北京1958 年城市規劃決策對城市空間形態的影響

■ 王潤嫻 WANG Runxian 石純煜 SHI Chunyu

1 背景

20 世紀以來，有大量研究探討并試圖解釋城市作為一種空間現象的成因。其中，凱文林奇認為，城市形態是在復雜政治和經濟影響下多元決策的結果，并稱之為“決策理論”[1]。通常情況下，多元決策對城市形態的影響是一個復雜且長久的過程。但是在一些地域特殊的歷史時期，由較為強烈的城市決策導向影響的城市規劃，會在較短時間內解決城市發展問題的同時，對城市形態帶來巨大變化，并會對城市后續的建設發展、城市的物質形態和意識形態都帶來長遠的影響。

20 世紀50 年代后期，國家計劃大規模發展生產，土地制度和城市規劃模式都發生了大規模改革。這些改變直接或間接地作為城市發展決策，作用到我國一些城市的規劃建設當中，諸多城市空間形態都受到了這一時期城市決策的影響。其中，北京以1958 年的城市規劃為開端，城市形態發生了巨大變化。本文希望通過分析1958 年北京城市規劃決策對其城市整體空間形態、街區形態的影響，給予城市規劃決策以參考。

2 城市決策對整體城市整體空間結構的影響

2.1 50 年代國家的發展背景

1949 年新中國成立后，百廢俱興，至20 世紀50 年代初期，中國的政治、社會秩序逐漸趨于穩定，經濟逐步恢復正常；而在當時，西方各國已相繼開始了工業化進程。在此局面下，加速開展經濟建設成為國家下一階段發展的重要要求。1953 年—1957 年，我國結束了第一個五年計劃，但國家仍處于較低的經濟水平之中，為了快速開展工業化進程，國家只能強制積累經濟。第二個五年計劃開始之際，國家對國內的工業化進程提出了更高要求——快速發展生產，盡可能調用有限的資源為經濟建設重點服務，盡可能動用一切土地發展生產，盡可能動用一切人力發展生產。這些國家政策意圖直接或間接地反映在了國家的土地制度的改變與城市規劃策略上。

2.2 20 世紀50 年代國家城市土地制度的變遷

新中國成立以來，我國的土地制度經歷了從私有逐步轉為國有，并禁止開展一切交易的歷程。到1958 年，在北京開展城市規劃的前期，城市土地已經基本收歸國有。這為1958 年北京城市規劃，直接劃分土地進行單位使用和管理埋下了鋪墊。同時，在20 世紀50 年代中期以后的這段時間，國家的城市土地政策是無償、無限期及使用權不能轉讓的行政劃撥制，用地者支付的征地補償款以財政撥款實現，城市土地國家所有徒有虛名，其所有權在經濟上不能實現[2]。這種通過規劃劃撥土地，使用者無償使用土地的制度，賦予了使用者對土地完全的權利和責任。

2.3 1958 年北京城市規劃

1958 年，北京開始了新一版城市規劃。此版規劃策略與當時的國家整體發展策略不謀而合，在此指導下的城市建設，對北京的城市整體形態產生了巨大的影響。由于有當時的土地制度做基礎，城市規劃方案在短時間內得到快速建設和實施。國家策略和規劃策略的具體對應關系，主要反映在以下兩點：①盡可能動用一切土地發展生產，即盡可能進行土地擴張，在短時間內開發土地，利用土地。②盡可能動用一切人力發展生產，即盡可能使得擴張建設后的土地成為生產用地，使城市的運行模式與農村一樣，實現生產功能和生活功能的整合，從而實現“工農結合，城鄉結合”的國家發展策略。

在上述兩條規劃策略的指導下，1958 年城市規劃后的城市形態，相較1953 年，發生了兩方面變化，即：城市核心區開始發生大規模擴張，以及城市形態呈現分散集團式布局模式。

2.3.1 北京開始大規模城市擴張

1913 年—1955年間，城市核心區面積為55.4km2，平均每年只擴展0.2km2；而1956 年—1963 年，城市擴張速度顯著提升，平均每年擴展面積達到5.2km2（表1、圖1）[3]。

