新城開發(fā)建設(shè)系統(tǒng)分析與研究

■ 廣州市市政工程設(shè)計研究總院有限公司 丘文彬

隨著中國城鎮(zhèn)化進程的不斷加快、城鎮(zhèn)人口規(guī)模的不斷擴大，眾多大城市周邊的新城、衛(wèi)星城不斷涌現(xiàn)。以往，新城、衛(wèi)星城的形成和發(fā)展大多以社會投資驅(qū)動為主，一開始就引入大量社會資本，大規(guī)模建住宅區(qū)，房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，但由于先期交通基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套實施沒有跟上，造成主城區(qū)的城市功能、城市人口和高端資源很難向新城區(qū)轉(zhuǎn)移，出現(xiàn)大量“空城”“鬼城”。

當(dāng)前，在新城開發(fā)的前期多以政府投資為主導(dǎo)，優(yōu)先開展交通基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套等設(shè)施的建設(shè)，后期逐漸形成政府投資與社會資本雙輪驅(qū)動模式，逐步提升新城的城市品質(zhì)和城市運行效率，使主城區(qū)人口愿意到新城區(qū)來工作、生活，最終起到了分散城市布局的引導(dǎo)作用。新城建設(shè)是一個系統(tǒng)規(guī)劃的過程，涉及土地開發(fā)、產(chǎn)業(yè)布局、交通系統(tǒng)、水利防洪、公共配套、安居服務(wù)等方面，這些建設(shè)之間存在一定的內(nèi)在聯(lián)系和邏輯，必須在建設(shè)前期做好統(tǒng)一協(xié)調(diào)和科學(xué)籌劃。

圖1 各要素之間關(guān)系

圖2 建設(shè)系統(tǒng)的五個系統(tǒng)

筆者綜合以往文獻發(fā)現(xiàn)，與新城開發(fā)建設(shè)相關(guān)的研究報告，均以規(guī)劃和空間布局方面的研究和分析為主，較少從宏觀角度對整個建設(shè)系統(tǒng)作出分析和研究。本文分析新城開發(fā)建設(shè)的前提保障要素，概括新區(qū)建設(shè)系統(tǒng)的五個子系統(tǒng)，并對新城建設(shè)時序提出幾個大的原則，以期對將來城市新區(qū)的建設(shè)開發(fā)有一定的參考指導(dǎo)價值。

新城開發(fā)建設(shè)的前提要素

土地

土地是新城開發(fā)的載體。新區(qū)的開發(fā)建設(shè)離不開足夠的土地資源。加快土地收儲和原居民的拆遷安置是新城開發(fā)的最前置工作，能夠充分利用和發(fā)揮有限的土地空間資源。在政府財政資金不充裕、土地資源缺乏時，還可以通過“三舊”改造，規(guī)整零落分散、無規(guī)律的居民房，騰挪出寶貴的土地開發(fā)資源。

規(guī)劃

規(guī)劃是新城開發(fā)的龍頭，新區(qū)規(guī)劃是開發(fā)建設(shè)的“指揮棒”，精準(zhǔn)定位新城目標(biāo)、宏觀規(guī)劃功能分區(qū)、合理布局產(chǎn)業(yè)空間、充分利用土地資源、科學(xué)安排建設(shè)時序，這些均需要在建設(shè)前提前規(guī)劃好，也就是說建設(shè)實現(xiàn)規(guī)劃，以規(guī)劃引領(lǐng)建設(shè)。

資金

資金是新城開發(fā)的保障，新區(qū)的土地獲取、規(guī)劃建設(shè)方方面面都離不開資金支持。配合新城的開發(fā)建設(shè)時序，落實好今后幾年的資金計劃和籌措方案，新城的開發(fā)建設(shè)才能有充足的保障。新城建設(shè)資金來源主要有以下四個方面：一是財政預(yù)算投資。根據(jù)新城每年的建設(shè)計劃，由財政預(yù)算安排的項目建設(shè)資金；二是自籌資金投資。各地區(qū)、各部門、各單位按照財政制度提留、管理和自行分配用于固定資產(chǎn)再生產(chǎn)的資金；三是銀行貸款投資。利用銀行信貸資金發(fā)放的基本建設(shè)貸款；四是社會資金投資。逐步引入社會資本建設(shè)是新城開發(fā)建設(shè)的重要途徑，可以極大地減輕政府財政資金的壓力。

新城開發(fā)建設(shè)系統(tǒng)的組成

交通系統(tǒng)建設(shè)

城市的交通系統(tǒng)主要由市政道路、軌道交通、高速公路、公共交通設(shè)施、慢行交通設(shè)施等組成。交通系統(tǒng)是城市新區(qū)對外和各片區(qū)之間的重要紐帶，是市民出行、交流活動的主要途徑，也是為城市發(fā)展運送人流、物流的重要通道。科學(xué)完善的新城交通建設(shè)系統(tǒng)需具備“外聯(lián)內(nèi)通、高效出行”的特點。

水利系統(tǒng)建設(shè)

新城區(qū)完備的水利系統(tǒng)在城市防洪排澇、防災(zāi)減災(zāi)等方面發(fā)揮巨大的作用，是城市安全的保障，同時也是維護城市自然生態(tài)系統(tǒng)的重要舉措。水利系統(tǒng)建設(shè)主要包括排洪渠、河涌、水庫、湖泊等設(shè)施的建設(shè)。“安全保障、自然生態(tài)”是良好水利系統(tǒng)建設(shè)的標(biāo)志。

