重大突發公共衛生事件應對中的社區資源匯聚機制初步研究*

天津商業大學 原淑媛，劉暢，梁浩南，朱雅婷

一、議題緣起

隨著新冠疫情的發展，自2020年春節開始，中國展開了一場由政府發動和部署的聲勢浩大的疫情防控戰。抗擊疫情有兩個陣地，一個是醫院救死扶傷陣地，另一個是社區防控陣地。堅持不懈做好疫情防控工作關鍵靠社區。要充分發揮社區在疫情防控中的重要作用，并充分發揮基層黨組織戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，以防控力量要向社區下沉，不斷加強社區防控措施的落實，使所有社區成為疫情防控的堅強堡壘。

自新冠肺炎疫情暴發以來，我國社會治理的制度優勢得到了充分的彰顯，特別是以社區為代表的基層組織，在防控疫情方面更是大展風采，在疫情防控工作中發揮了重大作用，讓我們深刻感受到了社區治理的重要性。然而，隨著疫情的發展變化，也有許多社區矛盾沖突事件頻現視野，志愿者、社區居民、社區工作人員、社會組織、基層干部、下沉干部等諸多社區角色之間出現了角色分工、高效溝通和協同配合的問題，物質資源、人力資源等各種社區資源無法滿足社區居民和疫情防控的需求，這些因素導致各種糾紛事件不斷發生，發展程度有升級的趨勢。

我們要認識到，重大突發公共衛生事件中社區資源匯聚機制的建設和完善有利于完善應急管理機制，充分保障公眾生命、健康和財產安全。與此同時，明確認知當前我國在應對重大突發公共衛生事件中存在哪些社區資源匯聚機制，以及這些機制的效率及其所存在的問題十分重要。

本研究在文獻分析和調查研究的基礎上，分析在重大突發公共衛生事件中社區資源匯聚機制的運行情況，從而尋求協調、系統的社區資源匯聚運作機制組合，以期為后疫情時代加強社區建設以及未來更加高效地應對公共衛生突發事件創造可持續性的條件。在社區層面推動我國重大突發公共衛生治理體系以及治理能力現代化。

二、關于疫情下社區資源匯聚機制的相關研究

本研究小組全體成員于2021年4月分別到天津市紅橋區和西青區的部分社區進行了調查訪談，我們與各社區（例如：YT、RT）的黨委書記進行面對面訪談，經訪談得知不同社區所面對的特殊情況也不相同。與此同時，我們還在社區以及線上進行了調查問卷的發放與填寫，并對社區治理方面展開了多方面探討。

（一）資源分類研究

1.有形資源

有形資源主要包括應急物資儲備、人員、財政資金及信息等，在資源匯聚過程中，需要調動的人員其中包括小區物業管理和服務人員，居委會工作人員，志愿者，下沉的基層干部等，主要研究各類人員的角色分工以及他們是如何互補配合、協調行動的。在財物調配方面，主要考察財政撥款和社會捐贈。

（1）應急物資與財政資金

劉樹昇、張民莊、金榮等人在實際調查中發現社區衛生服務承擔的流調任務不僅量大,而且還有一定風險,為了流調人員的自身防護,社區衛生服務中心投入了大量的物力和財力。每位流調人員進行流調時需使用口罩、帽子、鞋套、防護衣,并發放消毒片等。同時據他們統計每流調1人平均花費30元左右。[1]而面對大量的流派人員，社區不僅需要克服資金不足的困難，還要面臨著物資緊缺的壓力。綜上所述資源可以概括為應急物資、人員、財政資金及信息，即前文提到的有形資源。

（2）人員

據紀華勇的調查社區居委會成員并不多，一般不超過10人。在應急情況下，這些工作者承擔了大量的工作任務。社區工作人員緊缺是社區在應急響應中亟待克服的問題。[2]

（3）信息

在疫情防控期間，各級檢查站與當地指揮中心、醫療單位以及交通運輸部門、通訊服務機構等信息溝通不及時，缺乏一個信息實時共享的平臺。一般社區居住人員的基本情況無法收集到詳細數據，社區與物業之間的數據不一致，而且雙方的數據都不夠完整。[3]

2.無形資源

無形資源方面，主要包括社區社會資源和人際網絡、社會組織資源、行動力、政策資源、權力、權威、科技資源和文化資源等。

（1）社會資本

社會資本(social capital)一詞最早出現于Hanifan在討論“農村學校社區中心”時,對有關友誼、道德、同情心和社會互動等概念的強調。楊秀勇和高紅認為社會資本并不是一個單一的概念，他們是根據學者對社會資本的經典定義將社會資本歸類為：信任、規范和網絡。[4]同時國內外學者在此基礎上，對社會資本進行了測量。Narayan認為社會資本的測量應包括信任、社團參與、一般規范、鄰里聯系、和睦相處、日常社交、志愿主義等幾個維度。[5]王瑩認為作為一種建立在信任基礎上，為提升社會效率而采取集體行動的規范和網絡，社會資本能有效地推動應急管理中基層政府、非政府組織、企業和公民等多元社會主體的服務整合、集體行動、合作關系與協調聯動，應急管理走向多元參與具有必然性，并且社會資本是多元參與的基礎，普遍信任是應急管理多元參與的心理基礎，互惠規范是應急管理多元參與的制度基礎，社會網絡是應急管理多元參與的組織基礎。[6]

