基于多源流理論的公共政策短期流變研究
——以2020年6項房產新政為例

廣西大學 嚴琳

一、前言

2020年的經濟形勢由于受突發公共衛生事件的影響變得異常嚴峻，一些“試探性”的新政策逐漸出現在3月份出臺的救市政策中。我國在疫情期間房地產行業共有100多起救援行動，但在不到一個半月的時間內就有6項短命的新政見疊出。有僅存活了兩天（從3月15日到17日）的山東濟南限購松綁的救市新政，最短的新政出現在從發布到刪除只花了兩個小時的浙江海寧，廣東廣州3月3日發布的房地產新政也是當天發布當天撤下。如表1。

表1 房地產新政策

這些現象加劇了房地產商的產業成本以及公民的生活成本，致使公民滿腹牢騷，破壞了政府的公信力。由此可見，全國各地頻頻出現的政策短期流變，危害不容小覷。

二、相關理論

多源流理論由政策學家約翰·金登提出，他認為在政策系統中存在問題源流、政策源流、政治源流三條源流。問題源流是指政府如何關注某一個問題上，是現實社會所形成的溪流。政策源流是針對某一政策問題在政策原湯里漂浮的各類思想。政治源流一般包括國民情緒變化和利益集團活動等因素。三條源流耦合后，打開政策之窗。

三、房產新政短期流變的多源流分析

筆者在整理和歸納相關文獻后，發現房產新政頻繁短期流變的動因主要有：政策自身的缺陷、政治領導者的政績觀、利益集團的博弈等。而這些動因與多源流理論十分相似，比如政策自身的短缺可歸入問題源流；政策是否符合標準可歸入政策源流，政府、利益集團的博弈等可歸入政治源流。這三大源流的因素耦合，開啟了終結新政的政策之窗。

（一）公共政策短期流變的問題源流

政策自身缺失科學民主決策。對這些房地產新政的出臺過程以及內容分析，可發現它們自身就暗藏缺陷。第一，政策本身缺乏科學性。政策要正確反映社會發展的規律，有科學的理論依據，代表公眾的根本利益，然而一些新政卻與這些性質背道而馳。比如，柳州地產新政首付降低，二手房轉讓松綁等只是短期內刺激當地經濟的權宜之計，但它們會加劇當地的一些公民的投資房產，轉手抬高房價賺取利潤的行為，這無疑是與“房住不炒”的國家政策背道而馳的。第二，政策制定缺乏民主決策的過程。一項重要政策的制定和實行，與人民的生活、經濟與社會的發展密切相關，然而一些地方政府在制定新政時，并沒有征求群眾意見和專家論證的行為，在民主化方面的缺失也是顯而易見的。

（二）公共政策短期流變的政策源流

政策不符合固有標準。地方政府在制定房地產新政時，更多考量的是所處經濟環境的因素。政策也受到環境的影響，因此了解國家的實際國情以及地方的經濟情況對制定科學的公共政策來說非常重要。我國目前遭受著新冠疫情的沖擊，經濟形勢異常嚴峻，而房地產行業對我國經濟的影響力是其他任何行業都無法比擬的。房價要穩、房住不炒的政策方針依然沒變。但是地方政府若是以自身經濟利益最大化作為目標，在規劃經濟時便更偏好于高稅收以及短時間內有較高收益的產業，而房地產行業就很好地綜合了這兩點。目前，我國許多地區經濟體的產業結構都存在一些缺陷，許多地方經濟的發展都依賴于房地產行業的高稅收，因此，地方政府會考慮為了短時間內的較高收益而制定刺激房地產增長的“短命政策”以緩解經濟危機。

（三）公共政策短期流變的政治源流

首先是決策者的自利的思想。根據“理性經紀人”假設，不同的目標群體都是為了自身利益最大化。在房地產政策中，中央和地方政府構成了自上而下的委托代理關系。然而在這一層關系中，地方與中央的目標發生了沖突。中央政府堅持對房地產市場的調控、促進房價合理、房住不炒，而地方政府會為了地方的稅收收入增加和經濟增長，制定刺激房地產短期發展的政策。

