堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化

郭如才

依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把全面依法治國納入“四個全面”戰略布局，把建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家明確為全面依法治國的總目標，要求更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，形成了習近平法治思想，推動全面依法治國實踐取得重大進展。

法治是國家治理體系和治理能力的重要依托

法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，這是習近平總書記反復強調的一個重要論斷。關于什么是法律、什么是法治，習近平總書記有個形象的說法，即“法就是準繩。用法律的準繩去衡量、規范、引導社會生活，這就是法治”。我國是一個有14億人口的大國，地域遼闊，民族眾多，國情復雜。黨在這樣一個大國執政，要保證國家統一、法制統一、政令統一、市場統一，要實現經濟發展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態良好，都需要秉持法律這個準繩、用好法治這個方式。

新中國成立以后，黨對依法治國問題的認識經歷了一個不斷深化的過程。新中國成立初期，黨在廢除舊法統的同時，積極運用新民主主義革命時期根據地法制建設的成功經驗，抓緊建設社會主義法治，初步奠定了社會主義法治的基礎。后來，黨在指導思想上發生“左”的錯誤，逐漸對法制不那么重視了，特別是“文化大革命”十年內亂使法制遭到嚴重破壞。黨的十一屆三中全會以來，黨把依法治國確定為黨領導人民治理國家的基本方略，把依法執政確定為黨治國理政的基本方式，始終把法治放在黨和國家工作大局中來考慮、來謀劃、來推進，依法治國取得重大成就。總結經驗和教訓，習近平總書記深刻指出，“法治興則國家興，法治衰則國家亂。什么時候重視法治、法治昌明，什么時候就國泰民安;什么時候忽視法治、法治松弛，什么時候就國亂民怨”。

黨的十八大以后，我國改革發展穩定形勢總體是好的，但發展中不平衡、不協調、不可持續問題依然突出，人民內部矛盾和其他社會矛盾凸顯，黨風政風也存在一些不容忽視的問題，其中大量矛盾和問題與有法不依、執法不嚴、違法不究相關。解決制約持續健康發展的種種問題，克服部門保護主義和地方保護主義，維護市場秩序、保護知識產權、化解產能過剩、打擊假冒偽劣產品、保護生態環境，保障人民民主、維護社會主義法制權威和尊嚴、克服執法不嚴和司法不公，解決人民最關心的教育、就業、收入分配、社會保障、醫藥衛生、住房等方面的突出問題，解決促進社會公平正義、完善互聯網管理、加強安全生產、保障食品藥品安全、改革信訪工作制度、創新社會治理體制、維護社會和諧穩定等方面的難題，克服公器私用、以權謀私、貪贓枉法等現象，克服形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風，反對特權現象、懲治消極腐敗現象等，都迫切需要織密法律之網、強化法治之力。

小智治事，中智治人，大智立法。治理一個國家、一個社會，關鍵是要立規矩、講規矩、守規矩。法律是治國理政最大最重要的規矩。習近平總書記指出，全面推進依法治國是關系我們黨執政興國、關系人民幸福安康、關系黨和國家長治久安的重大戰略問題，是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要方面;推進國家治理體系和治理能力現代化，必須堅持依法治國，為黨和國家事業發展提供根本性、全局性、長期性的制度保障。正是基于這樣的考慮，繼黨的十八大明確全面建成小康社會奮斗目標、黨的十八屆三中全會部署全面深化改革之后，黨的十八屆四中全會對全面推進依法治國工作作出總體部署。全會強調，全面推進依法治國，是解決黨和國家事業發展面臨的一系列重大問題，解放和增強社會活力、促進社會公平正義、維護社會和諧穩定、確保黨和國家長治久安的根本要求。

黨的十九大后，黨中央成立全面依法治國委員會，健全黨領導全面依法治國的制度和工作機制，繼續推進黨的領導制度化、法治化，不斷為全面建成小康社會、全面深化改革、全面從嚴治黨提供長期穩定的法治保障。2020年11月，在中央首次召開的全面依法治國工作會議上，習近平總書記進一步強調，只有全面依法治國才能有效保障國家治理體系的系統性、規范性、協調性，才能最大限度凝聚社會共識。在統籌推進偉大斗爭、偉大工程、偉大事業、偉大夢想的實踐中，在全面建設社會主義現代化國家新征程上，我們要更加重視法治、厲行法治，更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的重要作用。

發揮法治的引領和推動作用，確保在法治軌道上推進改革

改革和法治相輔相成、相伴而生，全面深化改革必須發揮法治的引領和推動作用，確保在法治軌道上推進改革。我國歷史上的歷次變法，從戰國時期商鞅變法、宋代王安石變法到明代張居正變法，都是改革和法治緊密結合，變舊法、立新法。

隨著我國改革進入攻堅期和深水區，改革和法治的關系需要破解一些新難題。黨的十八屆三中全會明確把“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”確立為全面深化改革的總目標。習近平總書記指出，推進國家治理體系和治理能力現代化，就是要適應時代變化，既改革不適應實踐發展要求的體制機制、法律法規，又不斷構建新的體制機制、法律法規，使各方面制度更加科學、更加完善，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化。

圍繞著這個總目標，十八屆三中全會對全面深化改革作出系統部署，其中許多改革舉措涉及現行法律規定。為此，習近平總書記反復強調，凡屬重大改革都要于法有據。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協調，確保在法治軌道上推進改革。

正是在十八屆三中全會對改革進行總體設計和部署的過程中，黨中央深刻認識到改革和法治是一“破”一“立”，在治國理政中有著不同的作用;認識到依法治國是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，從而確定了十八屆四中全會的議題。十八屆三中、四中全會分別把全面深化改革、全面推進依法治國作為主題并作出決定，有其緊密的內在邏輯，可以說是一個總體戰略部署在時間軸上的順序展開。習近平總書記形象地把改革和法治的關系比作鳥之兩翼、車之兩輪，指出：三中全會決定和四中全會決定是姊妹篇，體現了“破”和“立”的辯證統一。

