地質調查項目績效評價指標體系研究

呂曉嵐，羅 淦

中國地質調查局發展研究中心 a. 管理政策研究室、b. 預算定額處，北京 100037

黨的十九大提出的“全面實施績效管理”，是對政府治理理念和方式的重大改革。《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號）要求加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，提高公共服務供給質量，增強政府公信力和執行力。2020年2月25日，財政部在修訂《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預〔2011〕285號）基礎上，結合績效自評管理有關要求，印發了《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10號），拓展了評價范圍，健全了評價體系，完善了評價指標，增強了評價結果的約束力。地質調查是基礎性和公益性地質工作，地質調查產品作為財政支出的公共產品，需要對其產出開展績效評價。為貫徹落實改革精神，積極適應中央財政一級預算單位的管理要求，自然資源部中國地質調查局推進全面預算績效管理勢在必行[1]。全面預算績效管理要想取得實質性進展，就亟需健全完善績效評價指標及標準，并對地質調查一級項目、二級項目進行嚴格評價，加強評價結果的使用，提升地質調查服務供給質量和財政資金的使用效益。

1 地質調查工作的特點

1.1 探索性和不確定性

地質調查需要依靠野外實地調查去認識地球，需要大量數據和知識的積累，進而有效解決經濟社會發展中的礦產資源尋找和勘查開發、防災減災與工程建設、人類生存地質環境有效保護和永續利用等重大問題[2]。地質調查具有探索性和不確定性，決定其產出具有不可預見性，難以精確地定量評價。

1.2 產出難量化和效益后續性

地質調查工作主要目的是獲取地質信息，因此地質調查產出具有信息產品的特點[3]。載體一般為成果報告、地質圖件、專著等，內容一般是能源資源靶區數據及其反映的地質規律現象、成礦理論、找礦方法等[4]。因此在績效評價中，產出指標的質量與數量同樣重要。

地質調查工作具有效益后續性特點[5]。通過地質填圖等科學手段獲取的地球地質信息為礦產勘查、工程建設和保護人居環境提供支撐服務，可見地質調查產品的效益（經濟效益、社會效益等）是在后續產業中得到體現，本身的效益難直接評價。

2 國內外研究現狀

2.1 國外地質調查機構績效評價經驗

在發達國家基于服務型政府建設下的績效管理中，各國地質調查機構的發展戰略都更加強調服務領域建設，為了實現績效目標，地質調查機構的業務結構要求按照社會對地質調查的需求變化、績效目標的設置會相應地做出調整。英國地調局績效評價設計了四類指標：成果指標，即反映社會公眾和接受服務者從政府機構活動中獲準情況的指標；產出指標，反映政府機構提供產品和服務數量的指標；效率指標，即以政府機構活動生產率的指標；投入指標，即關于政府機構使用資源的可計量的指標[6]。美國地調局的績效評價大多是針對項目或重要戰略計劃、研究計劃來進行的，其中項目設計權重20%，戰略規劃權重10%，項目管理權重20%，項目成效與會計責任權重50%，即通過對預算項目的目標、設計、規劃、管理、成效和責任進行全面評估[7]。從績效目標和績效指標設置可以看出，英國比美國在政府績效評價方面更側重投入與產出的效果關系，而美國則更強調績效成果的可用性[8]。

2.2 國內地質調查績效評價研究進展

地質調查項目績效管理與評價經過多年的探索取得積極進展。研究方法方面，學者們分別運用熵值法[9]、AHP—模糊綜合評價法[10]、含權分值法[11]、平衡記分卡法[12]等等對地質調查項目績效評價方法開展研究；應用領域方面，在公益性地質調查項目[3][9]、礦產資源調查項目[10][11]、地災監測類項目[13]、土地質量地球化學調查[14]、實物地質資料集成與服務系統[15]、地勘企業項目[16]等領域上開展了探索研究。

綜合近年來地質調查財政項目績效評價方面的事件，目前還存在一些問題，主要表現在績效評價體系不夠科學合理，評價指標設置針對性、可操作性不強[17]。因此，需要考慮到地質科研工作的特殊性和評價內容的復雜性，建立一套科學合理的評價指標、準確細致的計分標準和評判規則，以滿足財政項目需求的績效評價指標體系。

