政治協(xié)商制度何時(shí)被確立為基本政治制度？

張兆金

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度（以下簡(jiǎn)稱政治協(xié)商制度）是我國(guó)社會(huì)主義政治制度體系的重要組成部分。統(tǒng)編教材《中外歷史綱要》（上）敘述到：1954年，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)確立的人民代表大會(huì)制度是根本政治制度，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度是基本政治制度。[1]對(duì)此，筆者認(rèn)為政治協(xié)商制度被確立為基本政治制度的提法，并不是出現(xiàn)在1954年的第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)。

先看人教版教材《高中歷史必修1》的敘述：1949年9月，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的成功召開，初步建立了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度。1954年，全國(guó)人民代表大會(huì)召開后，政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織繼續(xù)存在，成為民主黨派和愛國(guó)民主人士參政、議政的舞臺(tái)。1956年，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度發(fā)展到一個(gè)新階段。1982年，中國(guó)共產(chǎn)黨確立了與民主黨派“長(zhǎng)期共存，互相監(jiān)督，肝膽相照，榮辱與共”的方針，使中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度進(jìn)一步完善。[2]教材采用的是遞進(jìn)性描述，這種表述方式是符合歷史事實(shí)的，但教材沒有涉及政治協(xié)商制度何時(shí)被確立為基本政治制度的表述。

部編版歷史八年級(jí)下冊(cè)，第1課“中華人民共和國(guó)成立”也采用了相同的表述，即中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的成功召開，初步建立了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度。[3]教材也沒有涉及政治協(xié)商制度何時(shí)被確立為基本政治制度的問題。

其實(shí)，從現(xiàn)有的史料來看，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)所通過的決議中，是沒有涉及到政治協(xié)商制度被確立為基本政治制度這一表述的。那問題又回到了原點(diǎn)，我們有必要重新梳理這一問題的內(nèi)在邏輯，從政治協(xié)商制度發(fā)展的脈絡(luò)中去尋找新線索。

新中國(guó)建立后，中國(guó)共產(chǎn)黨人開始按照自己的初心構(gòu)建全新的社會(huì)政治制度。民主政治建設(shè)重點(diǎn)要解決的問題主要有：一是實(shí)現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨人的政治理想;二是如何學(xué)習(xí)和借鑒蘇聯(lián)的政治體制;三是滿足人民群眾對(duì)民主政治的訴求;四是既要突出中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，又要滿足各民主黨派參政議政的訴求;五是要滿足各少數(shù)民族當(dāng)家作主的愿望。

為了更好地滿足人民對(duì)民主政治的訴求，召開全國(guó)人民代表大會(huì)就成為應(yīng)然之舉。1954年9月，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議在北京召開。會(huì)議選舉了國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人，通過了《中華人民共和國(guó)憲法》。這部憲法明確規(guī)定：中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民;人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。至此，人民代表大會(huì)制度作為根本政治制度正式確立。但中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議在統(tǒng)一戰(zhàn)線中的地位和作用未能在1954年憲法中予以明確。[4]

人民代表大會(huì)制度和1954年憲法為社會(huì)主義制度的建立提供了制度保證。1954年憲法具有過渡性的特征，在立法指導(dǎo)思想上突出法律服從政治，政治是前提，從理論到實(shí)踐，憲法應(yīng)有的權(quán)威地位沒有得到保證。依法治國(guó)被作為資產(chǎn)階級(jí)典型超階級(jí)的法律觀點(diǎn)加以批判。[5]當(dāng)時(shí)，《共同綱領(lǐng)》作為臨時(shí)憲法的使命已完成，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議不再代行全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)。

那政治協(xié)商制度還要不要？其職能又是什么呢？1954年12月，毛澤東召集參加政協(xié)二屆一次會(huì)議的部分黨內(nèi)外人士座談。他指出：“有了人大并不妨礙我們成立政協(xié)進(jìn)行政治協(xié)商。人大的代表性當(dāng)然很大，但它不能包括所有的方面，所以政協(xié)仍有存在的必要。”[6]根據(jù)大會(huì)通過的政協(xié)章程，政協(xié)作為獨(dú)立的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織繼續(xù)發(fā)揮作用，其職能是政治協(xié)商和民主監(jiān)督。

