時還受到觀念、人才和技術等因素制約，導致實踐中新密市未能完全實現其智慧城市建設戰略規劃，目前其主要取得的成效如下。

1）探索“資源型經濟”向“智慧經濟”轉型的新模式

另一方面，通過產業集聚區和產品品牌建設，發展戰略性新興產業，促進產業結構升級。政府在距離鄭州城區比較近、區位優勢明顯的地方建設了四家服裝產業集聚區，產業集聚區集生產加工、倉儲物流、研發辦公、品牌孵化、會展貿易、商務服務等功能于一體，有利于發揮服裝產業的外部經濟、規模經濟、范圍經濟和集聚經濟效益。以產業集聚區為平臺，通過積極承接省內外服裝等產業轉移，吸引了一批品牌企業，整個服務產業的知名度和市場占有率也大大提升。此外，新密通過對采石場的集中整治工作，關停了一些對環境和生態破壞較大的采礦場，加大了這些礦區的生態綠化工作，建成了多個文化旅游強鎮，近郊旅游業也取得較快發展，不僅新密的生態環境有了大的改觀，還為城市居民提供了更多的游憩場所，為郊區農民創造了更多收入來源。

2）“智慧環境”的區域化治理模式

由于環境污染的負外部性特征和區域溢出效應，環境美化工作具有區域公共產品性質，只有所有地區的污染都得到有效治理，整個區域的環境才能真正改善，否則僅僅在城市或某一行業進行的治污與綠化活動，很難從根本上改善好整個區域的環境。新密市針對資源過度開發帶來的環境污染和生態破壞等問題，采取了區域全面治污與保潔綠化的工作模式，智慧環境建設取得一定成效。

①在全國率先實現餐廚、生活垃圾零排放與循環利用。2013年，新密市建成了全國縣市中首個生活垃圾、餐廚垃圾回收再利用項目，從源頭上杜絕了“地溝油”的出現，實現城鄉餐廚、生活垃圾“零排放、零填埋”和循環利用，并產生巨大經濟效益。

②續落實“山長制”，在廢舊礦區進行移民搬遷、綜合整治和旅游開發，融合美學理念提升“三區兩線”及露天礦山綜合整治生態修復品質，探索廢棄礦坑生態治理“新密樣板”。

③注重城鄉環衛保潔一體化發展。2009年開始就在整個城鄉范圍開展了環境綜合治理工作，把全市1001km2作為一個大花園來規劃，在城區積極推廣天然氣等清潔能源的使用，開展汽車尾氣的控制和建筑揚塵的治理，在每個村莊建設環衛站、落實環衛工人，實現了環衛保潔城鄉一體化。這一區域化“智慧環境”建設模式使整個區域的環境質量明顯改善，空氣總體質量在鄭州區縣中上升到首位。此外，還重點實施年投資12.3億元的6個水系項目建設，逐步恢復河湖水系的自然連通，全面提升濕地保護與修復水平，實現工程水利向資源水利、生態水利轉變，逐步扭轉貧水缺水局面。

3）“智慧生活”的首要任務是保障民生

（3）研制鋼筋籠自動綁扎或焊接智能設備。可按照導入的CAD網片規格進行全過程自動生產的智能設備；焊接或者綁扎的鋼筋直徑范圍廣，質量可靠；鋼筋網絡尺寸精確要高，在±10mm范圍內；可根據預埋件、窗戶、門口尺寸，自動按照預留尺寸開孔；具有互聯網和通信接口，可方便技術人員通過互聯網遠程診斷/故障排除。

國外智慧城市建設中對“智慧生活”的目標是豐厚的收入、現代化的社區、智能的家居、便捷的商業和社會服務網絡等，而這一建設目標是以人均收入很高、收入差距較小、中間白領階層規模較大這一收入分配結構為基本前提的。針對我國人均收入還處于中等水平、收入分配差距較大、中間階層規模偏小的收入分配狀況，“智慧生活”目標應該是分區域分階段來逐步實施，就中部地區的中小城鎮來講，當前“智慧生活”建設的首要任務還是保障和改善民生。

