黨建引領(lǐng)社區(qū)治理
——主體、責(zé)任和化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制研究

天津師范大學(xué) 包天苗

一、問(wèn)題的提出

社區(qū)治理是國(guó)家治理的基本單元和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，與人民群眾的利益息息相關(guān)，需要加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。然而，由于我國(guó)傳統(tǒng)的管控思維和權(quán)力配置結(jié)構(gòu)的制約，社區(qū)治理仍然存在著諸多困境，如在治理主體權(quán)力縱向整合和橫向責(zé)任聯(lián)動(dòng)上都面臨難題。要改善現(xiàn)狀，黨建引社區(qū)治理的發(fā)展態(tài)勢(shì)不容忽視。社區(qū)黨建工作是城市黨建的重要基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)黨組織在社區(qū)層面的全覆蓋，是切實(shí)發(fā)揮黨建政治領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)協(xié)調(diào)、民主保障等功能的重要途徑。在新時(shí)代背景下，以黨建引領(lǐng)為“龍頭”，保障社區(qū)治理主體間權(quán)責(zé)明確、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，從而化解社會(huì)潛在風(fēng)險(xiǎn)，是構(gòu)建新型社區(qū)治理體系的必然要求。

二、社區(qū)治理過(guò)程中存在的困境

在現(xiàn)實(shí)治理過(guò)程中，治理主體間缺乏持續(xù)互動(dòng)，治理責(zé)任模糊不清，以及隨即導(dǎo)致的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)卻一直在阻礙著“共建共治共享”社會(huì)治理格局的實(shí)現(xiàn)（見(jiàn)圖1）。

圖1 社區(qū)治理過(guò)程中存在的困境

（一）社區(qū)治理主體存在的問(wèn)題

1.政府行政化傾向嚴(yán)重

在社區(qū)治理過(guò)程中，由于行政權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)地位，居民委員會(huì)的自治權(quán)受到了部分沖擊。政府將權(quán)力下放至街道，街道辦事處的工作任務(wù)日漸增多，在不堪重負(fù)的情況下，街道辦事處將諸多的行政事務(wù)下移至居民委員會(huì)，這就使得居民委員會(huì)扮演了政府代理人的角色，它不再以社區(qū)居民作為服務(wù)主體，而是將區(qū)政府所委派的工作作為其利益的根本，背離了其身為居民自治組織的初衷和目標(biāo)。因此，政府過(guò)度的行政化傾向在很大程度上影響了社區(qū)自治組織的發(fā)育，也阻礙了社區(qū)的協(xié)同治理。

2.治理系統(tǒng)間缺乏持續(xù)互動(dòng)

在城市社區(qū)治理主體構(gòu)成日益復(fù)雜的今天，持有不同價(jià)值觀念的治理主體有著不同的利益追求。例如，自治系統(tǒng)從自身需求出發(fā)，追求社區(qū)內(nèi)公共空間自治；行政系統(tǒng)從為社區(qū)居民提供基礎(chǔ)保障的角度出發(fā)，追求社區(qū)治理的穩(wěn)定和諧；市場(chǎng)系統(tǒng)則從經(jīng)濟(jì)利益的角度出發(fā)，追求經(jīng)濟(jì)利益最大化。在不同利益目標(biāo)的驅(qū)使下，各治理主體秉承著“經(jīng)濟(jì)人”的有限理性，都追求自身利益的最大化，這也造成了不同主體間利益矛盾的沖突。治理主體因利益因素導(dǎo)致的目標(biāo)不一致，各治理系統(tǒng)間缺乏持續(xù)互動(dòng)也就在所難免。

（二）社區(qū)治理責(zé)任的模糊不清

1.街居之間：行政與自治的權(quán)責(zé)失衡

從法理的意義上來(lái)看，街道辦與居委會(huì)間應(yīng)該是一種指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，但在現(xiàn)實(shí)的工作當(dāng)中，往往“演化”成了領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。街道辦在實(shí)際工作中，承擔(dān)了過(guò)量區(qū)政府下派的任務(wù)，而它本身的權(quán)力和資源又是極為有限的。這時(shí)，它便會(huì)效仿區(qū)政府的角色，利用體制慣性，將工作任務(wù)不斷轉(zhuǎn)移給居民委員會(huì)。“責(zé)任無(wú)窮大，權(quán)力無(wú)限小”是如今大多數(shù)居民委員會(huì)的真實(shí)寫(xiě)照。這種體制慣性導(dǎo)致的必然是街道辦與居委會(huì)之間行政與自治的權(quán)責(zé)失衡。行政有權(quán)、自治萎縮是社區(qū)治理過(guò)程中所面臨的窘境。

