顧村拓展區(qū)面臨困境和思考

上海地產北部投資發(fā)展有限公司 虞鼎豪

一、拓展區(qū)面臨的困境淺析

（一）面臨的問題

1.收支逆差日益擴大

拓展區(qū)總投資規(guī)模約368億元，能實現(xiàn)投入產出平衡，并略有盈余。但對照目前房地產市場和征收動遷等因素，據(jù)筆者初步測算，資金缺口逾90億元。

2.耕地占補平衡指標配置嚴重不足

拓展區(qū)約需指標415.2公頃，2018年以來僅落實指標30.65公頃。

3.征地動遷騰地遲緩、農民安置房源短缺

因土地征收、騰地遲緩，配套項目開工延遲，不能滿足已竣工農民安置房的交付要求。

（二）原因分析

1.房地產市場是導致投入與產出不平衡的主要因素

（1）原預算是按2016年周邊普通住宅樓面價36000元為依據(jù)，而2019年住宅地塊樓面地價則為24000元，預計將減少收入約60億元。（2）政策因素，耕地占補平衡指標費約7.29億元、土壤檢測修復費約1.43億元，合計8.72億元。（3）建設標準的提高，僅海綿城市建設，就增加投資約7.6億元，占市政配套總投資的5.11%。

2.動遷標準是導致土地收儲成本增加的關鍵因素

（1）補償安置標準戶約350平方米，高于區(qū)政府的動遷政策。若按每戶房屋增50平方米、樓面價差2萬元計算，每戶增支100萬元，合計35.77億元。（2）拓展區(qū)的墓穴補償費約7萬元/穴，這一補償模式，即類似將農民小產權房直接上市。（3）征收前未拆除違章是影響征收成本的原因。另外，前期費用高達6.77%，也是不可忽略的因素。（見圖1）

圖1 土地儲備成本上漲因素構成

3.征收力量薄弱、利益交織等操作因素，也是投資成本增加的重要因素

（1）顧村鎮(zhèn)承擔了多個市、區(qū)征收工程，致使征收力量分散。（2）鎮(zhèn)政府與鎮(zhèn)屬企業(yè)利益交織，如劉行駕校，征收五年多，仍未動遷騰地。（3）動遷農戶、企業(yè)數(shù)攀升，僅啟動范圍企業(yè)就已達168家，增幅超乎尋常。（4）簽約農民至今未回搬，即使按延期2年計，過渡費多支付逾1.6億元。

4.部隊電臺土地征收補償，是成本增加的特殊因素

部隊電臺地塊的補償資金，也將納入拓展區(qū)土地儲備成本。

5.動遷標準高是房源短缺的主要原因

（1）拓展區(qū)補償安置標準高。（2）規(guī)劃農用地的361農戶、25家企業(yè)與拓展區(qū)同步征收。（3）鎮(zhèn)將農民安置的遺留問題也納入拓展區(qū)。（4）被征收戶非理性增長也是造成安置房源短缺的原因。

6.耕地占補平衡指標供應不足，制約了拓展區(qū)的開發(fā)進程

因政策的變化，拓展區(qū)的用地指標，除保障房等外的指標均由區(qū)負責落實，指標不足，建設進度受到制約。

二、運作實例比較與分析

（一）運作實例比較

1.馨家園項目

運作模式是“大集團對大基地”，由地產集團負責實施開發(fā)，市土地儲備中心進行土地收儲；動遷居民約650戶、企業(yè)約54家，動遷包干費每畝68萬，農民補償標準每戶約240平方米；征收動遷由顧村鎮(zhèn)政府負責；該項目為純保障性住房；自2005年開始至2012年竣工交付，此模式較好地發(fā)揮了企業(yè)的積極性。

