地方檔案規范性文件立改廢問題探討

唐奇柳 袁光

檔案規范性文件作為檔案事業管理的重要標準，具有檔案價值指引和管理作用。地方檔案規范性文件專指特定的地方國家政權機關依法制定的效力不超出本行政區域的檔案規范性文件。地方檔案規范性文件作為國家檔案法規體系的重要組成部分，在地方檔案事業管理中發揮著舉足輕重的作用。隨著新修訂的《檔案法》貫徹實施，地方檔案規范性文件立改廢工作被提上了重要議事日程。筆者認為立改廢工作要運用法治思維，堅持問題導向，切實履行法定要求。

一、堅持法治思維，準確把握地方檔案規范性文件立改廢的基本原則

全面準確地把握好新修訂的《檔案法》基本精神、原則和要求，才能做好地方檔案規范性文件立改廢工作。

1. 確保《檔案法》有效貫徹。重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用，這是檔案法治的基本要求與任務。新修訂的《檔案法》確定了今后檔案工作的基本方向和主要原則，對構建起系統完備、科學規范、可操作性強的檔案法規體系具有重要的指導意義。地方檔案規范性文件立改廢工作作為國家檔案法規體系建設的重要組成部分，具有承上啟下的作用。既可以將國家重大決策部署和《檔案法》明確的頂層制度設計，貫徹落實到地方檔案規范性文件具體條款中，又可以總結提煉有當地特色的檔案經驗做法并上升到制度層面，通過自上而下的途徑推進檔案法治建設，創新檔案社會治理。同時，有利于結合地方實際制定更加務實、有效的執行性檔案制度和約束性條款，使檔案規范性文件更加具有針對性、可操作性和可執行性，做到檔案改革決策和檔案規范性文件實施相銜接，確保檔案工作于法有據、有章可循。

2. 維護國家檔案法制統一。“不抵觸、有特色、可操作”是地方立法的一項重要基本原則，也是檔案規范性文件立改廢工作的基本遵循。《檔案法》明確規定，堅持黨對檔案工作的領導，強調健全統一領導、分級管理的體制機制，對檔案信息化建設、監督檢查、檔案安全工作機制等作出了規定。這就要求對與《檔案法》有關條款相抵觸的地方性檔案法規、部門規章以及其他規范性文件進行必要的清理，及時修改不相適應的條款規定，與《檔案法》保持一致。

3. 滿足地方治理創新需要。地方治理特別是基層治理是依法治國方略的具體實踐。做好地方檔案規范性文件立改廢工作，應推動地方治理創新和基層檔案工作高質量發展，適應新時代對檔案工作提出的重大要求。為此，要調動地方檔案部門的主動性、積極性，緊密對接各級黨委政府重大決策部署與改革發展大局要求，結合當地工作實際，進一步明確、細化各檔案治理主體之間的權利（權力）、義務、責任，定紛止爭，提升服務地方治理創新水平。

二、堅持問題導向，增強地方檔案規范性文件立改廢工作的針對性

問題導向是檔案法治工作的方法論。從全國情況來看，現行有效的地方檔案規范性文件普遍存在著地方特色不足、不合時宜、法制規范欠缺等問題，個別還存在下位法與上位法、同位法之間的沖突和不協調、不適應，成為制約地方檔案工作發展的瓶頸，亟需加以清理和修改、廢止，以保證國家法制的統一。

1. 地方特色不足。地方特色是地方檔案規范性文件的生命，是衡量地方檔案規范性文件質量高低的重要標志。目前，不少地方檔案規范性文件制定中存在“拿來主義”現象，在檔案地方性法規、規章制定時，簡單復制上位法的內容，甚至在章節設置、基本原則等方面都十分相似，造成“小法”重復“大法”、“后法”抄搬“前法”的現象，失去應有的地方特色。按照《立法法》有關規定：對于上位法已經明確規定的內容，地方規范性文件一般不應作重復性的規定。在不與憲法、法律相抵觸的前提下，應服務地方社會治理創新，加大對本地特色檔案的建規立法，鼓勵各地結合實際，制定更具鮮明個性、差異性的地方檔案規范性文件。

2. 亟需修改補充。進入新時代，社會利益主體多元化，有相當數量的地方檔案規范性文件明顯不合時宜。比如《檔案法》2016年底修改了有關檔案買賣條款，但是迄今為止有個別地方性檔案法規未作出相應修訂，明顯違背市場經濟原則和WTO規則。同時，新修訂的《檔案法》將檔案封閉期由三十年調整到二十五年，強調檔案監督檢查、電子檔案的地位和作用、歸檔范圍和檔案管理責任等，按照《檔案法》和依法行政的要求，地方檔案規范性文件應當及時修改補充，以確保與《檔案法》銜接協調。

