空間正義視角下的城市更新治理模式比較研究

■ 彭舒妍 PENG Shuyan

0 引言

改革開放后，我國城市進入大發展時期。截至2019 年底，我國人口城市化率已達到60.6%，僅用40 年的時間便完成了西方兩百多年的城市化過程。這使得中國城市的發展不僅要在短時間內面對西方城市“自然演進”狀態下所面臨的問題，還需要實現經濟體制與社會結構的轉型發展[1]。由此產生了一系列社會問題，如趨同的城市空間形象、空間認同感和歸屬感的消失、社會空間商品化、原住民流失等。這些問題說明了當今中國的城市正在以一種不公平的方式發展[2]，即犧牲社會空間內在價值來換取經濟的可持續發展，這種發展方式使城市空間中的“不正義”現象頻發，造成了社會矛盾的不斷累積與激化，甚至引發社會沖突。

現階段，在我國城市更新中，治理機制的建設相對滯后，無法滿足多元參與的實際需求，由于治理機制的缺失而造成的社會分配不公屢見不鮮[3]?；诖?，本文以城市更新制度走在前沿的廣州市為例，比較廣州市3 個不同區域的城市更新治理模式的特點及治理實效的差異，分析“不正義”空間產生的原因，探求轉型期中國城市更新中的正確價值取向，并試圖從空間正義的視角下提出改善治理模式的途徑，歸還公眾城市權利，維護社會公眾利益，實現空間正義的價值追求。

1 空間正義的解讀

對于“空間正義”這一概念的發展，可以從“正義的空間化”和“空間的正義化”兩方面進行論述。

1.1 正義的空間化

包括正義在內的所有事物都具有空間性，就像人類世界中的任何空間事物都具有社會性[4]?！罢x”作為一種社會價值觀，它可以歸結為資源分配的結果滿足社會需求以及決策制定過程的正義兩個方面。關于“空間正義”的論述，起源于Davies 所提出的“領域正義”這一概念[5]，他指出，規劃應該滿足每個領域單元的社會需求。隨后，亨利·列斐伏爾和哈維從空間生產的角度擴展了“領域正義”的概念。列斐伏爾指出，“我們已經由空間中的生產（production in space）轉向空間本身的生產（production of space）”，即空間不僅是生產的物質環境，更是參與生產活動的生產資料和生產結果。因此，空間具有商品屬性，它可能成為統治階級和資產階級為控制社會而競相角逐的策略和工具。列斐伏爾指出，要改變生活方式與社會現狀，需要生產出一個合適的空間[6]。哈維也指出，如果社會空間的生產過程受到資本控制而成為謀求利潤的場所，那么就是不正義的；同時，他提出“社會正義”的概念，即社會資源應以正義的方式實現公正的地理分配——不僅關注分配的結果，還強調公正的地理分配過程[7]。索亞認為空間生產中存在不正義的現象，由此他提出了“第三空間”理論，希望以此實現空間生產的價值訴求并改變社會結構的不平等，即實現空間正義。

從正義空間化的理論研究可知，“空間正義”并非正義的一個分支，而是從空間的角度對正義的重新解讀，是一種在歷史、社會、空間的視角下對正義問題的探討。這種視角使正義問題的研究不再限于分配結果的正義，而是更多地轉向對社會結構產生不正義過程的研究，正義也得以通過空間化的過程來進行其自身的實踐探索。

1.2 空間的正義化途徑

與“正義”類似，空間也具有社會屬性。現階段，空間生產的過程掌握在政府或開發商等少數人手里，不正義的空間生產導致原用地性質改變、原有鄰里關系被破壞、弱勢群體被邊緣化等空間“不正義”的現象。由此，空間產生了對正義的價值訴求，空間正義作為空間生產的正確價值取向而不斷被倡導。

