鄉村振興戰略下基層領導干部激勵問題研究

曹陽 李景平 馮亮

摘 要：基層領導干部作為維系國家與鄉村緊密關系的重要力量，肩負著鞏固脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的重任，需積極發揮政策執行力、實踐領導力和組織動員力，因此激勵基層領導干部敢擔當善作為成為鄉村治理現代化動態規定下鄉村治理常提常新之議題。文章以馬克思主義為研究視角，尋根溯源，找準基層領導干部激勵問題癥結;以基層領導干部個人發展與鄉村振興戰略相融為根本路向，理性審視干部激勵訴求，提出了“一個中心、兩面兼顧、三維施策”的激勵之策。

關鍵詞：鄉村振興;基層領導干部;馬克思主義;激勵困境

中圖分類號：D262.3;D422.6文獻標識碼：A文章編號：1009 - 5381（2021）03 - 0122 - 07

鄉鎮基層領導干部作為鏈接國家政府與鄉村社會的重要力量，在鄉村振興戰略實施中代表著黨和國家鄉村治理形象和權威，成為鄉村治理的政策執行者、實踐領導者及組織動員者，是實現鄉村振興戰略的“中堅力量”和干部隊伍構成的“中堅成員”[1]，但在基層領導干部中一定程度地存在著“為官不為”現象，這種“為官不為”等實然問題與基層領導干部的應然要求嚴重背離，成為“后扶貧時代”鞏固和發展既有脫貧成果、實現鄉村振興戰略的重大問題。馬克思主義激勵理論為此提供了可靠的價值引導與方法指南。基層領導干部激勵問題源自鄉村發展不斷變化的客觀要求與基層領導干部個人發展需要之間存在的深層次矛盾，這意味著新時代鄉村振興實現過程中這一問題必將成為鄉村發展的常設議題，需要理論界與實踐界持續努力。基于此，在系統梳理馬克思主義激勵理論的基礎上，以促進基層領導干部個人發展與鄉村振興戰略要求相融合為根本路向，客觀審視基層領導干部激勵訴求，提出“一個中心、兩面兼顧、三維施策”的激勵之策。這一努力不僅有助于構建與豐富中國政治學關于干部激勵的話語體系，牢固樹立馬克思主義理論在激勵領域的指導地位，同時對穩定符合中國鄉土邏輯的干部激勵體系、推進鄉村治理現代化進程均裨益良多。

一、基層領導干部激勵議題出場的理論依據

馬克思指出，“在社會歷史領域內進行活動的，是具有意識的、經過思慮或憑激情行動的、追求某種目的的人;任何事情的發生都不是沒有自覺的意圖，沒有預期的目的的。”[2]滿足人的目的與需要成為提升其參與社會活動意愿的著力點，這也是激勵的基本條件[3]。“激勵合乎人的需要”成為馬克思主義激勵理論的行動范式。

（一）馬克思主義激勵理論的研究基點

圍繞“激勵合乎人的需要”的行動范式，馬克思主義激勵理論首先對人的需要的構成與發展進行了集中論述。一是關于激勵的出場。馬克思主義將人的需要進行層分，揭示出尋求生活資料得以生存是人類最基本的需要，是社會生產活動發生的內在動力。這是激勵活動出場的前奏與前提。二是關于激勵的必要與價值。馬克思主義認為，“任何人如果不同時為了自己的某種需要和為了這種需要的器官而做事，他就什么也不能做”[4]。三是關于激勵活動的發展。馬克思主義通過分析現實的人在滿足其需要過程中的受動性與能動性，揭示人類激勵活動的發展方向，即激勵的目的是依據人的受動性激發能動性，從而滿足人的發展需要。馬克思主義通過揭示人的發展需要是推動擴大再生產的內在動力，將人類激勵活動設計規定為促進人的受動性與能動性的辯證統一的過程。然而，社會生產在滿足人現實需要的同時又為其發展提供著新的物質條件，人的需要的滿足過程充滿著人的能動性與受動性辯證統一的矛盾運動關系。需要注意的是，馬克思主義認為，這種受動性不是消極的無能為力，而是人類活動滿足自身需要的條件。四是關于激勵對策的長效性。人的需要發展與社會形態更替的互動關系為長效激勵指明了方向。馬克思主義通過將人的需要與社會生產相聯系，為人的自由而全面發展的終極需要與由社會生產發展決定的社會形態更替的共產主義終極形態提供基礎，提出長效激勵要將滿足人的舊需要和開發或激發人的新需要相統一。總之，馬克思主義激勵理論是圍繞人的需要展開的，這一需要包括維持基本生存的物質需要、滿足發展的精神需要及未來實現全面而自由發展的需要。人的需要規定了人類激勵的全部內容、性質、目標及發展方向，規定了人類激勵活動發展三階段。在社會形態進入共產主義社會之前，人的需要的滿足因社會生產發展的局限具有相對性和有限性，必須受到開發和引導，使需要合規律，進而達到絕對自由的自覺性境界，這是人類激勵活動的終極使命和最高價值。