1956年4月，社會(huì)主義改造基本完成，根據(jù)國(guó)內(nèi)階級(jí)狀況的深刻變化，毛澤東在《論十大關(guān)系》中明確提出與民主黨派實(shí)行“長(zhǎng)期共存，互相監(jiān)督”的方針，組成最廣泛的愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線。為此，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度發(fā)展到一個(gè)新階段。

“文革”結(jié)束后，加強(qiáng)和完善民主、法治成為當(dāng)務(wù)之急。鄧小平深刻總結(jié)了“文化大革命”的歷史教訓(xùn)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義必須搞民主，民主必須制度化。中共十一屆三中全會(huì)開始了撥亂反正的工作，政治協(xié)商制度也得到了新的發(fā)展。

1982年9月，中共十二大明確提出了中國(guó)共產(chǎn)黨同民主黨派“長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”的方針。在此基礎(chǔ)上，1982年12月，通過的《中華人民共和國(guó)憲法》（第四部），首次將人民政協(xié)的性質(zhì)、作用鄭重地寫入憲法序言，明確規(guī)定“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，過去發(fā)揮了重要的歷史作用，今后在國(guó)家政治生活、社會(huì)生活和對(duì)外友好活動(dòng)中，在進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)、維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一和團(tuán)結(jié)斗爭(zhēng)中，將進(jìn)一步發(fā)揮它的重要作用。”對(duì)此，第一次為人民政協(xié)的合法存在和作為提供了根本大法的保證，這是民主政治建設(shè)的進(jìn)步。

面對(duì)復(fù)雜和嚴(yán)峻的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)，我黨加快了民主政治建設(shè)的步伐。1989年12月30日中共中央發(fā)布重要文件，即《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》。《人民日?qǐng)?bào)》于1990年2月8日進(jìn)行了全文公布。《意見》導(dǎo)言指出，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國(guó)一項(xiàng)基本政治制度。人民政協(xié)是我國(guó)愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，也是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的一種重要組織形式。[7]至此，這是現(xiàn)有官方文獻(xiàn)中首次明確提出政治協(xié)商制度是基本政治制度。

在此大背景下，1993年3月，第八屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過了憲法修正案，其中憲法序言增加：“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展。”這是第一次以國(guó)家根本大法的形式，肯定了我國(guó)各民主黨派和共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制存在的地位，從黨的意志拓展到國(guó)家意志。但其作為基本政治制度的表述沒有寫入憲法。1999年3月，九屆全國(guó)人大二次會(huì)議再次通過憲法修正案，把實(shí)行依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的基本方略等寫進(jìn)了憲法。

2004年3月，全國(guó)政協(xié)十屆二次會(huì)議修改通過的政協(xié)章程明確界定，人民政協(xié)是“中國(guó)人民愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，是我國(guó)政治生活中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要形式”，并規(guī)定人民政協(xié)的主要職能是“政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政”。

基于此，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，被確立為基本政治制度的時(shí)間不是1954年，而應(yīng)該是1989年，確立的方式是以中共中央文件的形式。1954年召開的第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)，并沒有涉及政治協(xié)商制度是國(guó)家的基本政治制度的提法。此外，民族區(qū)域自治制度是基本政治制度的提法也不是始于1954年，而是在2001年修改后的《民族區(qū)域自治法》，其序言中將民族區(qū)域自治是“國(guó)家的一項(xiàng)重要政治制度”修改為“國(guó)家的一項(xiàng)基本政治制度”。

【注釋】

[1]《中外歷史綱要》（上），北京：人民教育出版社，2019年，第160頁。

[2]《普通高中課程標(biāo)準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)教科書歷史必修 1》，北京：人民教育出版社，2007年，第95—99頁。。

[3]《八年級(jí)歷史》（下冊(cè)），北京：人民教育出版社，2017年，第3頁。

[4]李彩華：《人民政協(xié)入憲的歷史沿革》，《中國(guó)政協(xié)理論研究》2013年第2期，第61頁。。

[5]張晉藩：《中國(guó)憲法史》，北京：人民出版社，2011年，第363—364頁。

[6]《毛澤東論政治協(xié)商》，《人民政協(xié)報(bào)》2014年9月20日。

[7]《人民日?qǐng)?bào)》1990年2月8日，第1版。