“鳥之兩翼、車之兩輪”“姊妹篇”，這些形象的說法深刻揭示了全面深化改革與全面依法治國的辯證關系，即要在法治下推進改革，在改革中完善法治。但是，在改革與法治的關系問題上，一些人還有一些片面認識。有的人認為，改革就是要沖破法律的禁區，現在法律的條條框框妨礙和遲滯了改革，改革要上路、法律要讓路;還有一些人則認為，法律就是要保持穩定性、權威性、適當的滯后性，法律很難引領改革。對此，習近平總書記明確指出，這兩種看法都是不全面的。他強調，要堅持改革決策和立法決策相統一、相銜接，立法主動適應改革需要，積極發揮引導、推動、規范、保障改革的作用，做到重大改革于法有據，改革和法治同步推進，增強改革的穿透力。對實踐證明已經比較成熟的改革經驗和行之有效的改革舉措，要盡快上升為法律;對部門間爭議較大的重要立法事項，要加快推動和協調，不能久拖不決;對實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權，既不允許隨意突破法律紅線，也不允許簡單以現行法律沒有依據為由遲滯改革;對不適應改革要求的現行法律法規，要及時修改或廢止，不能讓一些過時的法律條款成為改革的“絆馬索”。

在這方面，推進國家監察體制改革就是一個生動的范例。深化國家監察體制改革是黨中央決策和推進的重大政治體制改革，需要在國家機構頂層設計上作出重要調整和完善，涉及憲法修改問題。黨中央決定先進行深化國家監察體制改革試點，全國人大常委會2016年、2017年先后作出在北京市、山西省、浙江省開展試點工作的決定和在全國各地推開試點工作的決定;同時積極準備和推進國家監察立法工作。2018年3月，十三屆全國人大一次會議通過憲法修正案和監察法。從推進國家監察體制改革的過程看，比較好地處理了深化改革和推進法治的關系，貫徹了凡屬重大改革都要于法有據的要求，彰顯了黨堅持在憲法法律范圍內活動的執政原則。

不斷提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定、應對風險的能力

國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執行能力的集中體現，兩者相輔相成。沒有有效的治理能力，再好的制度也難以發揮作用。因此，在不斷完善國家治理體系的同時，習近平總書記強調，要更加注重治理能力建設，增強按制度辦事、依法辦事意識，善于運用制度和法律治理國家，把各方面制度優勢轉化為管理國家的效能，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平。

加強治理能力建設，很重要的一條就是要不斷提高各級干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定、應對風險的能力。各級領導干部作為具體行使黨的執政權和國家立法權、行政權、司法權的人，在很大程度上決定著全面依法治國的方向、道路、進度。黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法，主要是通過各級領導干部的具體行動和工作來體現、來實現。

增強領導干部法治意識、提高法治素養，首先要解決好尊法問題。只有內心尊崇法治，才能行為遵守法律。只有銘刻在人們心中的法治，才是真正牢不可破的法治。經過反復考慮，習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上把“學法尊法守法用法”調整為“尊法學法守法用法”，把尊法放在了第一位。他強調，尊崇法治、敬畏法律，是領導干部必須具備的基本素質。每個領導干部都要深刻認識到，維護憲法法律權威就是維護黨和人民共同意志的權威，捍衛憲法法律尊嚴就是捍衛黨和人民共同意志的尊嚴，保證憲法法律實施就是保證黨和人民共同意志的實現。每個領導干部都要牢固樹立憲法法律至上、法律面前人人平等、權由法定、權依法使等基本法治觀念，徹底摒棄人治思想和長官意識，決不搞以言代法、以權壓法。

在此基礎上，習近平總書記分別對學法、守法、用法提出了具體要求，指出：領導干部要帶頭了解法律、掌握法律，系統學習中國特色社會主義法治理論，準確把握我們黨處理法治問題的基本立場，尤其要弄明白法律規定我們怎么用權，什么事能干、什么事不能干，而不能當“法盲”。要帶頭遵紀守法、捍衛法治，牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律、執行法律，帶頭營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環境;謀劃工作要運用法治思維，處理問題要運用法治方式，說話做事要先考慮一下是不是合法。要帶頭厲行法治、依法辦事，把對法治的尊崇、對法律的敬畏轉化成思維方式和行為方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想問題、作決策、辦事情。

習近平總書記進一步強調，領導干部提高法治思維和依法辦事能力，關鍵是要做到四點。一是要守法律、重程序，這是法治的第一位要求。二是要牢記職權法定，明白權力來自哪里、界線劃在哪里，做到法定職責必須為、法無授權不可為。三是要保護人民權益，這是法治的根本目的。四是要接受監督，這既是對領導干部行使權力的監督，也是對領導干部正確行使權力的制度保護。

黨的十八大以來，黨中央抓住領導干部這個“關鍵少數”，不斷把社會主義法治優勢轉化為國家治理效能。在應對新冠肺炎疫情斗爭中，黨中央堅持在法治軌道上統籌推進疫情防控和經濟社會發展，依法維護社會大局穩定，有序推動復工復產，全國疫情防控取得重大戰略成果，我國成為疫情發生以來第一個恢復增長的主要經濟體。在全面建設社會主義現代化國家新征程上，要防范化解前進道路上各類風險隱患，積極應對外部環境變化帶來的沖擊挑戰，需要更加重視法治、厲行法治，更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的重要作用，不斷彰顯法治促進國家治理體系和治理能力現代化的效能。