2.羅店大居

運作模式是土地儲備“市區(qū)聯(lián)手、以區(qū)為主”，項目區(qū)指揮部推進，動遷居民約為2764戶，動遷單位約為149家，征地包干費用每畝120萬元。總建筑量約442.5萬平方米。其中，住宅建筑量379.5萬平方米。項目自2010年開始至2019年，保障房已完成建設。此模式的特點是市區(qū)政府的高度重視，政策、資金的及時到位，項目的資金運作多次得到市有關部門的贊賞。

3.顧村老鎮(zhèn)一號地塊

該項目是城中村改造項目。2017年年初起，全面啟動市政動遷，結合拆違整治和“無違”創(chuàng)建工作，歷時一年，全面完成動遷和拆違任務，拆遷、拆違總面積20.52萬平方米。此模式的特點，是顧村鎮(zhèn)政府的一號工程，拆違整治和征收同步實施。

（二）拓展區(qū)運作模式的分析

1.政企合作有縫隙、有落差

政府主導的城市更新模式，沒有發(fā)揮出政府、企業(yè)的各自優(yōu)勢，投資周期長，沒有取得預期效果。

2.公司目標計劃上有偏差

計劃用約10年的時間完成，但因編制計劃時缺乏前瞻性，對目標、資源和兩者的匹配關系把握不嚴謹，沒有充分考慮政策、資金、市場等要素的變化，沒有吸取已建項目的經驗，一旦外部條件出現(xiàn)波動，導致預期目標與實際差之甚遠。

3.平臺公司推進上有落差，履行職責有短板

公司沒有協(xié)助政府解決征收動遷中的問題和發(fā)揮監(jiān)管作用，對開發(fā)規(guī)模把控失據(jù)，未形成滾動開發(fā)。同時，對區(qū)政府和地產的要求，公司未能很好地執(zhí)行。

三、拓展區(qū)應對困境淺析

（一）政府層面

針對現(xiàn)狀，寶山區(qū)政府已充分意識到目前拓展區(qū)運作模式所面臨的挑戰(zhàn)，提出了“量入為出”的原則，逐步回歸大型居住社區(qū)的定位。筆者認為，要以市場和征收動遷成本上漲為問題導向，形成政企合力，精準施策破除瓶頸。

1.把握宏觀經濟脈搏，總攬全局，統(tǒng)籌兼顧

以保障房建設為導向，解決農用地指標短缺等問題，推進拓展區(qū)建設。在做好核心區(qū)的規(guī)劃優(yōu)化工作的同時，對尚未拉開征收的區(qū)域要未雨綢繆，注重提高土地產出效益。對于平衡收支的主要砝碼——普通商品住宅用地，建立房地產市場價格模型，通過科學預測制定短期、中長期相結合的土地出讓策略，以達到預期效益。筆者初步估算，若樓面價每提高1000元，區(qū)將增收約10億元。另外，為紓困資金壓力，需加強征地動遷力量，對市場敏感程度較低的商辦用地、產業(yè)用地，集中力量抓動遷，加快騰地供地周期，促產業(yè)項目早建成早投產，以增加區(qū)稅收來源。有關羅店區(qū)域，應制定科學合理的征收補償政策，對于市下達拓展區(qū)羅店區(qū)域內的市屬經適房指標，則應考慮調整到顧村區(qū)域內，即在時機未成熟前暫緩展開土地征收。

2.加強征收隊伍建設，嚴控動遷成本大幅上漲的局面

當前，調整征收標準無現(xiàn)實條件，要加強征收隊伍的建設，進一步剖析導致征收動遷成本上漲的原因，厘清“圈內圈外”一本賬。同時，對增加的企業(yè)和農戶數(shù)量和標準進行核查，遏制動遷成本非理性上漲。

3.在運作機制上，要善于打好“收放結合”的組合拳

“收”是指將收儲資金賬戶收歸于區(qū)，“放”則完善公司參與土地征收方面的管理，以充分發(fā)揮平臺公司在“土地征收、資金監(jiān)管”中的作用。

4.打通耕地占補平衡指標不足制約建設進度的通道

發(fā)揮市區(qū)土地聯(lián)合儲備的優(yōu)勢，尋求市政府、市規(guī)劃資源局等部門的支持，調動股東單位的積極性，確保耕地占補平衡指標與年度建設規(guī)模相適應。