（二）人類激勵制度設計應把握的基本原則

對激勵核心要務和發展規律的揭示與梳理，最終落腳于具體激勵活動之中，激勵制度成為活動的基本遵循。依據激勵活動發展規律，設計好激勵制度的基本原則，保證激勵活動達到合規律性與合目的性相統一。馬克思主義激勵理論認為，激勵制度作為調適人們社會交往活動的舉措，必須滿足人的需要與社會發展雙層旨意。這決定了激勵制度設計必須賦予制度以“品性”，有利于社會發展規律規定下的現實要求與個人需要發展規律規定下的主觀訴求通過博弈實現共贏。

第一，以人的自由而全面發展這一終極需要凝聚激勵制度合力。馬克思主義認為，“激勵是人為滿足需要而進行的方式選擇，激勵所釋放的能量能使人達到‘全面地發展自己的一切能力的目的。”[5]西方激勵理論建立在組織行為學和經濟學基礎之上，是以激勵結果或激勵績效為導向的，對人的需要規定的激勵需求也陷入了以發展經濟為終極目的的激勵物化困境，這雖然具有一定的解決激勵現實問題的能力，但卻因忽略了人是社會存在的前提而喪失“以人為本”的激勵價值，缺乏激勵定力。馬克思主義對人的局限性或受動性的闡釋始終是以人自由而全面發展為終極目標，認為受動性歸根結底是人能動性發揮的條件，蘊藏著人的能動性的所有空間。因此，對激勵的設計必須始終堅持以“人的需要”為中心，以推進人的全面而自由發展為目標，尊重根本的激勵需求。

第二，均衡物質激勵與精神激勵的發展。人的需要的多樣性構成決定了作為滿足其需要的激勵制度必須兼具物質與精神雙重作用。馬克思和恩格斯指出，“愿望是由激情或思慮來決定的。而直接決定激情或思慮的杠桿是各式各樣的。有的可能是外界的事物，有的可能是精神方面的動機，如功名心”[6]。馬克思主義中國化激勵思想在強調物質激勵基礎作用的同時，重視以精神激勵保障激勵活動的長效性和靈活性。鄧小平認為，“革命是在物質利益的基礎上產生的，如果只講犧牲精神，不講物質利益，那就是唯心論。”[7]

第三，注重以外化激勵手段贏得活動的內化動力。將符合人實現全面自由發展的個人激勵通過國家激勵法律制度形式確立，不僅有利于個人激勵得到合法性保障，而且有利于形成全社會激勵合力。激勵制度是促成個人發展需要與國家發展利益高度共融的重要舉措。毛澤東對這一思想進行了繼承，將發展人的需要作為保證激勵長效的前提，認為以單純滿足人的舊需要為內容和目標的激勵活動所產生的激勵效能是短促且乏力的，只有通過激勵手段不斷發展和開發符合人自由全面發展規律的新需要，才能產生恒定持久的激勵力量，強調“絕不可只看到眼前的片面的福利而忘記了工人階級的遠大利益”[8]。這種新需要正是國家意志與人的內在需求的高度融合，是國家利益與個人利益的高度統一，而這種融合的持久需要通過體現國家意志的激勵制度進行推進與維護。