3 地質調查項目績效評價體系的構建基礎與原則

3.1 評價基礎

（1）評價對象。納入部門預算的所有一級項目、二級項目，一級項目由地調局開展自評工作，二級項目由承擔單位開展自評工作，地調局選擇重點項目進行評價。

（2）評價方法。圍繞目標設定及完成情況、預算資金的使用及管理情況、項目組織實施情況、過程管理情況、項目績效情況等方面內容開展定性與定量評價。

3.2 構建原則

（1）符合地調項目特點原則。指標體系的構建要符合地質調查項目基礎性、公益性、戰略性定位，符合地質調查項目“五問”立項標準，充分反映地質調查項目總體特征。

（2）過程管理全面覆蓋原則。績效評價全面覆蓋項目“立項、實施、產出、效果”管理的全過程，涵蓋項目、資金、組織、質量、政采、合同、安全、保密等主要管理環節。

（3）量化考核分層分類原則。績效指標設置要盡可能量化，二級指標能夠對一級指標解釋說明，三級指標能夠對二級指標解釋說明，形成層次分明的指標體系[18]。

4 績效評價指標體系的構建

4.1 評價指標

根據財政部《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預〔2011〕285號）確定了評價指標體系[19]，結合地質調查工作實際，將財政部設置的“3個一級指標、8個二級指標、21個三級指標”績效評價指標體系轉換成“3個一級指標、8個二級指標、24個三級指標”（見表1），具體包括：項目決策、項目管理、項目績效3個一級指標，項目目標、決策過程、資金分配等8個二級指標，以及目標設置、目標內容、決策依據等24個三級指標。

表1 穩健性檢驗Table 1 Robustness test

4.1.1 項目決策

評價項目立項過程中，項目設置的必要性及可行性、設置依據的充分性及合理性、申報程序的合法性及規范性，資金分配的適用性及有效性。細分為3個二級指標：

（1）項目目標：反映項目目標設置是否符合財政專項資金的投資方向和“五問”立項標準，目標內容是否科學合理、明確具體、細化量化。細分為目標設置和目標內容2個三級指標。

（2）決策過程：反映項目立項申報是否符合相關法律法規、規劃計劃、規范標準以及單位職責定位，是否建立健全并有效履行相關立項申報及調整程序。細分為決策依據和決策程序2個三級指標。

（3）資金分配：反映項目預算編制是否符合相關法律法規及制度規定，預算安排是否經濟、有效并滿足任務要求。細分為資金分配辦法和分配結果2個三級指標。

4.1.2 項目管理

評價項目實施過程中，項目資金管理的合法性、合規性及規范性，業務管理的制度建設、組織管理、人員及設備投入等措施的保障程度。細分為3個二級指標：

（1）資金到位：反映委托業務、設備購置等各項業務活動經費是否按實施計劃進度執行到位。細分為到位率、到位時效2個三級指標。

（2）資金管理：反映項目資金使用是否符合相關財經法規及制度規定，是否完成預算執行考核任務，是否開展有效的財務監管。細分為管理制度、預算執行、資金使用和財務監管4個三級指標。

（3）組織實施：反映是否建立健全并有效執行業務管理制度，組織機構及崗位職責是否健全明確，各項保障措施是否具體可行，人員及設備投入是否合理有效，項目質量是否符合技術規范及設計要求。細分為管理制度、組織機構、過程管理3個三級指標。

4.1.3 項目績效

評價項目實施后，預期工作量及成果的數量、質量、時效等指標的完成程度，經濟、社會、環境、可持續影響等效益指標的實現程度和顯著程度，以及服務對象的滿意程度。細分為2個二級指標。

（1）項目產出：反映項目工作量及成果是否保質、保量、如期完成。細分為產出數量、產出質量、產出時效、產出成本4個三級指標。

（2）項目效果：反映項目成果是否達到預期的經濟效益、社會效益、環境效益、可持續影響程度，是否滿足用戶需求。細分為經濟效益、社會效益、環境效益、可持續影響和服務對象滿意度5個三級指標。

4.2 指標分值的確定

為取得相對科學合理的指標體系分值，采用專家咨詢法，對長期從事地質調查項目成果評審的技術與經濟專家開展咨詢，綜合分析得出個指標，確定相應分值，具體參見表2。

4.2.1 一級指標分析

地質調查項目績效評價指標中一級指標的分值由大到小分別是項目績效55分、項目管理28分，項目決策17分。分值設置的原因是：地質調查項目績效評價的重點在于對結果的考核，項目產出部分需考察的指標類別也最多，故而項目績效所占績效評價的分值最高。在財政部設置的分值基礎上，增加了項目管理的分值，降低了項目決策的分值，這表明對于項目的過程監督管理也是非常重要的部分，因此加大了項目管理的分值。