5.優(yōu)化對平臺公司的考核辦法，調動公司積極性

遵循現(xiàn)代企業(yè)管理制度，加強對公司的考核，采取“基本管理費與目標考核”相結合的辦法，來核定公司的年度管理費用。

（二）平臺公司

顧村拓展區(qū)的運作模式是政府主導的城市更新項目，平臺公司成立之初，定位為“綜合服務商”，目標就是完成寶山區(qū)政府委托的開發(fā)建設任務，公司的一切工作都要圍繞這個中心任務展開。

1.政府語言細琢磨，所提方案再斟酌

自2018年以來，平臺公司對如何破解拓展區(qū)困境，提出從“綜合服務商”到“傭人成主人”、擴大核心區(qū)并全面統(tǒng)籌主導等方案至今尚未落地。筆者認為，首先，不論何種運作模式，從社會主義市場經濟的角度來看，都是平等的合作主體，具有同等的地位。其次，這種提法不利于與政府構建良好、緊密的合作關系。第三，平臺公司提出這樣的改革設想，在外部環(huán)境即財政和土地管理政策日益規(guī)范的情形下，自問平臺公司可以做什么？能夠做什么？這個方案能夠多大程度地解決區(qū)政府所關切的問題？三年來，區(qū)政府遲遲未與公司簽署相關協(xié)議，是對公司提出的方案有疑慮。公司應夯出破解拓展區(qū)“資金、成本、征收及指標”等瓶頸的實錘，如此，公司方能自始至終實現(xiàn)拓展區(qū)城市更新的目標。

2.筑牢基礎補短板，突出重點抓落實

平臺公司要恪守“協(xié)調、執(zhí)行、監(jiān)控”之職責，建立起有效的協(xié)調機制，擔負起參與征收動遷管理監(jiān)管之責，配合區(qū)、鎮(zhèn)政府指導推進解決動遷中的實際問題，與審計部門構成完整的審核鏈條，發(fā)揮平臺公司協(xié)調監(jiān)管作用。

3.整體開發(fā)計劃再明確，拓展區(qū)預算再優(yōu)化

結合六年來的實踐和羅店大居等項目的經驗，近細遠粗，統(tǒng)籌考慮。形成拓展區(qū)整體15—20年的開發(fā)計劃。測算出近、中長期梯度上升的土地出讓價格模型，作為編制和申報投資預算的依據(jù)。

4.加強項目管控，向管理要效益

對照影響投資與收入的主因，對癥下藥。（1）引導商辦向租賃公寓方向調整。（2）引進有實力的各項專業(yè)團隊，確保高質量、低成本完成建設任務。（3）完善企業(yè)管理制度，特別是董事會制度。（4）嚴控前期項目成本、公司管理成本。（5）加強專業(yè)人才隊伍建設，實行公平、高效的激勵機制。公司（尤其是地產集團）對能夠破解拓展區(qū)困境的職工或委以重任或進行物質獎勵。（6）要建立開竣工預警制度，統(tǒng)籌項目開工時序。

自2018年以來，筆者通過觀察、實踐與思考，持續(xù)呼吁從政府到股東，優(yōu)化平臺公司運作模式，要“抓住政府和現(xiàn)場這兩頭，練強肩頭，練好內功，恪盡職守”，以實現(xiàn)“推進高速度、管理高水平、項目高品質”的目標。

四、結語

平臺公司如何實現(xiàn)拓展區(qū)“宜居空間的生態(tài)之城、再建服務脈絡的智慧之城、構建城市未來的活力之城”的規(guī)劃目標，顯然有很長的路要走，且對于增量的城市更新項目，如果不能實現(xiàn)基本的收支平衡，也是不圓滿的項目，因為縱使寶山區(qū)政府有決心投入財政資金來彌補虧損，但這種發(fā)展模式不可持續(xù)，值得深思。