2.自治系統(tǒng)之間：相互推責(zé)卻又爭(zhēng)權(quán)奪利

近年來(lái)，隨著物業(yè)的興起，居民委員會(huì)與業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司之間因權(quán)力責(zé)任模糊不清所產(chǎn)生的沖突非常普遍。例如，《城市居委會(huì)組織法》規(guī)定，居民委員會(huì)有義務(wù)協(xié)助政府做好宣傳教育、公共衛(wèi)生與綠化等與居民切身利益相關(guān)的工作，而根據(jù)《物業(yè)管理?xiàng)l例》的規(guī)定，物業(yè)公司也負(fù)有做好社區(qū)衛(wèi)生、綠化等責(zé)任。此外，居民委員會(huì)注重的是社區(qū)內(nèi)全體公民的公共事務(wù)，業(yè)主委員會(huì)則著重管理與社區(qū)物業(yè)相關(guān)的公共事務(wù)，盡管二者的權(quán)利范圍和工作內(nèi)容不盡相同，但職責(zé)重合的部分卻仍然會(huì)讓二者有所互動(dòng)，這種互動(dòng)中也暗含著沖突。綜上，由于各主體的職責(zé)范圍有著交叉和重疊之處，在落實(shí)中出現(xiàn)相互推卸責(zé)任的情況也就在所難免。

（三）社區(qū)治理過(guò)程中的雙重風(fēng)險(xiǎn)

1.基層政府可信度的下降

基層政府部門將權(quán)力下放給街道辦事處和居民委員會(huì)，帶來(lái)的不僅僅是街居繁重的工作任務(wù)，同時(shí)還有分散下去的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。政府這種過(guò)度行政化的傾向，導(dǎo)致了居民眼中政府的無(wú)限責(zé)任，居民往往將問(wèn)題得不到解決的原因指向政府。“無(wú)論什么地方出了事，那都是政府的責(zé)任”。一些重大危機(jī)事件發(fā)生后，現(xiàn)有的追責(zé)程序往往難以明確引發(fā)危機(jī)的責(zé)任主體。而在民眾的思維慣性中，政府負(fù)責(zé)一切事情的兜底，自然又把這個(gè)責(zé)任算到政府的頭上。長(zhǎng)此以往，政府的公信力會(huì)受到影響，甚至陷入“塔西佗陷阱”。

2.基層治理系統(tǒng)間沖突的升級(jí)

社區(qū)治理實(shí)際上是多個(gè)治理系統(tǒng)共同參與并實(shí)現(xiàn)治理的一個(gè)過(guò)程和機(jī)制，最終目的是為了實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治。然而在現(xiàn)實(shí)的社區(qū)治理過(guò)程中，這些位于基層的治理系統(tǒng)間卻不可避免地存在著矛盾與沖突。例如，政府相關(guān)部門為了政績(jī)，會(huì)希望社區(qū)內(nèi)業(yè)主委員會(huì)的成立數(shù)量和比例有明顯起色，因此會(huì)倡導(dǎo)推動(dòng)物業(yè)管理新政。而成立業(yè)主委員會(huì)后，業(yè)主的權(quán)利意識(shí)增加，業(yè)主與物業(yè)公司的糾紛直線上升，一旦物業(yè)公司不能解決問(wèn)題，居民便會(huì)越過(guò)街道辦事處，直接向政府相關(guān)部門上訪。居民這種信訪不信法的行為觀念給政府帶來(lái)了不小的壓力。導(dǎo)致近些年來(lái)見(jiàn)之于新聞媒體的非法上訪、個(gè)體泄憤、個(gè)人反社會(huì)極端暴力事件等事件層出不窮。

三、社區(qū)治理風(fēng)險(xiǎn)的防治對(duì)策——黨建引領(lǐng)

作為社會(huì)治理的重要基礎(chǔ)，社區(qū)治理必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。推動(dòng)黨建工作與社區(qū)治理的深度融合，必須以黨建為引領(lǐng)契合主體間的價(jià)值認(rèn)知，以黨建為引領(lǐng)明確主體間的責(zé)任邊界，以黨建為引領(lǐng)保障主體間的功能銜接（見(jiàn)圖2）。

圖2 社區(qū)治理風(fēng)險(xiǎn)的防治對(duì)策——黨建引領(lǐng)

（一）契合主體間價(jià)值認(rèn)知

1.確保政治引領(lǐng)

黨在國(guó)家事務(wù)管理和社會(huì)治理中發(fā)揮著核心作用。為確保社區(qū)黨組織的政治引領(lǐng)功能，一方面要保證社區(qū)準(zhǔn)確執(zhí)行國(guó)家相關(guān)政策制度，發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)功能，按照書(shū)記帶黨員、黨員帶群眾的方式，讓黨的意志充分“走入”基層群眾的心里。另一方面，要利用基層黨組織帶動(dòng)社區(qū)民主自治建設(shè)，保障社區(qū)居民應(yīng)有的參與權(quán)。此外，充分發(fā)揮基層黨組織的監(jiān)督作用，確保社區(qū)自治組織能夠合法依規(guī)運(yùn)行，進(jìn)而推動(dòng)我國(guó)依法治國(guó)進(jìn)程。