此外，監督和懲戒機制的缺失也是“短命政策”頻頻出現的重要原因。如果沒有相關的監督和懲戒的措施，在決策過程中，少數領導決策者對制定政策缺乏謹慎之心，憑著主觀臆斷隨意制定與撤銷。此外，在責任認定過程中，問責內容模糊，哪些內容應該被問責，在多大程度上應該被問責等規定得不夠詳細，使得政策責任難以追究。

（四）政策之窗的打開

在各地房地產政策中，政策自身科學民主決策的缺失，政策不符合固有標準，地方政府的自利性觀念等問題源流、政策源流、政治源流中的關鍵因素都指向該政策的急遽式終結，政策之窗順利打開，出現政策終結。

四、房產新政短期流變的治理策略

（一）科學民主制定公共政策

首先要對政策制定過程進行規范。一方面，地方政府在制定政策時要充分考量多方面的影響因素，比如中央政府的大政方針、科學的理論依據、人民群眾的根本利益等，要用嚴謹的科學態度與邏輯順序來制定政策。另一方面，政府應制定相關法律，確保決策程序得到遵守，使決策過程和科學系統成為強制性法律標準，憑借公共程序的公正促進公共政策的公平。其次，要暢通和規范公民參政進程的各種渠道。在公眾廣泛參與的基礎上制定公共政策，可以贏得公眾的信任和支持，并能更好地滿足多重利益要求。公民參政的相關體制應當由法律來規定，以保證公民訴求能夠進入公共政策體系，表達和獲得自身合法的利益。同時，在制度上保障和規范專家論證的實施。要重視專家智囊庫的提議，制定政策時可咨詢專家意見，政策頒布前請專家論證政策是否科學可行。但也要警惕部分地區專家被領導取代的問題，因此，要建立相關的監督機制以及專家負責制度，使決策更嚴謹、更科學。

（二）改革和完善地方政府決策相關制度

首先，要不斷改善政府的績效評估體系。在頒布政策前，地方政府應充分利用所有可行的技術與手段來評估政策執行事務實際效果，以保證政策能夠順應政策的外部環境。同時，建立公民滿意度等評價體系，可以促進地方政府了解公民的需求，并為了公民滿意度的提升而追求公共利益，實現社會目標。此外，還應實現評估體系的多元化和開放性，推動地方政府政績觀從一味追求經濟發展向追求公共利益的管理思維轉變。除了政府內部建立一些評估體系以外，還可以通過建立第三部門的獨立的評估機構，由專業的人員與團隊來進行專業的評估。

此外，要劃分好中央和地方的決策權，建立保護地方自主決策與中央政策統一的有效機制。首先，要建立有效的中央和地方協商機制。中央與地方的政策應保持高度相符的價值觀。中央制定總體政策時，一則可適當放權，讓地方政府參與決策，充分利用地方政府對當地情況的熟悉程度，為總體決策提供有效的參考。二則在決策中，中央與地方政府聯合協商時，應建立相關機制以保證協商有序進行。再次，構建合理的激勵約束機制。在激勵機制中應嚴格按照中央政府制定的政策和程序給予優惠，以鼓勵地方政府更積極地為公民服務。但是，對于那些被動、敷衍政策和政策缺陷的地方政府，我們應該通過懲罰機制來剝奪地方政府的利益，在合理的激勵約束機制作用下促成地方政策的科學性。

（三）提高地方政府決策主體素質與能力

決策者的個人修養影響著政策的效率和成果。因此，首先要轉變決策主體的思維定式，對政策制定要有敬畏與謹慎之心，而不是憑著主觀臆斷隨意制定政策與撤回，要培養決策者的法律觀念。其次，決策主體要建立科學的價值觀。決策者往往扮演著各種角色，他們面臨的是各種復雜的社會問題。因此，要多方面培養與考察決策者的能力，包括治理理論、職業操守等個人修養，還要建立外部的剛性機制對決策者進行監督與鼓勵，包括監督機制、激勵機制等。從內部個人修養和外部剛性機制來促進決策者形成科學的價值觀。第三，決策主體需建立正確的政績觀。除了加強培訓與宣傳，還要完善績效考核體系，督促地方政府領導改變“GDP”政績觀。同時，要建立雙向評價機制，讓公民加入領導監督、任免制度，這也會對地方政府隨意決策的行為形成剛性制約。