兩辦嚴打證券違法

楊秀紅

《關(guān)于依法從嚴打擊證券違法活動的意見》的出臺，有可能在未來的3年至5年內(nèi)給中國證券執(zhí)法系統(tǒng)帶來非常重大的變化。圖/視覺中國

7月6日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳公布《關(guān)于依法從嚴打擊證券違法活動的意見》（下稱《意見》），對加快健全證券執(zhí)法司法體制機制，加大重大違法案件查處懲治力度，加強跨境監(jiān)管執(zhí)法協(xié)作，夯實資本市場法治和誠信基礎(chǔ)，推動形成崇法守信的良好市場生態(tài)作出重要部署。

中國證監(jiān)會主席易會滿在隨后接受新華社采訪時稱：“《意見》是資本市場歷史上第一次以中辦、國辦名義聯(lián)合印發(fā)打擊證券違法活動的專門文件，是當前和今后一個時期全方位加強和改進證券監(jiān)管執(zhí)法工作的行動綱領(lǐng)，意義重大、影響深遠。”

“這是一個讓人振奮的政策走向。”清華大學法學院教授、清華大學商法研究中心主任湯欣對《財經(jīng)》記者表示，“此次發(fā)布的《意見》意味著，國家高層已充分肯定了資本市場對于國家發(fā)展尤其是國民經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略性的重要作用。”

銀河證券首席經(jīng)濟學家劉鋒對《財經(jīng)》記者表示：“整個文件的影響將非常重大。目前部分證券市場問題涉及的層面較廣，證監(jiān)會在很多問題上的權(quán)限有限，因此，需要更高層面的頂層設計。”

《意見》全文共30條，包括總體要求和七個方面的具體要求。

在總體要求方面，《意見》提出資本市場未來五年打擊證券違法活動的主要目標：到2025年，要讓崇法守信、規(guī)范透明、開放包容的良好資本市場生態(tài)全面形成。

《意見》還提出了七個方面的具體要求，重點包括完善資本市場違法犯罪法律責任制度體系;建立健全依法從嚴打擊證券違法活動的執(zhí)法司法體制機制;強化重大證券違法犯罪案件懲治和重點領(lǐng)域執(zhí)法等。

其中令市場關(guān)注的重點內(nèi)容包括：推進退市制度改革、成立打擊資本市場違法活動協(xié)調(diào)工作小組，加強跨境監(jiān)管合作及中概股監(jiān)管等。

“這一《意見》的出臺，有可能在未來的3年-5年內(nèi)給中國證券執(zhí)法系統(tǒng)帶來非常重大的變化，不排除會出現(xiàn)比較大的行政執(zhí)法系統(tǒng)整合的可能性。”中國人民大學教授、民商法教研室主任葉林對《財經(jīng)》記者表示，“長期以來，中國的資本市場是分頭監(jiān)管的，其弊端正在逐漸顯現(xiàn)。中辦和國辦聯(lián)合發(fā)布的高規(guī)格文件，有望在未來解決相關(guān)問題。”

高規(guī)格文件釋放重磅信號

7月6日，中辦、國辦發(fā)布的《意見》明確提出了資本市場未來五年打擊證券違法活動的主要目標：到2022年，資本市場違法犯罪法律責任制度體系建設取得重要進展，依法從嚴打擊證券違法活動的執(zhí)法司法體制和協(xié)調(diào)配合機制初步建立，證券違法犯罪成本顯著提高，重大違法犯罪案件多發(fā)頻發(fā)態(tài)勢得到有效遏制，投資者權(quán)利救濟渠道更加通暢，資本市場秩序明顯改善。到2025年，資本市場法律體系更加科學完備，中國特色證券執(zhí)法司法體制更加健全，證券執(zhí)法司法透明度、規(guī)范性和公信力顯著提升，行政執(zhí)法與刑事司法銜接高效順暢，崇法守信、規(guī)范透明、開放包容的良好資本市場生態(tài)全面形成。

易會滿認為，《意見》不僅為全面深化資本市場改革、更好推動資本市場高質(zhì)量發(fā)展提供了重要保障，還為進一步落實“建制度、不干預、零容忍”九字方針提供了遵循，同時完善了中國特色證券執(zhí)法司法體制機制的頂層設計。