（2）社會組織資源

趙佳佳認為社會組織是介于國家——政府體系和市場——企業體系之間的，是由公民自愿組成的，在一定程度上具有非政府性、非營利性和社會性特征的各種組織形式。社會組織是一個包括范圍甚廣、極具伸縮性的概念，但無論怎樣變化，其約定俗成地不包括政黨、宗族組織、宗教組織和黑社會性質組織等。[7]從性質上分析，社會組織和國際上使用的“非政府組織”“非營利組織”“第三部門”等是同一類組織，即是指“政府和市場以外的非政府組織、非營利組織、民間組織和第三部門的統稱”。而在我國政語境中，繼十六屆六中全會后，“社會組織”一詞得到進一步確定。現如今，社會組織特指在民政部登記的社會團體、民辦非企業單位和基金會。[8]本研究所提到的“社會組織”可以定義為：所有參與社區應急響應的一切組織，它包括民政部登記的社會團體、民辦非企業單位、基金會等。

（3）行動力

劉樹昇、張民莊、金榮等人認為我國疾病預防控制中心與社區衛生服務尚存在脫節。因受限于我國醫療衛生體制,疾控中心在突發公共衛生事件中不能做到“信息暢通,反應快捷,指揮有力,責任明確”。疾控中心人員不能深入社區指導工作,對應急情況不能立刻就位,現場指揮教條混亂,不能協調完成任務。[9]同時劉樹昇等人還將社會心理問題引入對該話題的研究，他們指出面對疫情,人們的恐懼要比病毒傳播得更快,并且出現了對病人和疫區的沒有根據的歧視。暴露出的社會心理問題, 對社區衛生服務提出了更高地要求。同時劉樹昇等人對社區工作者及醫療人員的心理疏導和治療也懷有憂慮。[10]

（4）政策資源

政策一詞是指國家或政黨為實現一定歷史時期的路線而制定的行動準則。在應急狀態下，政府占據主導地位，政府通過出臺相應的應對政策來達到促進社區應急響應。在新冠肺炎防控工作中，以天津市為例頒發如下政策，2020年2月14日，《關于進一步優化社區防控工作的通知 津新冠防指〔2020〕61號》、2020年3月16日，《關于印發進一步落實疫情防控一線城鄉社區工作者關心關愛措施實施方案的通知津新冠防指〔2020〕137號》等等（以上文件時來自：天津市衛生健康委員會）。

（5）權力

林崇德、姜璐、王德勝等人認為權力是人與人之間的一種特殊影響力，是一些人對另一些人造成他所希望和預定影響的能力，或者是一個人或許多人的行為使另一個人或其他許多人的行為發生改變的一種關系。將權力放在社區應急響應下，即為社會對應急資源獲取和調配的能力，不僅對社區居民不利于防控工作開展的限制，還對社區人員進行調配的能力。

經綜上所述的觀點，本研究認為在重大公共衛生突發事件發生時，政府、市場、社會三個主體之間應通力合作和精準對接，依托無形資源，迅速地將有形應急資源匯聚到社區應急管理和疫情防控一線。本研究將結合新冠肺炎疫情防控形勢，對社區應急資源匯聚機制進行系統研究。

（二）問卷調查

本次問卷調查共發布問卷總數200份，回收有效問卷159份，其回收率為79.5%。

根據調查數據顯示，參與本次調查的居民將近半數為在所住小區達9年以上，占比45.91%；1-7年時長總占比49.06%；1-9年時長占比5.03%。其中絕大部分居民為自有住房，占比85.53%；有少部分為租住房及其他類型住房，具體數值如圖2所示。

圖1 調查對象在所住小區居住情況調查情況

圖2 對調查對象所在社區信息群的調查情況

而在調查中得知，當前過半數會建立如微信群、QQ群等信息群，總占比達66.66%，其中居民加入1-2個群人數居多，高達60.38%，在建立信息群中占比有90.56%。3-4個群及4個以上各占3.14%；此外有33.33%沒有建立信息群。如圖2所示。如圖3所示，當前社區傳達信息以信息群、宣傳單與通知單為主，以電話聯系及走訪入戶傳達為輔。基于這種信息傳達方式，社區居民對疫情防控信息反響較好，其表現為：居民對社區疫情防控要求基本了解占74.84%；完全了解占11.32%，總占比86.16%；基本不了解與完全不了解總占比13.84%。通過居民的反饋，我們發現在新冠疫情防控中，絕大部分社區會采取張貼條幅以宣傳防疫知識、限制出去小區等的措施，同時也有過半數社區會對電梯等公共區域定時消毒，也有很多社區會上門排查體溫及近期出行情況。有少部分社區會提供口罩酒精等防護用品，少數社區會提供生活必需品的采購平臺。在疫情嚴重期間，居民在購買日用品及防護用品上基本上為自己尋找購買渠道采買物資。社區的防控措施在居民眼里，其主要目的為確保疫情監測管理到位，確保社區居家隔離管理到位，與此同時也會為了確保信息傳達的通暢性及準確性。少數會對特殊群體和困難群眾進行到位的服務，具體數值如圖5所示。