近年來新密市在經濟社會發展中，非常注重基本的民生保障。教育方面，建立了義務教育均衡發展督導監測機制，全面改變農村學校落后面貌，義務教育呈現均衡發展態勢，新密也成為全國首批教育均衡先進縣市。醫療衛生方面，政府以人人享有衛生服務為目標，積極承擔衛生服務供給職責，注重新型農村衛生服務中心建設，鄉鎮醫療機構的人才隊伍建設，衛生信息化建設。社區建設方面，積極開展新型農村社區試點建設工作，注重科學規劃、硬件設施建設和環境綠化，注重產業結構的調整與新型農村社區居民就業的有效結合。

4新密市智慧城市建設的問題與困境

雖然新密在智慧城市建設方面展開了積極探索，取得一定成效，但目前的戰略思路過于強調產業層面和技術層面，導致智慧城市的戰略定位不清晰、智慧人才比較匱乏、政府的智慧管理水平比較低，距離全面建設智慧城市的目標還有很大距離。

4.1“智慧城市”的戰略定位不清晰

在智慧城市建設框架中，最核心的是經過公眾參與和頂層設計形成的智慧城市戰略思路，通過該戰略思路明確智慧城市建設的方向，指導智慧城市建設的各項內容，保障智慧城市建設中各群體的合法利益。我國一些地區的智慧城市建設中，已經基本明確了戰略方向，如南京智慧城市建設主要以智慧基礎設施、智慧產業、智慧政府、智慧人文等建設為突破口；杭州創新性地提出了“綠色智慧城市”，把“綠色”和“智慧”作為城市發展的突破路徑；成都、重慶主要以智慧人文、智慧生活為目標；寧波智慧城市建設主要以六大智慧產業基地發展為重點。

由于中小城鎮在城鎮體系分工中主要承擔中心城市衛星城的功能，所以“智慧”中小城鎮的建設更需要在整個區域發展背景下，明確自身戰略定位。雖然新密市在產業轉型發展、環境治理、保障民生等方面取得了一定進展，但還未形成與本地特色相結合的智慧城市戰略規劃，這會導致目前的人力、物力和財力等投入的分散，并且這些投入與智慧城市建設的需求嚴重錯位，不僅不能適應鄭州大都市區經濟社會發展的需要，還制約著新密智慧城市建設的進度。

4.2“智慧”人才比較匱乏

從高層次人才從供給層面，提高產品技術含量、提高企業生產效率和管理效率，從需求層面拉動高檔產品和服務的需求，是智慧城市建設的基本要素。智慧人才的稟賦可以通過“高中階段毛入學率”、“城鎮單位從業人員平均工資”和“城鎮人均年圖書的總流通次數”三個指標來進行衡量。其中，第一個指標反映居民對教育的重視程度，高中階段毛入學率越高，居民對教育和知識越重視；第二個指標反映高層次人員的比重，城鎮單位從業人員平均工資越高說明高層次人才的比重越高；第三個指標反映人口終身學習的情況，城鎮人均年圖書的總流通次數=年圖書總流通人次/城鎮常住人口總數，該指標越高，說明該地區人口越注重終身學習。

表2反映了新密市智慧人才的稟賦情況，可以看出，2018年新密市“高中階段毛入學率”僅76.3%，遠遠低于全國的平均水平，在全省所有縣和縣級市中排名47，說明當前新密市整體上對知識的尊重程度、對教育的重視程度還比較低。2019年新密“城鎮單位從業人員平均工資”數值為68261元，遠遠低于全國平均水平，在全省所有縣和縣級市中也僅排名24位，說明新密高技術人才的比重還偏低，成為其智慧經濟發展的重要瓶頸。2019年新密城鎮人均年圖書的總流通次數為0.24，遠遠低于全國平均水平，說明新密人口終身學習偏少。總之，新密整個社會對教育和知識不夠重視，智慧人才比較稀缺，導致經濟社會發展的質量不高，這也是新密智慧城市建設的重要瓶頸。

表2 新密市智慧人才稟賦情況

4.3政府“智慧管理”水平有待提高

智慧管理主要指政府等公共部門通過信息網絡技術、新媒體和現代化管理手段的應用，提高城市綜合治理及各項政治、經濟管理的績效和透明度，包括信息公開、電子政務和網絡問政等方式。智慧管理不僅是要提高政府內部的管理效率，更重要的是政府通過對各種信息資源的整合，把各類公共服務信息向公眾公開，滿足當前社會人們對信息的廣泛需求。政府還要建立城市管理的公眾參與機制，鼓勵企業和居民表達自身的利益訴求，向社會分享各種有價值的信息，比如實時的交通信息等。

