山水林田湖草生態保護修復工程控制性規劃研究

□薛玉萍，王星元

（1.侯馬市自然資源局 山西 臨汾 043000；2.中國地質大學（北京）土地科學技術學院 北京 100083）

習近平總書記在2017 年6 月視察山西時指示“一定要高度重視汾河的生態環境保護，讓這條山西的母親河水量豐起來、水質好起來、風光美起來”，同時還指出“在生態脆弱地區，要把脫貧攻堅同生態建設有機結合起來。這既是脫貧攻堅的好路子，也是生態建設的好路子”。山西省委、省政府為落實習近平總書記視察山西時的指示精神，根據財政部、原國土資源部、原環境保護部等部委關于申報山水林田湖草生態保護修復工程試點的要求，編制并申報了《山西省汾河中上游山水林田湖草生態保護修復工程試點實施方案（2018—2020）》，該方案被國家列入2018 年試點項目。

為科學、合理地開展生態保護修復工程，忻州市山水林田湖草生態保護修復工程試點領導組辦公室組織有關專家對“山西省汾河中上游山水林田湖草生態保護修復工程試點（忻州）區控制性規劃”進行了研究，旨在從根本上改變汾河上游生態脆弱現狀，補齊生態短板，讓綠水青山變成金山銀山，做到在“一個戰場”打贏“脫貧攻堅和生態治理”兩場戰役，為山西省乃至全國的山水林田湖草生態保護修復工程實施提供可借鑒、可復制、可推廣的經驗。

1 研究的基本思路

山西省汾河中上游山水林田湖草生態保護修復工程試點（忻州）區位于山西省西北部汾河上游，忻州市域中部，包括寧武、靜樂2 縣，涉及土地總面積為3 981.29 km2，占忻州市土地總面積的15.83%，自然生態要素齊備，是汾河重要的水源涵養區和水土保持生態功能區，也是京津冀城市群乃至華北地區的生態屏障，對調節北方地區的氣候、改善空氣質量、提升生態系統功能、保障山西中部的供水安全具有不可替代的作用。

以《山西省汾河中上游山水林田湖草生態保護修復工程試點實施方案》為依據，山水林田湖草生態保護修復工程控制性規劃在實施區域生態環境現狀調查、水源涵養能力、水土保持綜合治理、生態保護與扶貧攻堅等專題研究的基礎上，確定生態保護修復區、生態保護修復單元和不同工程類型區，充分考慮生態問題的關聯性及特殊性，布局實施區域生態保護修復工程項目。山水林田湖草生態保護修復工程控制性規劃基本思路，如圖1 所示。

2 山水林田湖草生態保護修復專題研究

工程實施區域包括了汾河、桑干河等7 條河流的發源地管涔山，不僅是汾河的重要水源涵養區、生物多樣性保護區、汾河水庫調蓄洪水以及上游水土保持重要生態功能區，而且是京津冀城市群乃至華北平原重要的生態屏障和重要的水源涵養區。同時，實施區域是黃土高原典型的生態脆弱區和深度貧困地區，工程實施前需要開展細致的專題研究。

立足工程試點區生態環境現狀特征，控制性規劃共設置了生態環境現狀研究、水土流失綜合治理研究、河流水系及水生態保護修復研究、礦山生態環境綜合治理研究、生物多樣性研究、生態扶貧與鄉村振興研究等六大專題，作為支撐工程試點區山水林田湖草生態保護修復工程實施的基礎科學研究。

開展山水林田湖草生態保護修復專題研究的目的如下。

一是摸清實施區域自然資源及生態本底，主要包括對自然資源生態系統的類型、劃分與要素、結構與功能等現狀的研究，分析自然資源生態系統與經濟社會發展的生態聯系及山水林田湖草一體化機理與空間特征[1]。

二是明晰實施區域生態短板，主要包括生態系統物質、能量流動轉換及演變過程、自變因素、驅動機制及其效應的研究，揭示區域生態環境演化規律及存在的主要問題。

三是根據主導生態功能和主要生態問題，確定生態保護修復工程類型分區以及項目布局、主要建設內容和工程技術，以及實施計劃安排等。

四是研究制定實施區域山水林田湖草生態保護修復工程管理機制和具體實施保障措施。

3 山水林田湖草生態保護修復空間布局

生態保護修復空間布局采用分區的方法實現，將實施區域按照生態系統功能保護、生態修復、生態保護修復工程類型劃分為3 級分區。根據不同區域的生態問題為導向，以生態系統功能提升為目標，遵循“整體保護、系統修復、綜合治理”以及“尊重自然、順應自然，保護自然”的原則，確定全方位系統綜合保護修復的空間格局。

3.1 生態系統功能保護區

實施區域生態系統功能分區是在參照《全國生態功能區劃（2015 修編版）》和《山西省生態功能區劃》的基礎上，依據實施區域生態、資源和環境要素、區域生態系統類型、生態系統受脅迫過程與響應、生態敏感性與生態系統服務功能空間分異規律，對實施區域的主導生態功能作進一步細分。

汾河中上游山水林田湖草生態保護修復工程（忻州）區控制性規劃，將實施區域劃分為生物多樣性保護生態功能區、水源涵養生態功能區、水土保持生態功能區、農林牧復合生態功能區、重點城鎮群生態功能區5 類。