圖3 社區信息傳達方式與居民信息獲取情況的調查結果

圖4 社區在疫情防控中所做工作的調查結果

圖5 社區防控措施達到的目標調查

（三）社會統籌型資源匯聚機制分析

1.志愿者

筆者調查了RT社區。RT社區是天津市西青區2016年10月建立的社區，共31樓3166戶。社區為公租房社區，社區居民行動不便居民較多，多數人為空巢老人。根據訪談調查可知，RT社區在新冠疫情暴發階段，由社區退伍軍人及黨員組成20人的常駐志愿者團隊，負責在社區出入口進行體溫監測與登記。在臨近春節期間志愿者與各棟樓長棟長相互配合，調查返鄉人員的行程路線及經行地。與此同時志愿者也會上門對社區居民進行心理疏導，穩定社區居民情緒。在居家隔離階段，下沉干部到達社區，同時防疫物資也由街道下放到社區內，志愿者協助社區工作者將物資分發至居民手中，對行動不便的居民也會將物資送到居民家中。而居家隔離期間，居民最大地問題由物資緊缺轉變為了生活用品的采購。社區雖搭建了采買平臺，但因RT社區居民特殊性，有部分居民不會使用智能手機，志愿者工作也更偏向于該類人群。在后期又有大學生群體加入志愿者隊伍。同時RT社區也有與高校合作，有大學生志愿者的不斷加入。

2.社會捐助

在疫情期間社會捐助，主要是社區周邊的企業以及藥店對社區的捐款捐物。以天津市西青區YT社區為例，YT社區為2016年4月建立，社區為商品房社區，居住居民在生活條件以及文化程度較高。YT社區在疫情暴發時也對防控物資需求較大，雖然社區在平時有常備口罩以及酒精等用品，但并未有對突發事件有預案設置，而是物資儲備也并不充足。而在疫情初期階段市場上的對口罩等均處于供不應求狀態，社區很難獲得相應物資。而在此情形下，社區周邊企業對社區進行了捐款，附近藥店也為社區提供了一定量的口罩以及酒精。周圍企業也為社區捐獻飲用水等資源。

圖6 社區對重大突發事件的宣傳及居民積極性的調查結果

三、調研的啟示

（一）制定特色的社區應急管理機制

YT及RT在社區資源防控上工作做得較好，但不同社區由于面向居民性質的不同，在開展防控工作時側重點也會相應地做出調整。因此，針對性的制定適合本社區的特色應急管理機制十分重要。社區應急管理主要包括對突發事件的預防、監測、處置和恢復重建幾個方面的內容。社區應急管理機制運作的四個環節有效運作是應急管理工作有效開展的重要保障，突發事件發生前，社區應做好應急預案，必須時刻保持警惕，應從物資、技術、人力等各方面做好應對突發事件的準備；一旦突發事件發生，社區應與政府保持信息溝通，共享數據，及時監控風險，并反饋信息；在突發事件的應急處理過程中，社區調動一切現有儲備資源，并向政府、社會組織及企業申請相關支援，要確保應急物資及人員充足，老人小孩這種抵抗力較弱群體較多地社區，社區工作人員更應加大保障措施；在事后恢復階段，政府可向社區提供物資及人才支持，幫助安撫居民情緒，使其恢復正常生活。

（二）健全志愿者服務隊伍

在調研中我們得知在疫情防控工作中，無論是YT還是RT，社區志愿者都發揮了不容小覷的作用。但黨員干部下沉到社區的數量有限，社區最大的問題就是人手不夠。在響應市政府疫情防控政策的同時，西青區的社區也根據自身的特殊情況制訂了一系列措施，例如：呼吁退役軍人和老黨員參與門崗值勤工作。在應對危機的過程中，所形成的志愿者團隊可補充短缺的社區工作人員，但就目前分析，對于應急志愿者的管理還不夠完善。例如：未合理界定應急志愿者的范圍、應急志愿者權益未得到充分保障、在日常管理中未重視對志愿者隊伍的儲備等。

四、結論

社區作為城市治理的基本單元，自新冠疫情暴發以來，全國防控力量向社區下沉，一直是各國政府防疫重點。作為防疫第一線，社區在阻斷疫情傳播和維護基層社會穩定（包括情緒穩定）等方面起著重要作用，但同時也存在著不足之處。公共衛生突發事件應急管理背景下的社區資源匯聚機制以及后疫情時代社區日常應急資源儲備等機制的建設和完善迫在眉睫，這不僅對完善社區治理機制、市域社會治理機制，而且對提升國家治理能力和治理體系現代化有重要意義。

總體來說，在重大突發公共衛生事件發生時，不管是制定特色的社區應急管理機制、健全志愿者服務隊伍還是提高居民對應急管理重要性的認識，中國社區的資源匯聚機制都仍需不斷探索，爭取使社區工作優勢得以更充分的發揮。