強化基層國庫監督的實踐與思考

曹志紅

強化基層國庫監督對于保證國家預算的正常實施具有重要的作用，本文針對這一問題，首先分析了國庫監督中面臨的問題，然后重點對其實踐中的注意事項進行了論述，最后提出相關建議。

國庫監督的困難和挑戰

在“先付款，后清算”的模式下，難以控制資金流向

目前的國庫模式為先付款，然后進行結算，付款訂單由財務部門或其授權的預算部門啟動。資金部門位于支付鏈的末端，很難監控資金的最終目的地是否符合要求。

使用特殊稅收賬戶代替單個國庫賬戶進行資金清算，從而形成大量的“體外”資金

由于集中式國庫支付改革的進展不充分以及制度的不規范實施，存在一個問題，就是使用信托基金、非稅收入和其他金融賬戶來代替單一的國庫賬戶，以便在中央執行清算。為了滿足這些特殊金融賬戶對清算和銀行集中支付預付款的資金需求，財務部門通常使用隱形方法在特殊賬戶之間進行轉賬，以將大量資金轉入清算行，從而規避了國庫的監督。

變相支付讓監管變得困難

隨著對金融、單位賬戶監控的加強，越來越多的單位為了規避監管，設立的銀行子賬戶。同時因為規避不可將稅款支付到單位實際資本賬戶的規定，財務部門在特殊稅賬戶下開設了單位子賬戶，以代替預算的零余額賬戶。單位通過主賬戶“變相”來處理集中支付業務并代表單位記錄資金的收支情況，最終導致監管變得困難。

基層國庫監督面臨的問題分析

轉換成本較高，出現協調困難的情況

近二十年財政支付的方式進行了較大的改革，財務部門和代理銀行已經在“先付后清”的系統下發展了適用的電子商務系統。銀行付款后，代理銀行在其業務系統中規范了相應的流程。因此，在“國庫審核”模式下，財務部門必須先將付款指示到國庫進行相應審核，之后進入代理銀行系統。在目前制度條件和其他條件限制下，地方政府就必須與國庫、銀行、系統和其他單位等進行相應的協調工作，對其固有的工作程序造成了沖擊，這些過程會耗費大量的人力物力，也是較難協調的工作。

國庫交易監督的措施在法律層面面臨實施風險

在“國庫后審查”中，需要在銀行和國庫之間進行資金清算工作。向后移動監視鏈會使下一步工作變得困難。由于代理銀行實際上已經在清算之前將資金轉移到了國庫，即使國庫在審查過程中發現付款是不定期的，也沒有被清算，仍然存在許多法律問題，例如代理銀行如何將處理預付款并償還預付款的利息。在當前系統中缺乏明確規則的情況下，國庫有支付利息的法律風險。

事中監督方法比較落后，資金難以發揮作用

隨著電子支付程序的不斷創新，銀行出現了業務量快速增加的情況，因此需要加強對資金的監控。否則，不論國庫審核的先后，每天依賴數百種付款信息的人工審核都將很容易導致工作效率的下降。預算單位在這種情況下，為了避免承擔處理后期集中付款和清算交易的責任，很容易將實施過程中的監管變成一種形式。

基層國庫監督實踐

對于國庫監控的減弱，為了避免在審計過程中出現的風險狀況，需要在國庫支付過程中引進負面清單，將審計過程放在銀行業務之前，該系統可以對現金支付和撥款實施有效監控。

建立負面清單監控機制

在負面清單范圍內，完善預審系統的建設。首先對負面清單進行詳細的解析。在進行實際調研的基礎上，結合國庫支付特點，5類23項監管閾值經由國務院確定負面清單。經財政部審查后，銀行應終止并繼續進行適當的處理。第二是引入負面清單管理。制定了加強對中央財政對集中支付負面清單監控的措施，并根據相關原則進行事前審查。各級代理銀行和國庫進行組織和實施。第三是加強今后的評估和審查。定期收集有關代理銀行的集中預付款和零余額賬戶的付款明細信息，評估代理分支機構以及代理銀行與中國人民銀行的合作影響。進行事前審查，并根據評估結果確保及時、準確地進行集中付款。對于諸如支付業務信息之類的行為，將采取適當的措施，例如公告和批評，以及嚴格的監督。