3.2 生態修復區

生態修復分區是指導山水林田湖草生態保護修復工程類型選擇與具體工程布局的依據。生態修復分區是在實施區域專題研究成果的支撐下，通過與生態功能分區結果進行比對，識別實施區域主要生態問題的空間差異特征，明確生態修復的重點區域。根據生態問題的分布特征，將實施區域劃分為不同生態修復空間單元，明確每個生態修復空間單元存在的主要生態問題以及生態問題之間的關聯程度，為實施區域生態保護修復工程子項目的布局以及工程建設內容的確定提供依據。

3.3 生態保護修復工程類型區

生態保護修復工程類型區是以實施區域生態功能區為“生態樣板”，以生態修復分區為“生態底板”，將生態功能分區所確定的主導生態功能作為生態保護修復的目標，以生態修復分區明確的主要生態問題作為生態保護修復的導向，根據重點保護、生態調控修復等不同生態修復程度的分區結果，確定生態保護修復工程分區的空間布局和時序安排。

區域生態保護修復工程控制性規劃基于生態系統的完整性及綜合生態系統管理原則，以小流域為基本單元，劃定21 個生態保護修復工程區。在規劃期內，力爭使生態系統功能顯著提高，使區域森林覆蓋率每年提升2 個百分點；草地生態保護修復面積達18.63 km2，草原生態逐步步入良性循環，有效保護生物多樣性；水源涵養面積達133.3 km2，河流水系及水生態系統功能逐漸提升；水土流失得到有效控制，使實施區域水土流失治理率達63%以上；礦區生態環境綜合整治率達80%，實施區域的生態環境得到明顯改善。

4 山水林田湖草生態保護工程布局

實施區域生態保護修復工程布局是在生態保護修復分區的基礎上，根據生態功能定位、地理特征和生態問題的不同，確定生態保護修復工程子項目在不同修復單元內的具體安排。根據生態保護修復工程控制性規劃應用專題研究成果，統籌實施區域生態系統不同受損類型和程度、保護修復不同目標、保護修復的不同對象以及山水林田湖草生態保護修復各生態要素[2]，根據不同的分區結果，制定不同調控措施和生態保護修復工程內容。

實施區域針對21 個工程類型區，采取“一區一策”模式，分別開展生態保護修復工程項目可行性研究，明確具體工程項目的配置、主要建設內容、實施計劃安排等，科學確定保護修復的布局、任務與時序[3]。

生態保護修復工程控制性規劃通過水土保持綜合治理、河流水系及水生態保護恢復、礦山生態環境綜合治理、造林綠化、土地綜合整治、貧困區生態扶貧、生物多樣性保護及監管能力提升等一系列系統性工程，建立多目標、強功能、高效益的生態系統修復治理體系，使實施區域的生態系統功能得到不斷提升，促進實施區域人與自然的和諧共生，以及社會經濟的可持續發展。

5 生態保護修復工程綜合管理

5.1 生態系統綜合管理

生態系統綜合管理是對生態系統中存在相互影響、相互作用的各要素，采取系統綜合管理的模式進行系統管理的方法，目前已經廣泛應用于自然資源管理領域。在基于自然的生態系統綜合管理過程中，應將生態系統綜合管理理念應用在山水林田湖草生態保護修復工程的綜合管理中，以得到科學的生態系統綜合管理方法。

5.2 生態保護修復工程綜合管理思路

實施區域生態保護修復工程綜合管理，要明確區域存在的生態環境問題以及產生的原因。其核心是建立生態系統綜合管理的理念，關鍵在于生態保護修復工程管理的多部門協同，制定科學合理并符合當地實際的生態保護修復配套政策，使生態保護修復工程責任人、各政府職能部門在社會效益與經濟效益間達到均衡。

同時，結合實施區域生態環境本底、生態環境問題、生態保護修復目標及績效考核指標，形成綜合生態系統管理視角下多方協同發展的科學管理機制，進而促進實施區域社會經濟的持續、高質量發展。

5.3 生態保護修復管理組織

生態保護修復管理應建立在生態系統綜合管理理念的基礎上，以統籌解決實施區域存在的重大生態問題為核心。應建立涉及實施區域財政、自然資源、生態環境、水利、扶貧等部門聯動的管理機構，對生態保護修復工程項目進行跟蹤管理，對工程質量及其效益進行監督。

首先，明確實施區域生態系統綜合管理的主要內容，以及不同階段應解決的綜合生態管理系列問題。

其次，制定解決實施過程存在問題的方法與機制。應在生態系統綜合管理開展之前，借助科學合理多目標管理方法，對照問題進行綜合對比分析，找出實施生態綜合管理的具體方法。

再次，政府根據實際情況和各部門建議，制定具體實施過程中的管理制度，以及生態保護修復工程綜合管理結果評價標準。

6 結束語

汾河上游山水林田湖草生態保護修復工程控制性規劃是工程實施管理的重要依據。生態系統綜合管理的理論與方法是編制生態保護修復工程控制性規劃的重要理論。

工程控制性規劃必須依據生態系統綜合管理理論方法，針對實施區域存在的生態問題、分布特征、解決的技術措施進行編制。采取分區制進行工程項目布局、工程建設內容確定，工程實施管理是實施管理的有效方法。由于山水林田湖草生態保護修復工程控制性規劃、生態系統綜合管理研究還處于初級階段，有待開展進一步的理論、方法和實踐研究。