安居系統(tǒng)建設(shè)

城市安居系統(tǒng)建設(shè)是土地收儲的前提和必要條件，也是社會維穩(wěn)和維持治安的保證。新區(qū)的安居系統(tǒng)建設(shè)主要是安置房和保障房的建設(shè)。“和諧征拆、及時安置”是促進土地收儲、加快新城建設(shè)的關(guān)鍵。

公用設(shè)施建設(shè)

公用設(shè)施系統(tǒng)是城市運營發(fā)展的能源脈絡(luò)，是市民日常生活的“營養(yǎng)供給”保障通道。公用設(shè)施建設(shè)主要包括電力、給水、排水、燃氣、電信、消防、環(huán)衛(wèi)設(shè)施的建設(shè)。“能源供給充足、生活設(shè)施完備”是公用設(shè)施建設(shè)的最終目標(biāo)。

圖3 建設(shè)時序五大原則

服務(wù)設(shè)施建設(shè)

服務(wù)設(shè)施系統(tǒng)是城市居民安居樂業(yè)的基礎(chǔ)。公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)主要包括學(xué)校、醫(yī)院、體育場、文化站、公園、充電站等。完善的公共配套服務(wù)設(shè)施，是市民提高生活質(zhì)量、吸引人才流入的重要措施。

建設(shè)系統(tǒng)開發(fā)時序原則

新區(qū)的開發(fā)建設(shè)是一項漫長且需要不斷投入的過程，需要建設(shè)大量項目。在開發(fā)建設(shè)前，應(yīng)結(jié)合土地收儲情況和資金的年度計劃，提前對項目建設(shè)的先后順序做一個統(tǒng)籌、合理的安排，這樣才能充分發(fā)揮出土地資源和財政投入的最大效益，避免造成工程建設(shè)重復(fù)和資源浪費。新區(qū)建設(shè)時序從宏觀上一般應(yīng)遵循以下五大原則。

先規(guī)劃、后建設(shè)

在新區(qū)建設(shè)前，應(yīng)結(jié)合所在自然資源、人文地理條件和新城的發(fā)展定位，提前給整個新區(qū)制定一個高起點的總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃和實施計劃，絕不能搞“邊規(guī)劃、邊設(shè)計、邊施工”的“三邊工程”。在經(jīng)過多層次的論證和審批后，在建設(shè)過程中的規(guī)劃把關(guān)上，要注重規(guī)劃的整體性、權(quán)威性和嚴(yán)肅性，不能隨意更改或頻繁調(diào)整，否則極易造成前后銜接不順、定位混亂，同時也會阻礙建設(shè)開發(fā)進度和浪費財政投資。

先環(huán)境、后發(fā)展

新區(qū)的建設(shè)和發(fā)展要在保證生態(tài)環(huán)境不被破壞的前提條件下進行，以往以犧牲自然環(huán)境、水環(huán)境、大氣環(huán)境來發(fā)展經(jīng)濟的歷史慘痛教訓(xùn)舉不勝舉。新區(qū)的開發(fā)建設(shè)應(yīng)根據(jù)新城所在區(qū)域的資源、生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀特征，以生態(tài)適宜性及資源環(huán)境承載力為核心，保障新城生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，創(chuàng)建人與自然的和諧發(fā)展，避免將來在環(huán)境治理方面付出巨大代價。

先安置、后征拆

征拆工作是新城建設(shè)的重點、難點，提前建設(shè)安置房可以大大促進征拆工作的開展，減少社會不穩(wěn)定因素，加快新城的開發(fā)建設(shè)。另外，安置房的建設(shè)在為建設(shè)開發(fā)創(chuàng)造條件的同時，讓原有居民可以提前分享城市建設(shè)成果，所以安置房也是一項重要的民生問題，對于促進社會和諧穩(wěn)定具有重要意義。

先水利、后修路

湖泊、河涌、排洪渠、水庫等水利工程在新城區(qū)防洪排澇、維護自然生態(tài)平衡的同時，在城市景觀、休閑娛樂方面也有一定的作用。水利工程的建設(shè)宜早不宜遲，盡快為道路、橋梁及雨水排放創(chuàng)造有利條件。水利工程不完善，容易造成新區(qū)道路、廠房、小區(qū)的雨水無法排放，此外，在水利建設(shè)過程中，由于改變了原狀排水系統(tǒng)，未征拆部分村莊水淹造成村民死亡的事故也時有發(fā)生。

先修路、后開發(fā)

新區(qū)道路系統(tǒng)為周邊地塊建設(shè)開發(fā)提供了進出條件，也為周邊地塊開發(fā)后的日常生活需求（如給水、電力、燃氣等）提供載體。同時，提前實施道路網(wǎng)特別是主骨架路網(wǎng)，對拉開新城的城市架構(gòu)，提升沿線土地價值具有重要意義。因此，在新區(qū)建設(shè)中道路交通建設(shè)應(yīng)先行實施，不能因為地塊開發(fā)需求而匆忙被動建設(shè)。

綜上所述，新區(qū)開發(fā)建設(shè)在三大保障的前提下，涉及五大板塊的開發(fā)建設(shè)子系統(tǒng)，同時要統(tǒng)籌謀劃好開發(fā)建設(shè)時序，這樣才能做到有條不紊地搞好新區(qū)的建設(shè)工作，發(fā)揮出有限土地資源的最大價值，同時避免造成社會資源和財政投資的浪費，對將來城市新區(qū)的建設(shè)開發(fā)有一定的參考指導(dǎo)意義。