馬克思主義激勵理論是以關注和發展人的需要為前提和基礎的理論，其激勵過程實質是滿足人類舊需要與發展人類新需要相統一的活動，其提倡的激勵活動雖以人的發展需要為發生前提，但一旦發生，又具有引導和開發人類發展新需要的使命與價值。它以實現人的自由而全面發展為落腳點，以發展社會生產力為根本方式，將一切有利于實現這一終極目標的激勵方式聚合起來，且具有強大的時空優勢，為理性審思鄉村振興過程中基層領導干部的激勵提供了符合社會運行客觀規律與中國鄉土邏輯的方法論，指導著激勵制度的設計與建構。鄉村振興背景下基層領導干部激勵是新老問題交替的疊加呈現，剖析其發生機理，必須堅持歷史與現實相統一，將問題根植于鄉村百年建設全過程，制定符合基層干部發展需要和鄉村振興戰略安排的方案。

二、基層領導干部激勵問題的本質透視

在馬克思主義激勵理論指導下，基層領導干部激勵問題的本質回歸到“基層領導干部個人需要緣何無法滿足”上，而鄉村發展的特殊空間與要求成為決定其發展的物質條件。具體講，“離開‘自利性，地方政府‘自主性發揮便失去激勵”[9]。“自利性”治理邏輯規定著基層領導干部“自主性”行動的內在需要，這一需要與鄉村基層領導干部所獲激勵供給之間的“溝壑”是產生基層領導干部激勵問題的主要原因。

（一）干部有限的工作精力與“無限”的鄉村治理事務之間存在矛盾

鄉村基層領導干部承擔著駐村與單位部門常規工作雙向任務，與同級別干部或非駐村公務員相比，他們的工作量顯然較重，加上在基層治理中不同程度地存在形式主義傾向，增加了他們的工作壓力，消耗了他們有限的工作精力，造成鄉村振興工作多停留于“文山會海”等形式，而無法落實于具體實踐。“基層治理中的形式主義是一種片面追求形式與表象、忽視內容與實質的唯心主義世界觀和方法論”[10]。雖然習近平總書記在2019年專門作出指示，要求切實解決基層治理的形式主義問題，并且中央明確將2019年定為“基層減負年”[11]，但鄉村振興過程中一定程度上還是存在“以形式主義反形式主義”的治理痼疾，這一痼疾不僅占據著基層領導干部本應推進鄉村振興的工作精力，而且還消解著其未來蓄能的可能。

有學者將造成形式主義的原因歸結于干部思想認識方面，認為基層干部擔當意識、責任意識、理想信念等方面的缺失是導致基層治理出現形式主義的原因。“行政發包制”為改善傳統威權主義政治體制下地方政府消極無為狀態作用明顯，有效激發了地方政府及干部治理“自主性”，但地方政府及干部政治競爭內在需要使這一體制在多層級政府體制下演變為“層層加碼”的政治現象，成為影響地方治理績效的“雙刃劍”[12]。作為中國政府最低層級，鄉鎮政府是政府治理責任的“終極承擔者”。基層領導干部為了贏得晉升，必須“負重前行”，設法超額完成治理任務，從而疲于應付上級，無暇顧及鄉村振興本職工作。與此同時，中央雖給予地方政府很大的行政裁量權，但因基層監督機制不完善，加上監督成本過大，縣級政府未向承擔鄉村振興實際工作的鄉鎮政府下放足夠治理權力，造成鄉村治理活動的機械化，形成引發形式主義的又一客觀原因。這樣的政治體制造成了鄉鎮基層領導干部治理“自主性”與晉升“自利性”之間的行動矛盾，而作為紓解“層層加碼”引發的基層治理壓力的權責清單制度、協商民主制度，在鄉村振興過程中又未能及時得到統一規定和設置，進一步加劇了基層領導干部的職業風險和工作壓力，致使基層領導干部蓄能失敗，治理“自主性”被不斷弱化。

（二）干部治理能力與鄉村治理現代化要求不相適應

城鎮化發展重塑了鄉村治理樣態，鄉村振興戰略集中體現了重塑要求。鄉村治理目標由解決溫飽到謀求發展，再向追求鄉村振興、實現現代化，以及實現農民美好生活需要的治理目標轉變，要求基層領導干部鄉村治理能力不斷現代化，當好鄉村振興的“領頭羊”。現實中，基層領導干部卻因能力儲存、更新及補給不足，表現出鄉村治理現代化能力整體較弱，長期“不能為”催生著“不想為”行為意向。

