BOT模式城市隧道項目中期評估方法的研究

吳 濤,陳 勇,姜 娟

(1.上海市建筑科學(xué)研究院有限公司，上海 200032;2.上海滬杭路橋?qū)崢I(yè)有限公司，上海 201600)

0 引言

BOT模式即公共事業(yè)特許經(jīng)營模式，近年來已成為公共事業(yè)市場化改革的主要方式，大量城市基礎(chǔ)設(shè)施采用BOT模式經(jīng)營。BOT模式的主要思想在于，政府利用招標(biāo)的方法與手段選擇業(yè)績和信譽相對較好的項目公司，針對建設(shè)內(nèi)容雙方達(dá)成一致，簽訂特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議；項目公司在特許時間范圍內(nèi)行使自己的職責(zé)，從最初的融資直至投入使用完成全過程的每一項相關(guān)活動。到規(guī)定期限后，項目公司必須將該項目全部交由政府[1]。BOT模式具有以下優(yōu)勢：1)吸引大量的民營資本和國外資金，解決政府在建設(shè)資金上的缺口問題；2)基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)運營周期長、規(guī)模大、風(fēng)險高，在BOT模式中，政府將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給了項目投資者[2]；3)投資公司為了降低項目建設(shè)和經(jīng)營過程中所帶來的風(fēng)險，并獲得較多的利潤回報，必然采用先進(jìn)的設(shè)計和管理方法，確保項目的建設(shè)質(zhì)量和加快項目的建設(shè)進(jìn)度，保證項目按時按質(zhì)完成[3]。

建設(shè)部令第126號《市政公共事業(yè)設(shè)施特許經(jīng)營管理辦法》規(guī)定特許經(jīng)營項目宜每2年進(jìn)行1次中期評估。目前針對BOT項目僅燃?xì)狻⑽鬯幚淼壬贁?shù)幾個領(lǐng)域開展過中期評估。文獻(xiàn)[4]分析了BOT模式污水處理廠項目的后評價內(nèi)容，結(jié)合項目特征和具體條件，對某污水處理廠進(jìn)行了全面評估。文獻(xiàn)[5]從經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會3個方面對某生活垃圾焚燒處理BOT項目的效益進(jìn)行評估。但針對大型橋隧設(shè)施的中期評估大多以政府監(jiān)管部門主觀考核的方式進(jìn)行，國內(nèi)尚未形成一套成熟的BOT模式橋隧設(shè)施評估方法。

大量BOT模式的橋隧設(shè)施已運營多年，設(shè)施的運營管理、權(quán)責(zé)分配和監(jiān)管體系容易出現(xiàn)問題，因此對這些BOT模式的橋隧設(shè)施進(jìn)行中期評估是十分必要的。本文提出了一整套BOT模式城市隧道設(shè)施的中期評估方法，并以杭州市慶春路過江隧道為例，對BOT模式的城市隧道的中期評估方法進(jìn)行研究。

1 工程概況

杭州市慶春路過江隧道分東西兩線，東線隧道長3 078 m，西線隧道長3 042 m。過江段長約1 766 m，過江段采用盾構(gòu)法施工，其余岸邊段采用明挖法施工。每條線設(shè)有2條車道，整條隧道為雙向4車道，設(shè)計車速為60 km/h。隧道斷面結(jié)構(gòu)形式復(fù)雜多樣，如圖1所示，江北覆土較淺處明挖暗埋段采用雙孔管廊的矩形橫斷面形式，中間設(shè)置設(shè)備管廊及疏散通道；江北岸邊覆土較深處明挖暗埋段以及江南主線和匝道均采用雙層結(jié)構(gòu)；江中盾構(gòu)段采用圓形斷面，車道板下方設(shè)置逃生通道和電纜廊道。

投資方為完成工程建設(shè)期的投資和建設(shè)管理，運營期的運營管理和維護(hù)，組建了專門的該隧道管理公司，即BOT企業(yè)。該BOT模式隧道項目的建設(shè)期為3年，運營期為20年。