空間的正義化圍繞著正義的空間生產實踐而展開，其中，城市權利對空間生產實踐的正義化具有重要作用。列斐伏爾認為，城市權利應是一種城市居民能夠平等地擁有、選擇、進入、參與、支配城市空間及空間生產過程的權利；哈維也指出“城市權利是一種按照我們的期望改變和改造城市的權利”[8]；索亞更是深刻地指出“空間正義斗爭就是關于城市權利的斗爭”[9]。因此，城市權利作為一項在城市空間生產過程中強調共同參與、生產結果上要求共享、為集體所有的基本權利，其實踐內涵與空間正義理論不謀而合，它為空間正義的理論實踐尋求到了落腳點，成為實現空間正義化的重要路徑。

因此，本文從空間正義的視角來對治理模式進行論述，是為了通過分析治理過程和結果中不正義空間產生的原因，來重新解讀治理模式的機制與實效，并探索在城市更新過程中，應以何種方式將城市權利歸還給社會公眾，維護社會公眾利益。

2 城市更新治理模式案例分析

目前，我國存在多種城市更新模式，從更新的過程來看，政府、開發商及社會公眾等多元主體介入的方式和程度直接決定了城市更新的結果，進而影響了空間生產結果的正義與否。本文以廣州市恩寧路、楊箕村、琶洲村的城市更新為例，從空間正義的視角，通過比較不同治理模式下空間生產過程的治理主體、空間生產分配結果和產出空間的最終歸屬，分析影響治理實效和“不正義”空間產生的原因，并討論如何改善我國城市更新治理模式。

2.1 廣州恩寧路城市更新——政府主導、公眾參與的治理模式

恩寧路更新項目作為廣州“中調”后解除禁止開發商參與禁令的首個舊改項目，從2006 年起歷經多個階段，至今尚未完成。期間有3 個規劃設計單位參與方案的編制與修改，拆遷補償方案多番調整，項目所帶來的社會與文化矛盾使恩寧路更新備受社會各領域的關注[10]。

就空間生產過程的治理主體而言，項目初期，政府主導了空間這一生產資料的運作方式，其操作模式為：①動員居民進行拆遷并簽訂補償協議；②開展拆遷和土地整合；③招商引資進行開發建設。整個過程將其他相關主體排斥在規劃決策之外。由于產權復雜，項目未能成功引入市場資金；而政府通過貸款進行的拆遷補償，也帶來了巨大的改造成本和風險。除了企業參與的缺位，有限的參與決策途徑使得居民缺少對自身空間支配方式的決定權，居民城市權利的被剝奪讓項目開發因是否符合“公共利益”而備受質疑。后來隨著媒體的報道和相關學術組織的介入，政府決策逐漸變得透明、居民參與度增加，才逐步形成了政府主導、公眾參與的治理模式。不過，這種反應型的對話模式具有滯后性且效率低，政府和公眾的話語權始終處于不對等的地位；加上空間生產過程缺少市場資金介入，使得恩寧路更新計劃無法順利推進。

就空間生產的分配結果和空間歸屬而言，項目初期，政府從決策上將相關主體的利益分配排除在規劃目標之外，用自身一元目標代替多元目標，使得原住民的生存條件并沒有因為城市更新而得到改善，反而造成了空間歸屬權和地方文化內涵被剝奪。雖然后續以公眾寫信、上訪和企業承辦微更新等方式，對恩寧路項目的治理模式進行了修正，但由于公眾參與的不及時、不充分，更新的目標和更新后的利益分配并未發生本質改變，使得目前的治理實效并不樂觀。例如，恩寧路永慶坊微更新在沒有規劃許可和公眾參與的前提下對地塊進行改造，使歷史風貌及建筑的原真性受到不可逆的破壞；同時，其施工和運營過程也引發了與街區原有居民生活和商業活動的矛盾與沖突。又如，在拆遷補償的過程中，大部分居民對安置房區位差所造成的生活不便表示不滿，許多居民抱怨拿到的補償款無法買到與原住地對等的房屋，還有部分居民有著較強的回遷意愿，但卻無法滿足。這些“不正義”的現象反映出城市更新中造成的居民原有社會生活空間被剝奪、相關利益受損、社區鄰里關系被破壞等問題。