基層領導干部鄉村治理能力的不足體現在三個方面：一是能力儲存不足，即基層領導干部因基層治理實踐時間投入不足、培訓機會短缺等原因，在解讀鄉村振興政策、體悟鄉村文化、洞察鄉村民情及深入農戶調查研究等方面表現出能力不足。地方領導干部在認知與偏好上存在差異，而且經常在上級下達的任務不完全清晰的情況下進行決策（上級政策或指示往往模糊寬泛），嚴重影響了領導干部的戰略能動性。二是能力更新不及時，表現為推進鄉村振興戰略過程中能力相對不足。改革開放以來，城鎮化推進和發展對中國鄉村治理方式、權力構成、治理主體等方面影響巨大，對鄉村治理能力和水平提出了更高要求。與此同時，隨著城鎮化的發展，農村治理精英不斷外流又造成鄉村治理不暢和村莊公共性消解，這些客觀條件加劇了基層領導干部鄉村治理的風險。三是能力補給不足，表現為鄉村振興進程中鄉村基層領導干部隊伍更新滯后，導致基層領導干部隊伍能力發展整體不足。當前，在鄉村振興過程中能獨當一面、應對復雜情況的干部中不乏臨退休老同志，他們從20世紀90年代起就扎根于鄉村，在推動國家農村政策落實的過程中鍛煉了鄉村治理能力，但由于基層領導干部流動性不足，這批老干部成為鄉村振興隊伍的重要力量;年輕干部因為接受專業培訓機會少、治理實踐有限等客觀原因，無法及時補給老干部隊伍退休潮帶來的鄉村治理能力缺口。學者賀雪峰將這一現象稱為基層領導干部的再生產危機，其實質是隊伍治理能力補給的嚴重缺失，引起基層領導干部治理能力與治理現代化發展要求之間的矛盾。

（三）干部個人價值與鄉村振興的社會價值缺乏共融

人生價值由社會價值與個人價值構成，指引著人的社會活動。其中，個人價值的實現必須以社會價值為基礎，但社會價值也必須為個人實現發展提供相應的社會保障。基層領導干部在鄉村振興戰略實施中的治理價值和作用集中反映著其作為政治人的鄉村振興社會價值，而其個人價值則由在此過程中所獲的生存保障、發展機遇等構成。改革開放以來，鄉鎮基層領導干部因在中國政治體系中的特殊權力地位而擁有不同程度的政治裁量權，[13]這一權力決定了鄉鎮干部在鄉村振興過程中是解決農村基層矛盾的主要力量，起著自上而下的政策解讀與落實，以及自下而上的民意訴求轉達與矛盾化解的重要作用，對中央發展戰略的落實具有極高的治理價值，且不可替代，但基層領導干部所獲的職業發展前景、薪資待遇等個人價值卻并未得到良好保障。

基層領導干部在鄉村振興戰略實踐中表現出多層面社會價值。從微觀層面講，基層領導干部通過自身多年基層群眾工作實踐建立起來的干群信任、本土化的社會關系資本，以及較強的村務工作能力為鄉村振興過程中信訪維穩、低保優撫、精準扶貧、農村財務管理、農村技術服務、農村水利建設等具體工作提供了重要保障。從中觀層面講，當前中國扶貧工作開始進入“后扶貧時代”，鞏固精準扶貧成果、銜接好鄉村扶貧與鄉村振興這一鄉村治理的微觀政策與宏觀戰略環節是中國基層治理的頭等大事。在此過程中，基層領導干部代表黨和國家向農村基層持續供給組織力、領導力。縱觀中國國家發展與變遷歷史，尤其是改革開放史，黨中央始終將鄉村治理置于中國發展的戰略高度，在不同時期各有側重。基層領導干部在土地改革、農業稅收繳與取消、計劃生育、精準扶貧等鄉村發展重大決策實現中作用突出，這些政策的落實不僅為鄉村振興與發展提供了物質、制度、政治等多方位保障，更為中國工業化、城鎮化和現代化積累了必要的“三農”資本。