2.加強(qiáng)思想引導(dǎo)

“思想走在行動(dòng)之前，就像閃電走在雷鳴之前。”只有在思想上足夠堅(jiān)定，方向上才能足夠正確，治理上才能足夠智慧。要使基層黨組織思想上足夠堅(jiān)定，黨員的角色作用不言而喻。社區(qū)治理主體內(nèi)的黨員要認(rèn)清自己的主體地位，積極主動(dòng)參與社區(qū)治理，做好思想引領(lǐng)者的工作。具體應(yīng)該做到：積極向居民宣傳、解讀黨和國(guó)家關(guān)于社區(qū)治理的最新政策；宣傳法律法規(guī)，幫助居民形成法治思維；弘揚(yáng)核心價(jià)值觀，提升居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感。

（二）明確主體間責(zé)任邊界

1.精確定位主體角色

廣泛而平等的參與是社區(qū)協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的開(kāi)始。對(duì)此，一方面要以黨建工作為引領(lǐng)，推進(jìn)行政系統(tǒng)的改革，清晰而明確地確定其角色定位，合理界定其對(duì)社區(qū)事務(wù)的管理權(quán)限，另一方面，要推動(dòng)網(wǎng)格化黨建下的社區(qū)治理。在網(wǎng)格化管理平臺(tái)的基礎(chǔ)上，每個(gè)網(wǎng)格配備由社區(qū)內(nèi)黨員、熱心社區(qū)事業(yè)的人員和普通居民組成的“三員”，將街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)和業(yè)主委員會(huì)的辦事情況、服務(wù)質(zhì)量等在平臺(tái)上予以展示，置于居民監(jiān)督之下，利用居民監(jiān)督倒逼治理主體站對(duì)自己的位置，負(fù)起自己的責(zé)任，做好該做的服務(wù)。

2.全面激發(fā)自治活力

激發(fā)黨員和居民的參與意識(shí)與熱情，進(jìn)而提升社區(qū)自治水平是提升社區(qū)治理水平的當(dāng)務(wù)之急。對(duì)此，一方面要在社區(qū)內(nèi)開(kāi)展各種針對(duì)性活動(dòng)，通過(guò)基層黨組織自身的建設(shè)，激發(fā)和提升社區(qū)內(nèi)各黨員的積極性、主動(dòng)性，注重老黨員作用的發(fā)揮，完善新黨員帶動(dòng)非黨員的社區(qū)治理方式。另一方面，重構(gòu)社區(qū)內(nèi)黨建組織體系。縱向上，建立從社區(qū)黨委到——網(wǎng)格黨支部——樓棟黨小組——黨員中心戶的五級(jí)架構(gòu)；橫向上充分發(fā)揮居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)等自治主體共同參與的社區(qū)治理模式，推進(jìn)基層黨組織引領(lǐng)自治，充分激發(fā)社區(qū)自治活力。

（三）保障主體間功能銜接

1.培育“鄰里”信任機(jī)制

城市社區(qū)是特定地域范圍內(nèi)城市居民情感聯(lián)結(jié)的產(chǎn)物，從根本上具備建構(gòu)信任機(jī)制的條件。要積極利用社區(qū)黨組織在社區(qū)中的領(lǐng)導(dǎo)地位，做好組織動(dòng)員，團(tuán)結(jié)黨員群眾參與，切實(shí)做好“媒介”的角色，改變治理主體不信任、不合作的價(jià)值觀念，使主體間協(xié)同治理成為可能。例如，引導(dǎo)以區(qū)政府、街道辦事處為代表的行政系統(tǒng)，以“服務(wù)”代替“管理”，增進(jìn)信任與尊重，營(yíng)造公開(kāi)承諾的治理氛圍，拓寬互信協(xié)作平臺(tái)的治理空間。

2.完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)

條理清晰、環(huán)環(huán)緊扣的城市社區(qū)事務(wù)工作制度鏈能夠增加治理主體的規(guī)則性。要實(shí)現(xiàn)基層黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府管理、群眾自治的協(xié)同互動(dòng)，社區(qū)黨組織首先要協(xié)助街道黨工委做好換屆人選考察和把關(guān)，避免“黑箱”操作。其次社區(qū)黨組織應(yīng)加強(qiáng)對(duì)業(yè)主委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，引導(dǎo)社區(qū)內(nèi)老黨員擔(dān)任業(yè)主代表，切實(shí)走好群眾路線。最后要構(gòu)建“紅色”物業(yè)，在物業(yè)企業(yè)內(nèi)部建立黨的基層組織，并選派或指定黨建工作指導(dǎo)員，使物業(yè)能夠成為黨聯(lián)系和服務(wù)群眾的重要力量。充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，引導(dǎo)社區(qū)治理主體依法有序組織開(kāi)展工作。