總的來說，無論是治理過程還是治理效果，這種由政府主導的治理模式沒能正確表達出空間正義。城市更新過程中的利益分配存在矛盾，原住民的話語權得不到應有的保障，這是恩寧路更新難以推進的重要原因。

2.2 廣州楊箕村城市更新——政企合作的治理模式

楊箕村的改造工作源于“中調”戰略，后按省市“三舊”改造相關政策和要求進行規劃調整[11]。其改造始于2008 年，歷時6 年，在不斷的探索與調整中，逐漸形成了政企合作的治理模式。

在空間生產的治理主體方面，作為政府與企業在決策過程中的利益博弈，一方面，區政府需要依靠開發商投資來實現該地區的更新改造與經濟快速發展。但由于企業投入的改造成本高、風險大，為盡快推進改造并平衡改造成本，作為博弈的條件，政府對楊箕村更新地塊給出了非常高的開發強度，同時，也給予了公益性項目一定的支持。另一方面，作為第一責任主體的區政府承擔著管控地區開發強度和保障公眾利益的責任，因而在改造規劃過程中，政府要求開發商優先保障村民回遷，并無償承擔更新地塊內文物建筑的保護與修繕。然而，這種地方政府與開發商之間過于緊密的聯系，使空間生產的過程缺少公眾的直接參與，導致空間生產的治理決策實際上成為了政府與企業兩個利益集團之間博弈的結果，繼而引發了空間生產的“不正義”，例如，由于拆遷補償的討論缺少村民的集體參與，導致部分村民意見較大，甚至引發了嚴重的社會事件，造成拆遷進展延緩。

就分配結果與空間歸屬而言，在政府的保障下，歷史文物古建筑“玉虛宮”得以保留，宗族祠堂異地重建；同時，學校和菜市場等配套設施的增加，以及通過降低建筑密度所提供的大量景觀綠地，都極大地改善了原住民的生活環境。但是，政企商定的規劃容積率及平均40多層的高層住宅，會給楊箕村占比較高的老年人帶來極大的不便，同時，也帶來了消防安全隱患，加大了防災的難度。此外，出于對“舊改”項目的成本控制，造成了房屋質量差、交付時間晚、建筑面積不足等方面的問題，這些問題使得承擔該項目的富力地產至今仍涉訴訟。

總的來說，政企合作的治理模式讓城市更新在企業資金的支持下得以快速推進，同時，政府也一定程度上保障了社會公眾的利益。然而，治理過程中政府代替公眾發聲并不能充分表達公眾訴求，還可能造成一系列與公眾利益相關的問題。在這種治理模式下，一旦政企聯合形成“增長聯盟”，公眾就會喪失在城市更新中的話語權，其利益將會受到侵犯，甚至會逼迫草根階層用極端的方式來表達訴求，從而引發社會沖突。

2.3 廣州琶洲村城市更新——社企合作、政府監管的治理模式

作為廣州亞運會背景下，全國首個由開發商主導的規模最大的城中村改造項目——琶洲村更新項目（圖1），在政府制定的政策框架下，形成了村民村集體與企業合作的治理模式。該項目從2010 年3 月動遷，到2014年11 月整村回遷，整個過程僅用1700 多天，三方主體的良性互動也讓該項目成為全國舊改的范本[12]。

圖1 琶洲村改造前后

在空間生產過程的治理主體方面，政府將城市更新的主導權交給開發商，并制定政策來監管企業和維護公眾利益。開發商作為第一責任主體，直接承擔動遷與回遷的全部責任，并與村民村集體積極合作：①制定拆遷補償協議的過程中，保利公司派出工作組與每戶村民直接協商溝通，再簽訂安置補償協議，做到了拆遷補償的公開透明；②在回遷房的建設方面，保利公司引入由村民組成的監督小組，與開發商一起對材料、施工質量進行監理；③在回遷房分配方面，通過直播搖珠分房的方式，做到利益分配的公平公正。從拆遷到交樓，開發商始終努力做到與原產權人平等協商，確保公眾話語權的平等，使得村民最大程度上參與改造，實現了生產過程的空間正義。