圖1 北京城市擴張變化（1913—1996）

表1 北京城市擴張變化（1913—1996）

2.3.2 北京呈現分散集團式布局

北京城市的規劃，形成了將城市分割為單元進行建設的模式。北京城市總體由20 世紀50 年代初期的城市環形放射環形網式集約型布局發展成為1958 年的分散集團式布局。

20 世紀50 年代初，北京的城市建設發展及范圍有較大提升，且建設目標明確、投資集中。以基礎設施為先，增設大量辦公與文化用地，城市建設與基礎設施增設相匹配。城市整體格局呈現為：在北京城市核心區的基礎上有擴張，但仍保持著原本的環形網狀格局，城市布局比較緊湊、集約（圖2、3）[4]。

圖2 1953 年北京城市規劃方案

圖3 1953 年北京城市形態示意圖

1958 年的城市規劃，幾乎完全改變了這一格局。為了有更多的土地和人力發展生產，在上述兩點規劃策略指導下，1958 年的規劃采取了城市與農村一樣作為生產與生活用地結合的策略，即“工農結合，城鄉結合”。大量的生產用地（包括農業與工業用地）穿插在城市規劃中，且大量工業進入市區，城市從整體上實現了生產用地與生活用地的整合。同時，在此基礎上，城市用地建設部分又被分割成若干個集團規劃區，集團內部實現了以生產單位為核心的、集生產和生活于一體的城市組成單元，實現了生產用地和生活用地的整合。在此規劃下，原本的城市格局被打破，形成了分散集團式布局（圖4、5）[5]。

圖4 1958 年北京城市規劃方案

3 城市決策產生新的城市組成單元

3.1 城市組成單元的理想模型

為使城市從整體到局部都能形成以生產為核心的城市運作模式，城市被拆解成若干個城市單元；每一個城市組成單元都能是完整、獨立的個體，除了完備的公共服務設施，大量的生產功能也被整合進來，以期在實現自給自足的基礎上，有工業產出。1958年—1960 年間，以人民公社為組團的生產生活單位如火如荼地在北京農村和城市近郊出現。當時，對這種規劃形式有諸多討論和嘗試。從圖6 紅旗人民公社的規劃中可以看出，這種組團模式配有完整的公共服務設施，也有大量的生產功能用地。紅旗人民公社的公共建設項目包括黨政軍團、工業、農業、畜牧業、文教衛生、生活福利事業和公共事業，涵蓋了普通居民日常生活所需要的大部分內容[6]，這種理想單元被希望應用到城市中去。

圖6 紅旗人民公社皂甲屯居民點規劃方案[6]

然而，這種理想單元具有明顯的烏托邦色彩，將此規劃思路運用到城市中時，出現了很多困難，并都以失敗告終。即便如此，人民公社作為城市組團的理想單元模式，其部分規劃思想仍然被保留了下來，即：集居住、生產和各種服務設施于一體的組團模式。人民公社也成為了單位大院的早期規劃原型——這是以自給自足、功能完備為特點的城市組成單元[7]。

3.2 新的城市組成單元

在人民公社作為規劃策略導向的城市理想模型產生后，出現了越來越多的單位大院，它們作為城市模塊單元將城市切割。其目的是：政府通過劃分城市區域，以生產內容為依托、以單位為模塊，高效建設、規劃、管理城市細部空間。根據生產資料的不同，形成了多種不同類型的大院，如學校大院、工廠大院、部隊大院、行政大院等[8]。在大院內部，生活區和生產區功能劃分清晰，為市民提供工作機會及生活服務[9]。

大院形狀、大小不一，城市規劃是政府和單位完全根據使用需要來劃分區域和面積的過程。城市中，每個被地塊切分后形成的大院，被圍墻分隔，被一個個半封閉的小型“社會”組織著，使其與周圍的城市街區空間關系微弱[10-11]。它不僅形成了上述特有的空間形態組織模式，亦形成了以單位為主體的基層社會制度化組織與社會結構的基本單元[12]。