2 BOT模式隧道項目評估方法

城市隧道項目一般由政府投資建設(shè)和運營，屬于保本經(jīng)營非贏利性城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，對其進(jìn)行財務(wù)評價時重點是關(guān)注財務(wù)可持續(xù)性及貸款償還能力[6]。該隧道采用BOT建設(shè)模式，不僅屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，還具有市場化運作的特征，這是區(qū)別于普通城市基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)鍵點[7]。BOT模式隧道項目評估主要采用以下方法：1)采用現(xiàn)場檢測評估與調(diào)研、資料查閱分析相結(jié)合的方法。以保證評估的客觀公正，真實地反映該隧道特許經(jīng)營的現(xiàn)狀。2)采用自上而下的層次分析方法，逐級構(gòu)建指標(biāo)體系，在一級指標(biāo)的基礎(chǔ)上逐步細(xì)化建立二級指標(biāo)。3)采用模糊綜合評分方法對該BOT模式隧道進(jìn)行綜合評價。

(a)明挖段

2.1 BOT模式隧道項目評估指標(biāo)體系

對BOT模式隧道進(jìn)行評估，須對該項目從BOT協(xié)議的內(nèi)容、BOT企業(yè)的管理、隧道設(shè)施本身的狀況、政府監(jiān)管狀況4個方面進(jìn)行綜合分析和評價，由于各方面的實際情況很難單靠1個或幾個指標(biāo)來全面反映，因此需建立一系列能反映項目目標(biāo)實現(xiàn)程度和實際影響的評價指標(biāo)體系來進(jìn)行綜合評估。

將該BOT模式城市隧道項目評估體系分為4個類別指標(biāo)(即一級指標(biāo))，如表1所示，分別為：BOT協(xié)議評估、BOT企業(yè)評估、隧道設(shè)施運營狀況評估、政府監(jiān)管評估；其中每個類別指標(biāo)(一級指標(biāo))都由若干個要素指標(biāo)(二級指標(biāo))構(gòu)成。遵循實用性、可行性、科學(xué)性的原則，并采用定性與定量相結(jié)合的方法，建立該BOT模式隧道評估體系的層級結(jié)構(gòu)。

表1 中期評估主要指標(biāo)Table 1 Main indices of mid-term evaluation

2.2 評估的主要內(nèi)容

2.2.1 BOT協(xié)議的評估

由于BOT項目以政府和企業(yè)雙方簽訂的BOT協(xié)議為根本出發(fā)點[8]，在特許經(jīng)營期間，協(xié)議關(guān)于雙方權(quán)利和義務(wù)的合規(guī)合理性、責(zé)權(quán)及風(fēng)險分配的合理性以及協(xié)議本身的完整性等條款，對于政企雙方持續(xù)穩(wěn)定地履行協(xié)議至關(guān)重要[9]。因此應(yīng)對特許經(jīng)營協(xié)議中重點條款的執(zhí)行情況進(jìn)行專項評估，并對需要調(diào)整的協(xié)議提出相關(guān)建議。評估內(nèi)容主要包括：1)BOT協(xié)議內(nèi)容的合法合規(guī)性；2)協(xié)議雙方的權(quán)責(zé)分配和風(fēng)險管理(BOT項目風(fēng)險主要來自于政府信用、資本市場、運營方運營[10]3個方面)；3)協(xié)議的動態(tài)適應(yīng)性狀況，即在貸款利率和法律法規(guī)變動、稅率調(diào)整等情況下，協(xié)議相關(guān)條款是否經(jīng)過相應(yīng)的修訂。

2.2.2 BOT企業(yè)的評估

BOT企業(yè)在該隧道從前期建設(shè)直至后期運營全程參與重要決策和管理，因此BOT企業(yè)的評估是本次評估的重點，評估內(nèi)容包括：

1)工程建設(shè)。主要在于調(diào)研建設(shè)前期的施工許可證的辦理，竣工后驗收程序以及竣工資料的移交工作是否完整。

2)企業(yè)財務(wù)。主要包括對財務(wù)制度和財務(wù)比率的分析。

3)交通功能。即依據(jù)前期規(guī)劃文件以及設(shè)計文件，對該隧道從前期投入運營到目前的車流量進(jìn)行統(tǒng)計分析，判斷當(dāng)前隧道交通流量是否達(dá)到設(shè)計規(guī)劃預(yù)期，進(jìn)而評估該隧道對周邊輻射區(qū)域路網(wǎng)交通的疏導(dǎo)作用。

