論工業倉儲用地在城鎮規劃中的重要性

蒙城縣樂土國土資源管理中心所 鄧華

目前我國現行土地分類依據用途分為三大類，即農用地、建設用地和未利用地。工礦倉儲用地屬于建設用地，它包括工業用地、倉儲用地、采礦業用地。工業用地是指工業生產及其相應的附屬設施用地；倉儲用地，是指用于物資儲備、中轉的場所及相應的附屬設施用地。一般是指包括物流倉儲設施、配送中心、轉運中心等用地。今天我們重點探討的是工業用地和倉儲用地（下文簡稱工業倉儲用地）。

一、目前我國城市工業倉儲用地的現狀

（一）由于歷史原因，用地布局散亂，污染嚴重

土地管理法實施前，由于我國地緣遼闊，工業發展緩慢，城市規劃布局缺失，老城區普遍存在工業倉儲用地、居住用地混雜，縱橫交錯，環境污染嚴重，特別是一些重工業城市，問題更為突出，隨著社會不斷進程，科技技術在工業中的應用，加快了企業更新替代，同時受環境保護、電力配套、消防設施等因素的影響，老城區工業倉儲用地成為廢棄地，老、破、舊、臟的面貌隨處可見,昔日繁華落幕變成了“空心城”。

（二）粗獷型工業倉儲用地導致土地閑置浪費嚴重

《土地管理法》實施后，我國逐步重視土地利用總體規劃和城鎮規劃的重要性，從布局上解決了工業區與居住區的混雜交錯問題，板塊規劃較為規范，土地利用大體在規劃的框架內實施，亂占亂用的現象基本消失，但實際的操作中，由于規劃的單一性，往往顧此失彼。特別是招商引資項目，各地政府放寬招商引資政策，對項目缺乏前期的考察，后期監管，往往存在“多批少用，少批多占、占而不用”等現象，甚至有些企業缺乏市場考察，盲目投資項目或資金鏈斷裂，工程還沒完工就破產，一地雞毛政府也沒法收場，造成大量土地閑置，爛尾廠房一閑置就是多年。

（三）城鎮化進程加快，工業倉儲用地增速驚人

智研數據研究中心發布的調查數據顯示：2013年開始全國工業倉儲用地出讓均價開始反彈上升，截至2017年，工業倉儲用地出讓均價連續5年上升，反映出我國工業地產行業的投資開發市場熱度逐漸提升，占地面積逐年攀升。2011-2017年全國工業倉儲用地出讓面積及增速走勢圖如圖1。

圖1 2011-2017年全國工業倉儲用地出讓面積及增速走勢圖

圖中數據及我國第三次土地調查數據證明：城市無限制的擴大，工業倉儲用地占比在加大，這也是我國耕地面積快速銳減因素之一。

（四）新興的物流行業—“統倉共配”正在快速崛起

在城市倉儲用地中不得不提物流行業，隨著物流行業倉儲一體化不斷推進，在提效增能的同時，也節約了土地。據調查，隨著電子商務不斷發展和大數據平臺的不斷深入，一批新型的叫做“統倉共配”物流業正在快速崛起，“統倉共配”解決了企業自銷售到末端客戶包括資金流、貨物流的問題，極大解放了企業手腳，降低企業倉儲成本、人員成本，快速解決資金流問題。“統倉共配”是專門為企業或經銷商提供的倉儲與配送一體化服務的物流企業。物流行業“統倉共配”的崛起，勢必節約企業倉儲用地，為當前工業倉儲用地規劃和項目實施提出新的課題。

二、我國城市工業倉儲用地存在的問題

（一）布局不合理嚴重浪費土地和社會資源

《土地管理法》實施前，不受用地審批手續的制約，布局不合理、粗獷用地較為嚴重，特別是老城區的企業與居住區混雜，污染嚴重。隨著社會發展進程，受市場、環保等因素影響，一些企業被迫關閉或遷出，由于資產、債務問題無法解決，土地一直閑置。《土地管理法》實施后，國家對城鎮規劃有所重視，布局上解決區劃分離，但粗獷型用地、閑置土地仍然存在。特別是改革開放以來，各地放寬招商引資政策，監管不力錯位，“少批多占，批而不用，批多少用”現象仍然嚴重，特別是去年疫情以來，一些企業受疫情影響出現倒閉造成土地閑置。同時在物流倉儲用地方面，四、五線城市只注重工業用地布局，對物流方面倉儲用地重視不夠，甚至沒有規劃。據調查，四五線城市物流快遞行業缺乏區位布局，大多位于經濟集中區或者交通便利區，相對經濟欠發展區域布點較少，存在兩極分化現象。