4.2.2 二級指標分析

（1）圍繞一級指標項目決策，二級指標是財政部指定的項目目標、決策過程、資金分配。在財政部對這3個指標設置的分值基礎上，縮小了3個指標的分值差異，將項目目標的分值設置為5分，決策過程和資金分配的分值分別設置為6分。

（2）圍繞一級指標項目管理，二級指標是財政部指定的資金到位、資金管理、組織實施。考慮到財務的核算始終是一個組織或一個項目的核心，一個組織的架構和人員分工的科學有效是項目完成的基石，因而將資金管理應作為考核重點，組織實施應作為次重點。固將資金管理的分值設置為15分，組織實施的分值設置為10分，資金到位的分值設置為3分。

（3）圍繞一級指標項目績效，二級指標是財政部指定的項目產出和項目效果，分值也維持財政部指定的項目產出15分，項目效果40分不變。

4.2.3 三級指標分析

根據地質調查項目注重項目效果、注重產出的質量和數量、同時也注重預算執行以及過程管理的特點，根據專家打分結果，三級指標分值由高到低處于前幾位的指標依次是經濟效益（8）、社會效益（8）、環境效益（8）、可持續影響（8）、服務對象滿意度（8）、預算執行（6）、產出數量（5）、過程管理（4）、產出質量（4），詳見表2。

表2 指標分值Table 2 Details of the index score

4.3 綜合評價

由于地質調查項目績效評價指標具有多層次、多目標、多定性、難以量化等特點，內容較多且相互交叉，具體的績效評價指標之間很難做出非常明確的劃分，導致績效指標產生模糊性[20]。因此，為了減小上述問題對績效評價結果的影響，將評分標準采取絕對值而非區間值，便于評價考核量化，具體見表3—表5。

表3 項目決策評價指標體系Table 3 Details of the project decision evaluation index system

表5 項目績效評價指標體系Table 5 Details of the project performance evaluation index system

其中需要強調的是，經濟效益、社會效益、環境效益及可持續影響4項指標總分為32分，如批復的效益指標中僅有1項、2項或3項效益指標，則按1項、2項或3項總分16分計算。服務對象滿意度指標總分為8分，如批復的服務對象滿意度指標僅有1項或2項，則按1項或2項總分8分計算。如有中央國務院批示，則服務對象滿意度指標為8分；如有省部級領導批示，則服務對象滿意度指標基礎分為6分，另外可根據其他2項內容再計算得分。“組織機構”的項目管理及財務管理年度考核、“保障措施”中的年度安全及保密檢查、“過程管理”中的年度質量檢查或項目驗收等三級指標，以最高一級部門檢查考核定級為準。年度質量檢查或項目驗收三級指標中，有項目驗收的，以項目驗收定級為準。

表4 項目管理評價指標體系Table 4 Details of the project management evaluation index system

表4（續）

5 結論與展望

當前，國家正在推動建立全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，績效管理的實質是以績效目標為核心，將預算管理、技術管理等緊密結合，形成一個有機的績效管理體系，既可提高管理效率，又可提升管理效果。為貫徹落實《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》的通知等有關要求，需要按照“花錢必問效，無效必問責”原則，推進地質調查項目全過程預算績效管理的常態化、規范化和制度化，提高財政資源配置效率和使用效益，提升地質調查服務供給質量。地質調查項目預算績效指標體系研究是適應預算管理改革的一次嶄新實踐，它源于績效預算的理念，發端于績效評價試點，創新于預算管理過程，在不斷發展與探索中形成了目前的地質調查項目預算績效管理體系，構建了相對完整的體系內容。

隨著中國地質調查局升級為財政一級預算單位，將更嚴格、更全面地加強對地質調查項目事前、事中、事后的績效管理。由于地質調查具有基礎性、公益性和效益后續性特點，且績效管理涉及的環節多（包括設定績效目標、制定績效計劃、績效執行監控、績效評價實施、評價結果反饋、評價結果應用等），任何一個環節出現疏漏，都會影響績效管理的有效性。績效評價是績效管理的關鍵環節，通過績效評價指標體系，既可利用各管理環節的成果，又可使各環節的管理統一到績效管理中，從而建立起以績效目標為核心的績效管理新機制。結合新形勢和新要求，需要繼續深化研究項目績效評價方法、指標和標準體系，構建單位預算績效評價方法、指標和標準體系，并結合實際應用，引入第三方預算績效評價[21]，不斷更新完善。