4)管養(yǎng)情況。包括①由于該隧道結(jié)構(gòu)體系復(fù)雜，企業(yè)是否指定有針對性的養(yǎng)護(hù)手冊，并經(jīng)專家評審后施行；②企業(yè)是否嚴(yán)格依據(jù)相關(guān)規(guī)范要求進(jìn)行日常巡查，定期對該隧道進(jìn)行檢查和結(jié)構(gòu)檢測；③根據(jù)檢測結(jié)果是否及時進(jìn)行維修，維修計劃是否合理可行。

5)應(yīng)急預(yù)案制定以及執(zhí)行情況。主要在于調(diào)研企業(yè)和養(yǎng)護(hù)單位不同狀況下的應(yīng)急預(yù)案及相關(guān)設(shè)備是否齊全，是否定期進(jìn)行應(yīng)急預(yù)案的演習(xí)，并對運營期間隧道內(nèi)發(fā)生幾次交通事故之后應(yīng)急預(yù)案的執(zhí)行狀況進(jìn)行評估。

6)成本、價格控制和執(zhí)行情況。主要在于對該隧道從前期規(guī)劃、設(shè)計、施工直至竣工通車期間產(chǎn)生的成本，通車后正常運營期間的運營成本、營收狀況進(jìn)行調(diào)查、評估。

7)安全生產(chǎn)、管理制度、安全生產(chǎn)設(shè)施。

8)人員的配置。由于BOT企業(yè)委托了一家專業(yè)的養(yǎng)護(hù)單位對該隧道進(jìn)行日常的養(yǎng)護(hù)維修，所以本次同時對兩家企業(yè)的相應(yīng)情況進(jìn)行評估，主要在于不同職能的人員是否能全部覆蓋運營管理、技術(shù)管理和財務(wù)等方面，是否能滿足日常運營的管理需求，同時人員的流動性狀況也是評估的一方面。

2.2.3 隧道設(shè)施運營狀況評估

通過對該隧道的相關(guān)檢測、養(yǎng)護(hù)及維修資料進(jìn)行調(diào)查，并依據(jù)相關(guān)隧道養(yǎng)護(hù)規(guī)范，對該隧道的土建設(shè)施、機(jī)電設(shè)施和環(huán)境情況進(jìn)行評估。

2.3 評估模型的建立

在該BOT模式城市隧道項目評估體系中，各指標(biāo)的影響因素各不相同，除少數(shù)指標(biāo)可以通過統(tǒng)計方法達(dá)到定量化，如財務(wù)評估和交通功能評估；其余大多數(shù)的指標(biāo)均為定性指標(biāo)，只能采用專家評分的方法[11]。對于該類評估問題，為了對該隧道項目評估指標(biāo)的劃分，運用模糊綜合評估法可以得到較好地解決[12]。在模糊綜合評估中，利用層次分析法把項目評價內(nèi)容分解為多個要素指標(biāo)，并按照各要素指標(biāo)之間的關(guān)系建立多層次結(jié)構(gòu)系統(tǒng)，通過層次中要素重要性的比較建立判斷矩陣，然后計算得到指標(biāo)權(quán)重[13]。

2.3.1 指標(biāo)權(quán)重的確定

指標(biāo)權(quán)重代表各指標(biāo)相對重要程度，指標(biāo)權(quán)重的合理性可直接影響到綜合評價的準(zhǔn)確性與科學(xué)性[14]。本文采用層次分析法確定指標(biāo)權(quán)重，主要步驟如下：1)建立評估體系層次結(jié)構(gòu)，如表1所示，指標(biāo)分為一級指標(biāo)和二級指標(biāo)；2)組織專家通過評分方式，比較同一層次的指標(biāo)重要性，進(jìn)而得出相應(yīng)的判斷矩陣；3)采用方根法確定和檢驗各層次的權(quán)重向量。

2.3.2 模糊綜合評價

模糊綜合評價分為以下5個步驟：

1)建立項目評價標(biāo)準(zhǔn)等級。為實現(xiàn)評價指標(biāo)的定量評價，可對定量指標(biāo)和定性指標(biāo)制定評價標(biāo)準(zhǔn)等級。將該隧道BOT 項目評價指標(biāo)分為若干個等級，并為每個等級確定量化的標(biāo)度分值。

2)評分及計算隸屬度。根據(jù)調(diào)研結(jié)果邀請相關(guān)領(lǐng)域的專家對該隧道BOT項目評價指標(biāo)體系的要素指標(biāo)(二級指標(biāo))進(jìn)行評級，并通過評級專家人數(shù)比例量化得到要素指標(biāo)(二級指標(biāo))的隸屬度[15]。