3. 法治規范欠缺。地方檔案規范性文件在制定過程中，個別地區不僅存在與上位法相抵觸，同樣也存在與其他地方性法規、政府規章相抵觸的問題。比如城建檔案管理部門與檔案主管部門行政執法權的沖突。同樣，在規范性文件制定過程中也存在隨意性，原本只需發“通知”“意見”的文件也要冠之以《規定》《辦法》，甚至《條例》。個別地方通過規范性文件設定開展檔案行業達標評比，雖屬于非強制性行政行為，但其行政行為的正當性和合法性備受質疑。近年來，一些地方由此發生檔案行政爭議，甚至引發行政訴訟。所以，要求檔案主管部門依法行政，不能擅自增設公民、法人或者其他社會組織的義務。此外，立法語言有其特有的風格和要求，不規范的語言也妨礙人們對規范性文件的理解，影響立法的嚴肅性。如有的規定指出“應當本著互諒互讓、團結協作的精神協商處理。”這與法律的明辨是非功能相抵觸。還有使用日常用語、文件用語等代替法言法語，如“誰使用誰管理”等。因此在立改廢過程中應盡量使用符合法律語言的表達習慣。

三、堅持務實創新，力求突出檔案規范性文件地方特色

各級檔案主管部門在檔案規范性文件立改廢過程中，要嚴格劃分立改廢主體權限和具體標準，落實法律和行政規范性文件基本要求，突顯地方特色。

1. 準確把握工作著力點。地方檔案規范性文件立改廢工作要緊緊圍繞檔案工作“三個走向”，充分發揮立法在國家治理體系和治理能力現代化中的引領和保障作用。此次《檔案法》的修訂增加“檔案信息化建設”專章，對電子檔案的合法要件、地位和作用、安全管理要求和信息化系統建設等作出了明確規定。特別是體現了與時俱進，對建立健全突發事件應對活動相關檔案的收集、整理、保護和利用工作機制作出具體規定。各地貫徹過程中要將本地涉及民生、信息化等檔案事務，政府治理難度大的實踐問題作為地方檔案規范性文件立改廢工作重點，著力解決由于檔案規范性文件不健全而造成的地方推行電子檔案認定使用難、跨地區辦理難等問題。適時出臺有針對性、可操作性的地方檔案規范性文件，提升檔案服務社會治理能力。

2. 切實增強實際操作性。地方檔案規范性文件的實踐價值，在于結合當地實際增強文件的操作性、可執行性。從各地檔案規范性文件立改廢工作實踐來看，對于規范公民、法人或其他組織的權利與義務以及政府部門相應職責的條款，與上位法有一定重復的必要性，但更重要的是要加以細化，通過增設細化的執行條款增強其操作性。不要拘泥于結構完整的常規形式，而是要有助于解決與當地經濟、文化、民生等有著緊密聯系的檔案工作實際問題，采取問題導向式立法，成熟幾條定幾條。對實踐中突出的檔案問題及時加以規范，如近年來南京在創新名城建設上形成特色，則可以在地方檔案規范性文件中體現。

3. 著力增強創新性。要圍繞國家重大發展戰略和地方政府重大決策，及時調整檔案政策和公共服務供給機制，完善檔案管理措施，加快推進現行地方檔案規范性文件立改廢進程。一是履行法定職責。緊扣高質量發展新要求，注重檔案規范性文件有效管用、精準務實，聚焦重點領域和關鍵環節，提高檔案規范性文件立改廢科學性，順應民意、回應關切。做到檔案規范性文件不缺失、法定職責不失位。二是突出創新取向。堅持立、改、廢、釋并舉，將全面提升立法質量擺到依法治檔首要位置，形成檔案規范性文件定期清理、修改或廢止機制，做到立改廢工作常態化和定期化。要主動根據地方治理創新需求，面向社會征集檔案立法建議、開展社會性檔案政策論證、咨詢，完善檔案規范性文件形成機制。三是及時總結實踐經驗。發揮檔案規范性文件立改廢在檔案工作中的引領作用，重視黨管檔案體制、機構改革后“政事分開”、地方治理創新服務、大數據治理等一系列重大制度創新。統籌兼顧地方檔案規范性文件的重點任務、關鍵領域和先后順序等，堅持問政于民、問需于民、問計于民，及時修改或廢止不適應改革任務的“絆馬索”條款規定。