（二）城鎮規劃中“多規合一”融合不夠，部門之間監管推諉扯皮

規劃層面：政府只是重視宏觀調控、指標分解等重大數據的掌控上，只要結果，缺乏工作過程的監督、調度。據調查，政府層面往往雷聲大雨點小，以會議落實會議，形式主義仍然存在，業務主管部門在業務對接上存在推諉扯皮現象，特別是在細節數據分解上，市場調研不夠或征求各級機構及群眾意見不全，加之業務骨干少，往往根據以往經驗操作，具有隨意性，可操作性不強。監管層面：對項目的監管中仍然存在各唱各的調。2021年1月在中央一套節目剛剛播出的《正風反腐就在身邊》四期節目爆炸案、酒店倒塌事故等都是血的教訓。實地調研中，我們在各地城市多次目睹空中網線纏繞，路面各種維修，“城市病”隨處可見的現象。這些問題充分暴露各部門規劃、實施協作缺乏溝通，浪費社會資源，嚴重影響城市文明化進程。

（三）監管缺失、滋生腐敗土壤

權利是把雙刃劍，自古反腐都是利劍高懸，但在金錢和美色面前，部分官員往往經不起誘惑。在腐敗和涉黑領域中，涉及土地案件仍是重頭戲。由于監管的缺失錯位，涉土腐敗案件層出不窮。特別是近幾年的“打虎拍蠅”工作中，涉土案件逐年增多，大量國有資產遭到侵蝕，資金數目之大可謂令人震驚。這些大案要案往往是高層領導充當黑惡勢力的保護傘，昭示著當權者玩忽職守，將人民群眾的生死置之度外。看著這些曝光的當權者玩著空手套白狼的游戲，動輒造成國有資產流失上億萬元的案件，無不讓人痛心疾首。

三、建議

（一）政府重視，高調宣傳，積極號召引導社會各階層參與，制定完善的規劃方案和監管機制

實踐證明，工業倉儲用地企業在改善民生工程、帶動當地群眾就業、拉動地方經濟增長功不可沒，但我們也應清醒看到存在的問題，充分認識到做好城鎮規劃涉及工業倉儲用地規劃的重要性，監管的不可缺失性、紀檢監察的全程跟蹤的必要性。因此建議各級領導高度重視，采取不同形勢做好宣傳，廣泛發動社會各階層的有識之士參與進來。畢竟城鎮規劃事關整個城市近20年來的發展需要，建議政府搭建平臺，鼓勵各個機構、專家、人民群眾積極參與，依靠各行業專家指導，耐心聽取各方面的專家意見，反復論證、切磋，制定切實可行的規劃方案和長效監管機制。俗話說：千里之堤以螻蟻之穴潰。細節往往決定成敗，在諸多的規劃中，城市倉儲用地規劃僅是眾多小規劃中的一分子，但關聯到的項目落地卻是不容忽視的。全國多起腐敗案件涉及城市工業倉儲用地。只有提高了認識，思想上高度重視，在實際的工作中才會提高政治站位，引導才會步入正軌。

（二）“多規合一”勢在必行立體監管必不可少

2014年11月，國家發改委、國土部、環保部和住建委四部委聯合下發《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》，在全國確定28個市縣開展“多規合一”試點。2019年5月27日中國新聞網記者羅攀報道：我國自然資源部總規劃師莊少勤強調稱，這次新的國土空間規劃體系“四梁八柱”，不是簡單的換一個名稱，比如說我們把他統稱為國土空間規劃，也不是形式上的拼湊……“多規合一”以后的國土空間規劃要體現它的戰略性、提高科學性、強化權威性、加強協調性、突出因地制宜的差異性、注重可操作性。因此呼吁從規劃到項目落地實施，涉及的相關部門一定要緊密配合，團結協作。監管是否到位缺失，是規劃實施的關鍵，也是綜合評價規劃的可行性、可操作性的標準之一，在政府主導下的各級監管部門同心協力、各司其職，完善一整套的配合機制、監管機制，明細工作職責、壓實責任。對企業前期項目考察、資金監管、職能部門監管敢于亮劍；人大、紀檢對職能部門監管督查無盲區、不斷層，監管一直在路上。杜絕形式主義、官僚主義。

（三）創新機制，建立數據動態監管平臺，堵住漏洞

建議政府牽頭建立數據動態監管平臺，對城市倉儲用地使用、監管情況建立數據庫。涉及的自然資源、水利、電業、環保、消防、住建、城管、紀檢等部門等共同參與，接受人大、紀檢監督，平臺信息向大眾開放。要求數據及時上傳,建立動態監管數據共享機制，各部門協同配合政府，對土地利用不合理、閑置的倉儲地塊，按照土地管理法的規定依法收回，對閑置的土地制定方案，依法依規合理再利用。相信只要堵住各個環節的漏洞，盤活利用好土地資源，城市建設才會欣欣向榮。

總之，結合當前形勢，關鍵高層領導能高度重視，引導職能部門制定切實可行的規劃，各職能監管部門嚴格監管和保駕護航，同時自覺接受人大、紀檢和人民大眾的監督，讓權利在陽光運行，不忘初心，時刻牢記為人民服務的宗旨。相信城市倉儲用地這項規劃的制定和實施定會交出滿意的答卷。