實際上，以上述社會價值實現為基礎的鄉村基層領導干部個人價值并未得到良好保障，致使這一群體在鄉村治理實踐的外在激勵稍顯不足。公務員晉升機制是保障基層領導干部職業發展和薪資收入的關鍵性機制，基層領導干部晉升遭遇“天花板”，致使薪酬、職業發展等個人價值實現受阻。2013年《人民日報》在調查基層干部真實生活狀態時，發現有70%的群眾普遍認同基層干部晉升空間狹小，而有90%的基層干部對此持明確認同態度。職務職級工資是影響公務員薪酬水平的關鍵指標，由于基層公務員晉升空間狹小，基層領導干部薪酬水平普遍較低。2019年國家頒布的《公務員職務與職級并行規定》旨在改善這一困境，激勵基層干部擔當作為，但這一制度在實施過程中因鄉鎮政府本身職數設置、職級工資所占薪酬比重、基層干部身份限制等現實問題，未達到預期效果。在此背景下，基層領導干部的職業發展與個人生存水平存在不平等、不合理的問題，個人價值缺乏有效保障。

三、基層領導干部激勵困境的突圍

“需要是激勵的基礎和前提，把握人的需要才能使激勵發揮最大效果。”[14]這給予我們很好的啟示：解決基層領導干部激勵困境，關鍵在于以實現基層領導干部個人自由而全面發展的終極發展需要為激勵目標，激發與鄉村振興戰略要求相融合的個人發展新需要。為此，應制定“一個中心、兩面兼顧、三維施策”的激勵方案，即以鄉村振興戰略實現為行動中心，在行動過程中兼顧干部個人發展與鄉村發展兩個方面，通過蓄養干部治理精力、培養干部治理能力及提升干部治理價值等“三維”策略，打破基層領導干部的激勵困境。

（一）根治基層形式主義痼疾，蓄養干部治理精力

第一，建立鄉村振興權責清單制度，明確和規范縣鄉兩級政府在鄉村振興過程中的權力與責任，改善鄉村治理行政層級間權責不對稱現狀，改革“行政包干”的傳統政治體制。權力與責任作為政治運行過程中對等的一組政治范疇，實現權力控制、權利與責任平衡分配是調動政治主體治理積極性的政治保障，科學完善的權責清單制度也是清晰績效目標的制度之選。中國的鄉村地區是對選擇性政策執行進行考察的一個主要場所，因為中國的鄉村干部擁有相對寬泛的權責，而相對寬泛成為層級政府及干部之間責任推諉與下移“合法化”的理由，因此合理量化鄉村干部治理權力與治理責任尤為重要[15]。改革開放以來，隨著中央賦權增能改革的推進，各級地方政府擁有了財政、人事等多方面“自主”治理權與裁量權。制定統一的鄉村振興權責清單制度，可從中央層面推動縣級政府向鄉鎮政府賦權增能的基層政治改革著手，保障鄉鎮政府及其黨政干部鄉村治理的所需治理權，平衡鄉村振興進程中的權力與責任，調動基層領導干部的治理積極性。

第二，完善鄉鎮政府與村民委員會自治組織的監督機制，防止隨“權力下放”引發的鄉村治理無序與治理腐敗問題發生，保證“權為民所用、利為民所謀”。黨的十八大以來，黨和國家監督體系隨著紀委監委“合署辦公”的實現而有了很大完善，但大量鄉村微腐敗犯罪事實證明，村鎮監督機制的建設仍舊薄弱，所以完善以鄉鎮黨委為領導，鄉鎮政府、紀委監委及村民自治委員會為監督主體的村級監督體系是保障權力下放的又一制度要點。

第三，積極推進鄉村協商民主制度建設。鄉村協商民主制度是村民民主監督與鄉村治理現代化的生長點，通過鄉村協商民主制度建設，提升村民民主參與和決策意志，凝聚村民監督合力與治理智慧是防范治理風險的有效舉措。

總之，根治鄉村振興進程中的形式主義痼疾，關鍵在于批判繼承中國傳統政治“行政包干”體制，將“層層加碼”的壓力型政治體制轉向“權責明晰”的合作型政治體制，防止鄉村振興體制陷入“一放就亂，一收就死”的兩難局面，改善基層政府“上面千條線，下面一根針”的工作環境，以此激發和引導基層領導干部擔當作為。

（二）完善鄉村振興人才培育機制，提升干部工作能力

第一，完善基層領導干部“駐村”崗位培訓常態化機制，為基層領導干部能擔當善作為“固能”。作為鄉村振興行政領導和實踐組織人才，基層領導干部不僅需要具備領導干部一般性領導力與組織力，更需具備鄉村文化素養、鄉村振興服務意識、鄉村振興信念、鄉村治理現代化技能等，基層領導干部培訓制度化建設可規范基層領導干部培訓，確保培訓的連續性和有效性。