易會滿進一步表示，《意見》明確將“建制度、不干預、零容忍”九字方針作為資本市場執(zhí)法司法的指導思想，對于加快構(gòu)建更加成熟更加定型的資本市場基礎(chǔ)制度體系，切實提高違法成本，堅決維護資本市場秩序和保護投資者合法權(quán)益具有重要指導意義。

《財經(jīng)》記者采訪的多位專家認為，《意見》中很多舉措，背后都指向了投資者保護，這是一個值得肯定和非常重要的方向。

“這一文件的另一大重要出發(fā)點是花大力氣去落實投資者保護。”葉林告訴《財經(jīng)》記者，“投資者利益如果無法得到有效保護，最終會讓投資者被迫離場，只有投資者的利益得到有效保護，才有利于市場長遠的發(fā)展。”

“從整個文件來看，目前研究學者們重點關(guān)注的一點是《意見》的第七條提到的健全民事賠償制度。”湯欣亦對《財經(jīng)》記者表示，“這一制度強調(diào)了民事賠償責任，它具備刑法上的責任所不能替代的獨特的價值，能夠讓投資者得到應有的保護，并獲得直接的獲得感。”

《意見》中指出，健全民事賠償制度，要抓緊推進證券糾紛代表人訴訟制度實施。修改因虛假陳述引發(fā)民事賠償有關(guān)司法解釋，取消民事賠償訴訟前置程序。開展證券行業(yè)仲裁制度試點。

易會滿表示，總體來看，《意見》突出體現(xiàn)了四個方面的導向：

一是堅持零容忍要求。依法嚴厲查處證券違法犯罪案件，加大對大案要案的查處力度，加強誠信約束懲戒，強化震懾效應。

二是堅持法治原則。遵循公開、公平、公正原則，堅持嚴格執(zhí)法、公正司法，統(tǒng)一標準、規(guī)范程序，提高專業(yè)化水平，提升透明度，不斷增強公信力。

三是堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。加強證券期貨監(jiān)督管理機構(gòu)與公安、司法、市場監(jiān)管等部門及有關(guān)地方的工作協(xié)同，形成高效打擊證券違法活動的合力。

四是堅持底線思維。將依法從嚴打擊證券違法活動與有效防范化解風險、維護國家安全和社會穩(wěn)定相結(jié)合，加強重點領(lǐng)域風險排查，強化源頭風險防控，嚴防風險疊加共振、放大升級。

湯欣對《財經(jīng)》記者表示：“資本市場是國家層面戰(zhàn)略性的寶貴資源，維持資本市場公正、法治和高效，是我們現(xiàn)在政策當中非常重要的內(nèi)容，也正因為如此，要加大對違法行為的打擊力度并切實提高違法成本。”

業(yè)內(nèi)人士表示，這是中國資本市場成立30多年來，黨中央第一次印發(fā)有關(guān)資本市場的專門文件。

該文件一經(jīng)發(fā)布，即引起資本市場高度關(guān)注。而上述《意見》的發(fā)布，其實早有前奏。2020年7月11日，國務院金融委第三十六次會議專門研究全面落實“零容忍”要求，多措并舉加強和改進證券執(zhí)法工作。此后，在有關(guān)部門的大力支持下，起草形成了《意見》草案，于2020年11月2日經(jīng)中央深改委第十六次會議審議通過。

七大方面從嚴打擊證券違法

從具體細則看，《意見》全文共30條，包括總體要求和七個方面的具體要求。總體要求包括指導思想、工作原則、總體目標等三條，而為了達成總體目標，《意見》規(guī)定了七個方面的27條具體舉措。

《意見》中明確提出，要依法嚴厲查處大案要案、依法嚴厲打擊非法證券活動。

在依法嚴厲查處大案要案方面，堅持分類監(jiān)管、精準打擊，全面提升證券違法大案要案查處質(zhì)量和效率。依法從嚴從快從重查處欺詐發(fā)行、虛假陳述、操縱市場、內(nèi)幕交易、利用未公開信息交易以及編造、傳播虛假信息等重大違法案件。

在依法嚴厲打擊非法證券活動方面，加強市場監(jiān)管、公安等部門與中國證監(jiān)會的協(xié)同配合，完善跨部門協(xié)作機制，堅決取締非法證券經(jīng)營機構(gòu)，堅決清理非法證券業(yè)務，堅決打擊非法證券投資咨詢等活動。加強場外配資監(jiān)測，依法堅決打擊規(guī)模化、體系化場外配資活動。嚴格核查證券投資資金來源合法性，嚴控杠桿率。