就分配結果與空間歸屬而言，政府、開發商和原住民的利益都得到了不同程度的滿足。首先，政府用較低的土地出讓金吸引開發商，讓開發商直接承擔動遷責任以減少政府財政支出，加快了該地區的城市化和社會經濟的發展。其次，低廉的土地出讓金降低了開發商的改造成本，即便承擔了改造與拆遷補償的全部費用，仍可在部分地塊的商業開發中，獲得非?？捎^的收益。最重要的是，村民的權益得到了最大保證。居民拆遷所獲得的補償遠大于直接將房屋出租獲得的收益，房產和物業的增值也給村民帶來了持續不斷的收益。此外，村民不僅按時回遷，回遷房的質量也得到了合作雙方的共同保障，且用地內配套設施的建設、大幅增加的綠化率及周邊公共建筑和市政公共基礎設施的不斷完善，都極大地改善了當地的居住環境，從而最大程度地實現了空間生產分配結果的正義。

總的來說，社企合作、政府監管的治理模式通過政府讓渡利益和對開發商的監管，不但解決了改造資金的問題，還保證了公眾參與以及村民的利益，使得改造項目順利完成。其中，對等的公眾話語權是實現空間正義的前提，但如果作為監管者的政府不能合理協調城中村改造中的利益分配，公眾的利益便可能被一味逐利的開發商侵犯。這是該模式可能存在的隱患。

2.4 3 種城市更新治理模式的比較

恩寧路、楊箕村和琶洲村的更新治理主體、過程和實效不盡相同，治理的模式也各有優劣（表1）。在參與治理過程的主體方面，與恩寧路政府主導、公眾參與的治理模式相比，楊箕村政企合作的治理模式擁有企業的資金支持，并由政府直接代表公眾利益與企業進行博弈；而琶洲村社企合作、政府監管的治理模式不僅有開發商所投入改造的資金，社會利益團體也直接介入決策過程，在政府的監管下，公眾的話語權得到了最大的保障。三者相比，可看出企業的資金投入和當地居民的參與程度存在明顯的遞進關系。

表1 恩寧路、楊箕村、琶洲村舊城改造治理模式比較

與之相對應，在治理的實效方面，相比于取得較好效果的琶洲村舊改，恩寧路項目由于資金的缺乏和前期公眾參與的缺位，導致村民的利益受到侵犯，使得舊改無法全面推進，最終只能以微更新的方式進行改造；而楊箕村的改造雖然在企業資金的支持下得以完成，但由于治理過程缺少與村民的直接協商，以及改造過程和結果造成的原產權人部分利益損失，導致仍有糾紛尚未解決。

總的來說，舊改不易，其項目周期長、資金投入大、風險高，承擔的輿論壓力也大，政府難以獨攬一切，需要企業、公眾等多元主體的共同參與。政府、企業需在保障公眾利益的基礎上取長補短，充分發揮政府的監督職能，充分利用企業的資金力量，加強公共參與的意識，拓寬參與途徑，才能在城市更新中實現最大程度的空間正義，順利推進城市更新的進程。通過上述3 個案例的對比發現，在城市更新治理過程中，不同主體對空間這一生產資料的參與方式和程度直接影響了多方利益博弈的結果，進而決定了治理的實效。在此過程中，公眾的話語權顯得尤為重要，這項權利保證了公眾參與的合法性與有效性。不對等的話語權會導致“不正義”空間的產生，進而造成社會矛盾不斷積累，最終引發社會沖突；而平等的話語權能確保民眾的城市權利，滿足社會公眾對空間正義的訴求。因此，話語權會直接影響城市更新的進程和結果，進而決定空間生產的結果是否正義。