4 城市決策對城市組成單元的影響

國家政治意識主導下的城市規劃決策，對城市街區形態形成了很大影響。一方面，政府的規劃決策會直接對街區形態產生影響；另一方面，政府通過區域劃分，幾乎無償地將地塊使用權給予單位，也就將劃分區域內的權利和責任交給了單位，但同時，國家和政府的政治意識會間接地影響單位規劃決策和大院形態，使得國家政治決策下的城市總體形態和街區形態在空間秩序上具有高度一致性。政府政治決策主導下的城市總體規劃形成了北京宏觀城市形態和單位決策主導下的街區城市形態，共同影響著北京城市形態（圖7）[13]。

圖7 城市規劃決策和單位規劃決策對北京城市形態的影響[13]

4.1 城市決策自上而下的直接影響

城市決策對大院的直接影響主要反映在以下兩點。

（1）政府按需分配地塊：政府根據不同單位的需求分配其相應地塊，這決定了單位地塊的大小、形狀及在北京城區的位置。單位地塊確定后，在區域范圍內圍起圍墻，并自行建設（表2）。

表2 北京部分單位大院尺度表[14]

（2）政府按需分配建筑建設工程：政府根據不同類別和等級單位的需求，對建筑的種類和數量有所限定，建筑工程被納入計劃體制內。大院形成初期，其內部的建筑工程項目要經過規劃委的審批方可落地；但事實上，發展到后期，單位自主權利下的規劃越來越脫離政府的總體規劃。

4.2 城市決策自上而下的間接影響

除了上述城市決策對城市街區形態產生的直接影響，其自上而下的決策意圖，如快速建設、平均主義、秩序化管理等產生的影響，也使得以單位大院形成的街區形態與北京城區的城市整體形態具有高度的空間秩序一致性。

（1）“快速建設”指導下的城市整體形態和街區形態的一致性。城市整體形態因為規劃中“快速開展城市建設與擴張導向”的決策，城市整體呈現鋪開和松散的狀態；而對于單位大院——城市街區的組成模塊，為了快速“填滿”多出來的城市區域，政府和單位在進行地塊劃分時，其劃分面積遠大于單位所需要的建設面積，使得很多大院在初期有大量未有建設的土地，街區形態也呈現出鋪開和松散的形態。

（2）“平均主義”指導下的空間分配在城市層面、街區及建筑層面呈現出模塊化的一致性。在國家倡導“平均主義”的治國策略下，城市整體空間被直接劃分成以生產資料為核心的多個城市區塊。這些城市區塊把城市功能分解為若干個體，且這些個體能完全抽離出來組成一個個獨立的模塊化。對于街區大院，在空間分配上有類似的規劃思想。一個人的日常由分散、瑣碎的活動與使用空間組成，而整個大院在功能上將居民生活、工作、社交展開的各種活動拆解開并抽離出來，使每一個具體活動集中在大院的各個建筑空間中實現，以此形成若干模塊化的空間活動場所（圖8）[15]。這種模塊化也同樣反映在居住建筑的建筑形態上。這一時期，出現了眾多嚴格限定人均居住面積及造價的標準化住宅。如1963 年的北京某住宅建筑設計方案（圖9）中，全家的居住生活被容納在6m×3.4m的房間內[16]。其廚房和廁所為幾戶共用，房間基本上只能容納睡覺的功能。這種住宅對人均居住面積的極致控制，一方面，體現了對居住層面平均主義的追求；另一方面，也是單元規劃策略在居住建筑中的體現，即：將居住（睡覺）功能從人們日常眾多的生活功能中剝離出來，在居住建筑中集中實現。

圖8 “平均主義”指導下的北京城市形態與街區形態

圖9 1963 年北京住宅設計競賽30 號方案[16]