易會滿稱，《意見》印發(fā)后，已有一批重點任務取得了積極進展。一是有關(guān)法律法規(guī)的制定工作加快推進，期貨法草案已經(jīng)全國人大常委會一讀審議;私募基金條例即將提交審議。二是成立打擊資本市場違法活動協(xié)調(diào)工作小組，配合最高人民檢察院建立派駐檢察的工作機制。北京金融法院正式成立。三是從重從快查辦了一批重點類型、重要領(lǐng)域的典型案件。如樂視網(wǎng)財務造假等案件已作出行政處罰，康得新已完成退市摘牌等。

他同時表示，近期，市場各方對以市值管理之名行操縱市場之實等違法行為比較關(guān)注。事實上，市值管理與操縱市場有著清晰的邊界。證監(jiān)會將會同公安機關(guān)堅決打擊“偽市值管理”等違法行為，切實凈化市場生態(tài)。

這一高規(guī)格文件的發(fā)布，對于資本市場的影響意義深遠。業(yè)內(nèi)人士普遍認為，從中長期看，《意見》將對資本市場構(gòu)成利好。

湯欣對《財經(jīng)》記者稱：“《意見》相關(guān)舉措的落地，從長期來看，將有利于投資者保護和整個資本市場的發(fā)展。從國際到國內(nèi)的學術(shù)研究來看，無論是定性的還是定量的研究都已經(jīng)證實了規(guī)范市場秩序的重要性，背后有大量的研究文獻支持，這是科學的、理性的論點。”

平安證券非銀金融團隊分析認為，《意見》的27條具體舉措中，主要包含八大重點：推進退市制度改革，強化退市監(jiān)管，嚴格執(zhí)行強制退市制度;成立打擊資本市場違法活動協(xié)調(diào)工作小組，加大對重大案件的協(xié)調(diào)力度;研究在檢察機關(guān)內(nèi)部組建金融犯罪辦案團隊;加強對中介機構(gòu)的監(jiān)管，存在證券違法行為的，依法嚴肅追究機構(gòu)及其從業(yè)人員責任，對參與、協(xié)助財務造假等違法行為依法從重處罰;加強場外配資監(jiān)測，依法堅決打擊規(guī)模化、體系化場外配資活動;嚴格核查證券投資資金來源合法性，嚴控杠桿率;強化私募違法行為的法律責任;加強跨境監(jiān)管合作及中概股監(jiān)管。

時下，中概股上市問題頻出，《意見》中提到的加強跨境監(jiān)管合作及中概股監(jiān)管因此備受關(guān)注。

《意見》指出，在加強跨境監(jiān)管合作方面，要完善數(shù)據(jù)安全、跨境數(shù)據(jù)流動、涉密信息管理等相關(guān)法律法規(guī)。抓緊修訂關(guān)于加強在境外發(fā)行證券與上市相關(guān)保密和檔案管理工作的規(guī)定，壓實境外上市公司信息安全主體責任。加強跨境信息提供機制與流程的規(guī)范管理。堅持依法和對等原則，進一步深化跨境審計監(jiān)管合作。探索加強國際證券執(zhí)法協(xié)作的有效路徑和方式，積極參與國際金融治理，推動建立打擊跨境證券違法犯罪行為的執(zhí)法聯(lián)盟。

在加強中概股監(jiān)管方面，《意見》明確要切實采取措施做好中概股公司風險及突發(fā)情況應對，推進相關(guān)監(jiān)管制度體系建設。修改國務院關(guān)于股份有限公司境外募集股份及上市的特別規(guī)定，明確境內(nèi)行業(yè)主管和監(jiān)管部門職責，加強跨部門監(jiān)管協(xié)同。

在《意見》發(fā)布后，易會滿表示，證監(jiān)會將不斷強化與立法司法、宏觀管理、市場監(jiān)管等部門以及有關(guān)地方的工作協(xié)同，切實提高打擊資本市場違法犯罪的整體效能。

易會滿指出，《意見》的出臺是資本市場治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的一個新起點。證券監(jiān)管系統(tǒng)將力爭通過三年到五年的努力，全面落實好《意見》提出的各項目標任務，為建設規(guī)范、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場提供更加堅實的法治保障，努力為實現(xiàn)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展作出更大貢獻。