新密市從2006 年就開始建設電子政務平臺，該平臺在政府、行業、領域等內部實現了一定程度的交互關聯。2011 年又提出推動新密市政務信息化、農村信息化、企業信息化、民生信息化四大體系建設。2019 年又啟動了智慧民生公共服務平臺建設。但由于我國地方政府職能界定不清晰，政府機構設置又不盡合理，多個部門的職能又交叉重疊，政府績效評價機制也不科學，公共服務意識比較薄弱，導致各類信息不能及時更新、整合和發布。比如，新密的門戶網站“中國新密”網站內容的更新不及時，公示公告模塊信息超過半年沒有更新，統計信息網也不能登錄，基本的統計信息都沒有有效公開。同時，新密電子政務平臺又缺少網絡問政功能，公民的利益訴求不能及時表達，政府也缺乏相關的回應機制，企業、居民對政府管理的參與度也非常低。總之，政府作為智慧城市建設的“司令部”，其智慧管理的水平亟待加強。

5 我國智慧中小城鎮的建設路徑

針對新密市智慧城市建設的實踐經驗、問題與困境，結合智慧城市的內涵和核心要素，本文就我國智慧中小城鎮建設提出幾點建議。

1）科學規劃智慧城市的戰略思路

智慧城市戰略思路的設計應遵循以下原則：

①智慧城市規劃是城市中長期發展戰略的一部分，應該納入城鄉總體規劃的核心內容，并與區域發展規劃、地方經濟與社會發展規劃等目標相一致；

②在智慧城市的規劃過程中，應建立行之有效的公眾參與機制，體現各利益群體的正當利益；

③戰略思路不一定是非常宏大的目標和跨越式的發展，而是對原來發展思路的矯正與完善；

④智慧城市規劃重在實施，應明確具體實施、推進、協調和評估機制。

2）開創“智慧”中小城鎮建設的聯合體模式

智慧城市并不一定要花費高額的投入，有智慧城市建設需求的中小城鎮可以聯合起來委托研究機構或企業開發智慧城市技術，從而分擔研發成本，也讓更多先進的技術運用到中小城鎮管理中。

3）正確發揮政府的主導作用，提高城市治理水平

在智慧城市建設中如何正確發揮政府和市場的作用也是一個非常重要的課題。通常來講，政府在智慧城市建設中的主導作用應包括：組織智慧城市規劃的制定，維護智慧城市規劃的效力，并委托和監督相關部門開展城市基礎設施建設和公共服務的有效供給；通過各項公共政策組織、協調、引導、激勵社會公眾（企業、居民、非營利組織、外來人口等）參與智慧城市建設；建立負面清單制度，政府不得以智慧城市建設為由，破壞市場秩序，或從事強征土地及其他侵犯市民個人利益或公眾共同利益的行為。

4）遵循產業發展客觀規律，建立自下而上的研發與創新機制

科研工作具有集聚和規模效應，中小城鎮的科研人員和科研機構的數量是非常有限的，要在中小城鎮產生重大技術發明或者發展前沿的戰略新興產業都不切實際，所以中小城鎮的產業發展、科技與創新等模式應區別于大中城市。就產業結構的升級來講，中小城市不一定要大力發展信息或相關高新技術產業，而是鼓勵企業積極引進先進技術來改造傳統產業，基于要素稟賦和區域產業分工體系，來打造城市自身的主導產業優勢。生產、設計、營銷、管理等具體環節都有技術創新的需求，所以中小城鎮的技術創新要體現在細微環節方面，應建立從基層員工到高級管理層的自下而上的研發和創新機制。

5）尊重知識和人才，營造終身學習的文化氛圍

知識和人才是創新的源泉，終身學習是創新的持續保障。由于我國經濟發展和公共服務供給的不平衡性，中小城鎮不僅引進人才難，留著人才更難，所以中小城鎮一方面要加大教育投入，努力建設至少一所符合城市特色的大學、學院或社區大學，為高層次人才的培養和繼續教育提供平臺；另一方面，要建立科學的績效評價機制，充分發揮高層次人才的作用，營造終身學習的文化氛圍。