（3）在“秩序、組織與管理”的社會秩序控制力影響下，城市整體形態和街區形態呈現一致性。1958年規劃的北京城市格局雖然呈現松散的城市形態，但城市的縱向軸線還是較為清晰地反映在城市形態中，體現出秩序性對城市形態的控制力。單位大院中，大院初期的建設布局多采取明確且強有力的規劃方案和空間圖式，很多總平面圖上存在明顯的軸線，如圖10 中京棉二廠的空間規劃，其生活區內、主入口、景觀廊道對應著院內最重要的建筑——禮堂，同時，這三者都坐落在院內的中軸線上[17]；生活區與生產區的軸線亦有明顯的軸線對位關系。軸線在北京整體城市和街區的平面布局強控制力，一定程度上反映了當時國家政治意識對單位民眾強調秩序性、組織性與管理性。

圖10 秩序控制影響下的北京城市形態與街區形態[17]

4.3 單位自身決策的影響

50 年代，大院的建筑工程被納入計劃體制內，被嚴格控制；但到50年代后期，單位的自主化越來越強。到后來，單位在地塊內有了遠大于政府的規劃決策權。雖然政府規劃決策依然存在，但也僅作為烏托邦的圖示存在于政府出臺的宣傳品和規范中，以及規劃者回執的城市規劃圖中。在實際情況中，現實需求使單位大院無視“自上而下”的秩序性要求而進行無序建設[4]。這種“完全的權利和責任”下單位大院內的規劃，使得街區形態呈現出以下兩個特點。

（1）大院街區呈現出各式各樣的建筑組團形態，街區形態有較大差異。如圖11 的印刷廠大院，產生了當時尺度驚人的“巨型建筑”，建筑并列排布，單個建筑進深高達80m[18]；而圖12 中的拖拉機大院，呈現圍合排列，建筑進深只有15m[15]。

圖11 北京印刷廠大院平面圖

圖12 拖拉機大院平面圖

（2）大院街區呈現雜亂無章，缺乏城市整體性。大院初期普遍都有富余的建設用地，但是單位沒有對其進行長遠、整體的規劃，導致大院內不同時代的建筑組團雜亂無章，甚至在后期，稍有空隙就“見縫插針”地建設，失去了統一規劃的街區形態及整體性（圖13）。

圖13 某單位大院街區肌理示意圖[19]

5 城市決策對長久城市形態的影響

1958 年那段特殊歷史時期的規劃思想和結果，對60 年后的北京城市形態仍然產生著影響。

至今，北京城市單位大院分布廣泛、數量較多，并呈現一定規律：①北京市中心附近分布著較大的且與國家行政機構為主的大院；②城市中散布著大量工業為主的單位大院；③城市邊緣地帶則分布著軍事為主的大院。

彼時在粗獷的城市規劃下適應城市發展的大院，在需要緊湊城市發展的今天出現了一系列問題。這些大院由于缺少統一的規劃，普遍存在占地大、土地利用率低等土地浪費問題；同時，大院空間封閉，內部形成“孤島”，將城市用地割裂[20]。由于眾多單位大院以集體名義占據了城市中大量本該屬于公共的優質資源，其集體產權主體下去單位化的難度及空間封閉的現狀，給后期城市更新帶來了一些問題和阻力。在接下來的城市改造中，打開大院封閉的圍墻，保留歷史建筑、創造城市公共空間，是眾多單位大院的更新思路。

6 結語

在快速城市化過程中，政府通過劃分地塊的方式，將土地使用權劃分出去，并將建設任務直接分配給個人或集體的做法，具有高度的建設執行力，會在短期內對城市整體和局部產生巨大影響。一方面，城市決策會自上而下地不斷滲透并作用于城市整體、街區、建筑的形態，使它們在空間形態和意識上具有高度一致性；另一方面，劃分地塊后，以單位為代表的集體在其地塊內具有高度自治性，自下而上地對建筑、街區甚至城市整體空間形態產生影響。總的來說，其對城市整體結構、空間甚至市民意識產生的影響在時間上是深遠的。

彼時粗獷式的城市決策產生的城市形態，可以解決當時城市快速發展下面臨的問題。在60 多年后的今天，往日封閉的大院模式已不再適合當下的城市。在城市更新過程中，嘗試打開大院的圍墻，保留歷史建筑并創造更多的城市開放空間，是當下發展的方向。