3 改善治理模式途徑，在話語權表達中尋求空間正義

廣州市恩寧路、楊箕村和琶洲村的更新實踐為我國開展城市更新提供了寶貴的經驗。在此基礎上，我們可以發現，城市更新中所謂的空間正義應該是在政府、市場和社會這3 個不同利益主體博弈中尋求空間生產的平衡、分配結果的公正和正確的價值取向。然而，在權力和資本主導下的城市更新中，社會公眾處于弱勢，難以與其他兩者抗衡。因此，從空間正義的視角下分析，城市更新過程中權力與資本是否正確的參與，直接影響了公眾話語權是否對等，進而決定了城市更新的結果是否正義[13]。從這個角度來說，保證公眾話語權的對等是正義實施不可或缺的環節，是將城市權利歸還給社會公眾的重要方式，但也是處于轉型期的中國城市更新中相對滯后的環節。基于此，本文從公眾話語權的角度提出以下改善我國城市更新治理模式的建議（圖2）。

圖2 治理模式改善方式

（1）政府應確保公眾擁有自主話語權?，F階段，權利與資本的合謀往往會導致公眾的話語權被侵犯，進而導致社會的失衡和城市空間不正義。為避免權資之間過于緊密的關系，政府需要守住職能底線，完善并落實監管制度，扮演好“守夜人”的角色，以維護社會的總體利益。同時，政府應避免直接代表公眾話語權而取代社會公眾在城市更新中所起的作用，保證開發商和村民村集體公正公平地參與規劃決策，確保公眾的話語權不受侵犯，使決策過程公開化、透明化。

（2）社會公眾需要有表達話語權的適當途徑。目前，大部分公眾話語權只能通過網絡輿論、媒體曝光等非正規的方式得到表達，而這種非正規的表達途徑并不能確保問題的解決，也不能確保公眾權益不受損害。因此，政府或相關機構應當建立相應的制度或機制以及相應的協商平臺，將公眾話語權的表達途徑正規化、法制化，使表達的內容和協商的結果都具備有效性，從而使空間正義通過正確的途徑實現。

（3）應提倡多元學科和各方專家介入公眾話語權的具體表達內容，以確保話語權被準確、細致地表達。普通公眾存在相關知識盲點，在與市場協商的過程中，其利益容易受到損害。因此，社會公眾需要各個學科專業如經濟學、歷史學、規劃等方面的專家學者，從社會利益的角度輔助公眾話語權準確且充分地表達，以確保表達內容可以深入到社會相關利益主體的方方面面，使協商結果最大程度維護公眾利益。

（4）政府和規劃師應靈活運用各種信息化技術和智慧治理手段，使公眾話語權表達過程得到更加高效的分析和處理。公眾話語權表達的內容涉及不同學科的不同方面，其標準制定復雜、難以量化，這也是我國社會治理滯后的重要原因之一。通過運用大數據和python 等信息基礎技術進行智慧治理，可以對不同尺度、不同層次的社會問題進行科學的定量或定性的分析，充分了解和把握不同社會利益主體的呼聲與訴求，從而讓公眾話語權表達更具有效性，從而更加高效地推動更新工作的正義化。

4 結語

存量規劃時代下，城市更新已經成為了我國城市發展的主要模式之一。由于更新項目所涉及的產權復雜、利益主體廣泛及可能引發突出的社會矛盾，主流的治理模式無法滿足社會治理的普遍需求，從而產生了許多空間非正義的現象。在人本主義規劃日益受到關注的今天，空間正義應該成為我國城市更新所遵循的一種基本價值觀，去規范相關主體參與空間規劃過程，并重視社會弱勢群體的權利表達。本文對3 個案例所體現的不同治理模式進行了分析與比較，揭示空間生產中非正義現象產生的重要原因是由于公眾話語權無法得到滿足，在此基礎上，通過確保公眾話語權、提供話語權表達的合理途徑、完善和細化公眾話語權在各個方面的表達，并結合智慧治理手段，來滿足公眾對社會治理的訴求，從而改進我國現有治理模式，將城市權利歸還公眾，實現空間正義的最大化。