3)建立一級指標(biāo)模糊關(guān)系矩陣。根據(jù)上面計算的二級評價指標(biāo)隸屬度，建立一級指標(biāo)(類別指標(biāo))的模糊關(guān)系矩陣(隸屬度矩陣)R1、R2、R3、R4。

4)計算一級指標(biāo)的評價結(jié)果向量。按照公式Ci=ωi×Ri，計算一級指標(biāo)(類別指標(biāo))的評價結(jié)果向量C1、C2、C3和C4。各評價結(jié)果向量中最大值對應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)等級即為該指標(biāo)的綜合評價等級。

5)建立綜合模糊關(guān)系矩陣，計算綜合評價結(jié)果向量。由一級指標(biāo)的評價結(jié)果向量C1、C2、C3和C4得到綜合模糊關(guān)系矩陣(隸屬度矩陣)；依據(jù)公式B=ω×R，計算得到項目綜合評價結(jié)果向量B。結(jié)果向量B中最大值對應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)等級即為項目總指標(biāo)的綜合評價等級。

3 評估結(jié)果分析

3.1 評估的主要結(jié)論

3.1.1 特許經(jīng)營協(xié)議的評估

特許經(jīng)營協(xié)議主要存在2個方面的問題：1)在政府信用風(fēng)險方面，根據(jù)協(xié)議規(guī)定，政府單位每年以專營補貼的方式向項目公司支付費用；一旦政府違約會直接影響項目公司的正常盈利。2)協(xié)議的動態(tài)適應(yīng)性方面，BOT合同養(yǎng)護(hù)維修部分依據(jù)HZCG 05—2006《杭州市城市隧道養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)程》制定，考慮到慶春路隧道主體為大型盾構(gòu)隧道，而該規(guī)程對盾構(gòu)隧道的針對性的養(yǎng)護(hù)維修基本很少涉及。

3.1.2 特許經(jīng)營企業(yè)的評估

特許經(jīng)營企業(yè)主要存在以下4個方面的問題：

1)隧道管養(yǎng)方面，養(yǎng)護(hù)公司并未針對該隧道的結(jié)構(gòu)特點制定具體的、有針對性的養(yǎng)護(hù)管理手冊。同時，項目公司針對該隧道每年的維修經(jīng)費應(yīng)根據(jù)隧道年限和病害狀況作相應(yīng)調(diào)整。

2)應(yīng)急預(yù)案方面，通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)隧道的管理中心和救援車均位于公園內(nèi)，因公園交通管制，導(dǎo)致多次發(fā)生事故后救援車輛不能及時進(jìn)出公園的情況。

3)安全生產(chǎn)管理方面，通過調(diào)研未查閱到安全例會的資料，建議管養(yǎng)公司配置專門的安全管理人員，開完會后形成書面材料存檔；

4)企業(yè)人員配置方面，考慮到該隧道結(jié)構(gòu)體系復(fù)雜，涉及到土建、機(jī)電等多個專業(yè)，該企業(yè)的技術(shù)人員配置相對較為薄弱。

3.1.3 隧道設(shè)施運營現(xiàn)狀的評估

1)隧道土建設(shè)施方面的主要病害包括：①盾構(gòu)管片接縫滲水、錯臺；②盾構(gòu)段T形現(xiàn)澆結(jié)構(gòu)存在大量縱、橫向裂縫；③明挖段、盾構(gòu)段路面開裂、破損；④工作井頂板與盾構(gòu)段接縫處滲水析白。

2)隧道機(jī)電設(shè)施方面的主要病害包括：①中央監(jiān)控室部分控制計算機(jī)系統(tǒng)故障；②隧道通信線路老化或損壞；③外場設(shè)備存在缺失、損壞及故障現(xiàn)象。