建立基于事前審查的預算支出平臺

在結合負面清單系統運行基礎上，從提高效率角度出發，對預算支出系統進行創新設計，具體層次如下：首先是業務管理嵌入，使之在銀行和國庫支付之間建立良好的紐帶平臺，逐步實現國庫券和集中式支付信息的實際分布，并根據監管門檻實施封閉式檢查。付款單生效之前的負面清單，必須對審核的分類與處理結果進行相應保證，最終實現支付的充分性。第二是實行自動審查。事前審計在系統設計上能夠結合預算系統進行全面監控，對于預算支出要素和業務程序等方面進行全面的布局，避免了人工報告的錯誤和不足。系統通過過濾等方面的功能，加強效率調整。最后是監管系統的統計。事前審計系統自動維護有關財務賬戶，零資產負債表賬目和國庫支出的詳細信息，創建有關監控工具的“信息集”和單一的預算支出“數據庫”，以進一步提高事前審計水平審計工作，擴大異地監督范圍，不斷對數據庫進行更新。

為國庫監管創造良好的外部環境

面對各個層面的輿論和關注，始終正確地指導集中支付業務的事前審查，以解決各方的需求，協調和加強溝通，確定“三個契合”，并尋求各方的理解和支持。第一是滿足地方政府預算管理要求。合并政府要求的“規范財政資金的使用和管理”，并由中國人民銀行負責“監督財政資金的支出”，財政部與政府同時積極溝通基于中國人民銀行、既有財政部門的需求以及特殊財務賬戶和資金，設立清理特殊財務賬戶業務，各部門進行聯動，這對付款與流程的監管具有重要的作用。同時關注服務交付和審核，最終實現各方的共識。二是要實現銀行的監管職能，依據審計前模型的建立，可以不斷加強銀行在審計和治理等方面業務發展，確定監督職責，在合理合法的范圍內，維護保障措施和改進舉措之間存在聯系。

關于國庫監督的想法和建議

遵守法律法規，加強國庫監管體系的保障機制建設

國庫監督主要以財政部門的監控實現?！额A算法》闡明了國庫制度的管理，其實質就是確定監督職能的明確性，并為國庫工作監督奠定了基礎?！秶医饚鞐l例》規定，“任何實體或個人”要求國庫違反相應法規的，國庫應具有相應的義務拒絕執行。在不同地方國庫監督職能的發展過程中，積累了豐富的監控與管理經驗，必須進一步對國庫監督相關工作進行法律方面的設計保障。

促進現金監控方法的不斷更新

通過財務工作經驗，財政、稅收等方面的改革正在以新技術方案的支撐而不斷發展，對國庫服務的數量、內容和方法（如集中支付改革，無紙化財政支出和稅收）產生深遠影響。國庫業務也應順應時代的發展改革其相應業務。但是，現金流量業務方法和流程責任是監督固定的核心。用戶的創新思維以及解決科學技術問題，關鍵的初始傳統人工監督和國庫的反監督都被添加到系統的監督和監視中，以達到有效監督的目的。當地財政部門可以充分利用接近一線的優勢，托管主動性命令，實施不同的創新以及對個案工作進行監控的實用討論。

納入、涵蓋監測和維護平衡點

資金管理必須在合法情況下進行，體現了資金管理模式中的制衡關系，財政部門重要特點是保證預算實施，為經濟發展實現保障。該機制就是在保證目標實現的情況下，實現國庫監督的重要系統設計。必須在當地國庫中找到監視和服務的良好結合，并且必須努力提供強大而熱情的國庫服務。首先應遵循財務基本原則，在關系到我國主要經濟發展問題上保持底線和堅定；另一方面，在困難的情況下敢于承擔責任，與財務部門積極溝通，通過專業知識解決實際遇到的問題。在建立起相互協調關系的基礎上，減少國庫監控壓力。

建立共識并尋求在監控下實現多元化系統

國庫監督不只是財政部門的任務，更要實現社會廣泛參與，通過各方共識最大化其影響。第一是必須完全依靠地方政府的力量。地方國庫必須繼續促進國庫監管的法律基礎，并要認識到監管的有效性，必須在國庫監管與支持地方發展之間找到共同點。二是加強與全國人民代表大會和審計署的合作。建立國庫、人大、審計之間的監控關聯，通過信息化共享監督成果。第三需要不斷提高銀行的作用。經過監督過程，銀行必須在合法情況下進行，并與財政部門合作開展監督工作。

（江蘇省建湖縣財政審核支付中心）

參考文獻：

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