第二，完善基層領導干部選拔聘用機制，為激發基層領導干部工作熱情“蓄能”。促進基層領導干部“能上能下”，加快鄉村振興人才交流，激活中國鄉村行政人才系統。同時，“能上能下”的選拔聘用機制也可激發基層領導干部增加職業競爭意識，促進全面發展。

第三，構建基層領導干部“再生產”機制，為基層領導干部提升工作能力“輸能”。這一舉措也是從鄉村振興長遠著眼，防止鄉村振興陷入行政人才危機的戰略之舉。中國改革開放以來的農村改革實踐催生了一批具備鄉土本領的基層領導干部，其中大部分成長為鄉村振興工作的主力軍，改革開放初期成長起來的基層領導干部在鄉村振興過程中必然會迎來退休潮，因而亟須構建一套基層領導干部生產機制，籌劃好基層領導干部的缺口補給工作。

第四，增強鄉村振興人才培育機制聯動性，為基層領導干部提升工作能力“借能”。鄉村振興作為系統工程，每一環節建設所需人才的不足與匱乏都會影響鄉村振興工作推進，而鄉村人口空心化和鄉村社會邊緣化使得鄉村治理所需的人力資源極度匱乏，基層領導干部政策執行“借能”受阻，因此重視鄉村人才政策的制定與實施可為基層領導干部提供強大的社會支持[16]。

總之，鄉村振興戰略的具體設計必須考慮基層領導干部群體的個人發展，而不是片面強調“集體主義”，將基層領導干部個人發展微型藍圖嵌入鄉村振興戰略宏偉藍圖之中，這才是基層領導干部激勵機制取得長效的重要舉措。

（三）完善鄉鎮干部晉升機制，回應干部個人價值訴求

第一，建立和完善公務員職務與職級并行的制度機制，為基層領導干部晉升提供良好的政治環境。例如，依據鄉村振興戰略規劃與鄉村振興權責清單，將基層領導干部績效考核指標具體化、實際化，為其晉升提供現實依據。

第二，以職務與職級并行制度為契機，繼續推進基層公務員管理體制改革，為職務與職級并行制度實現提供制度支持。重點將人事制度、工資管理制度等進一步完善，形成激勵合力，提升職級工資在公務員工資中的比例，切實改善基層領導干部薪酬水平。

第三，處理好基層領導干部“提拔”與“晉升”兩條發展通道。重點處理好兩條通道給予基層領導干部社會聲望方面的關系，因為政府官員在政府體制內晉升主要依賴自身的政績，以及由政績衍生出的聲望，所以官員的晉升也就意味著政府官員的工作能力得到體制內上級組織的認可，并在社會居民中贏得一定的聲望，這事實上給政府官員帶來了極大的精神激勵[17]。

總之，精神激勵是以增強人們的歸屬感、集體榮譽感和精神動力為目的，這一目的的實現必須以物質激勵為前提和基礎。作為改善薪酬水平和增強職業榮譽感的中介，基層領導干部晉升機制可成為均衡兩大激勵的制度安排。

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Research on Incentive of Grassroots Cadres under the Background of Rural Revitalization

Cao Yang，Li Jingping，Feng Liang

（Xian Jiaotong University，Xian 710049，Shanxi，China）

Abstract：As a human resource that maintains the close relationship between the country and the countryside，grassroots Party and government cadres are responsible for consolidating the results of the targeted poverty alleviation and realizing the strategy of rural revitalization. They need to actively exert policy execution，practical leadership and organizational mobilization. Therefore，encouraging grassroots cadres to dare to take good deeds has become a new topic in rural governance under the dynamic regulations of rural governance modernization. Taking Marxism as the research perspective，tracing the root cause，finding out the crux of grassroots cadres motivation problems，taking the combination of personal development of grassroots cadres and the strategy of rural revitalization as the fundamental direction，rationally reviewing the cadre motivation demands，and putting forward the significant incentive policy of“one center，two sides，three-dimensional strategy”.

Key words：rural revitalization;grassroots cadres motivation problem;Marxism;incentive dilemma

責任編輯：李祖杰