3)隧道環(huán)境方面，主線部分路段測試煙霧濃度不滿足規(guī)范要求。

3.1.4 政府監(jiān)管的評估

按照BOT合同規(guī)定，設(shè)施監(jiān)管單位每季度和年度均對項目管理公司進(jìn)行考核。

3.2 評估等級的確定

3.2.1 指標(biāo)權(quán)重的確定

組織8名相關(guān)領(lǐng)域的專家對一級指標(biāo)和二級指標(biāo)的重要性標(biāo)度進(jìn)行打分，得到一級指標(biāo)判斷矩陣和4項二級指標(biāo)判斷矩陣，同時對判斷矩陣各行向量進(jìn)行幾何平均和歸一化計算，得出權(quán)重向量，并進(jìn)行一致性檢驗。同時，考慮到普通人比較判斷時加工信息的能力限制為7±2[16]，因此對指標(biāo)的重要性的評判采用9級標(biāo)度，詳見表2。根據(jù)專家打分結(jié)果，得到一級指標(biāo)判斷矩陣B-C、二級指標(biāo)判斷矩陣C1-D、C2-D、C3-D如表3—6所示。

表2 指標(biāo)重要性比較的標(biāo)度Table 2 Scale of indices importance comparison

表3 判斷矩陣B-CTable 3 Judgment matrix B-C

表4 判斷矩陣C1-DTable 4 Judgment matrix C1-D

表5 判斷矩陣C2-DTable 5 Judgment matrix C2-D

表6 判斷矩陣C3-DTable 6 Judgment matrix C3-D

3.2.2 評估結(jié)論

根據(jù)專家組的討論結(jié)果，結(jié)合工作實踐經(jīng)驗和文獻(xiàn)研究，確定采用5個等級對指標(biāo)進(jìn)行評價和定量，并為每個等級確定相應(yīng)的標(biāo)度分值，如表7所示。同時8名專家在充分了解該隧道項目的基礎(chǔ)上，對二級指標(biāo)進(jìn)行評價，其中二級指標(biāo)中的成本、價格控制和執(zhí)行情況為定量指標(biāo)，其余二級指標(biāo)均為定性和定量結(jié)合的指標(biāo)，具體專家的評分統(tǒng)計結(jié)果見表8。將表8專家評分結(jié)果進(jìn)行量化，得到二級指標(biāo)隸屬度矩陣，同時根據(jù)各一級、二級指標(biāo)權(quán)重值得出最終的各一級指標(biāo)的評估結(jié)果向量C1、C2、C3、C4和總指標(biāo)結(jié)果向量B。

表7 評估等級和分值Table 7 Evaluation level and score

表8 專家評分結(jié)果匯總Table 8 Summary of expert scoring results 人次

C1=ω1×R1(0.634,0.294,0.072,0,0)；

C2=ω2×R2(0.351,0.406,0.209,0.034,0)；

C3=ω3×R3(0，0.433,0.567,0,0)；

C4=ω4×R4(0.875,0.125,0,0,0)；

B=ω×R=(0.384,0.477,0.381,0.016,0)。

按照最大隸屬度對應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)等級即為綜合評價結(jié)果的原則[17]，一級指標(biāo)“BOT協(xié)議評估”C1綜合評估結(jié)果為甲級(優(yōu)秀)，一級指標(biāo)“BOT企業(yè)評估”C2綜合評估結(jié)果為乙級(良好)，一級指標(biāo)“隧道設(shè)施運營狀況評估”C3綜合評估結(jié)果為丙級(合格)，一級指標(biāo)“政府監(jiān)管狀況評估”C4綜合評估結(jié)果為甲級(優(yōu)秀)。總指標(biāo)評估結(jié)果為乙級(良好)，即該BOT模式隧道項目整體綜合評價為乙級(良好)。

4 結(jié)論與建議

通過對該BOT模式城市隧道中期評估方法的研究，得出以下結(jié)論：

1)BOT協(xié)議的評估和政府監(jiān)管等級均為甲級，但是在政府信用風(fēng)險乙級協(xié)議的動態(tài)適應(yīng)性方面仍然存在一定的問題。

2)BOT企業(yè)的評估為乙級，主要在于隧道的管養(yǎng)不到位導(dǎo)致隧道的病害逐年增多，同時企業(yè)人員配置薄弱，安全生產(chǎn)管理存在隱患。

3)隧道設(shè)施運營狀況評估為丙級，在于隧道土建設(shè)施和機(jī)電設(shè)施均存在一定程度的損壞，隧道局部環(huán)境狀況不符合規(guī)范要求。

4)針對定性指標(biāo)的評價，后續(xù)可以根據(jù)行業(yè)慣例、項目經(jīng)驗或案例，將目標(biāo)劃分成不同的等級并確定等級邊界條件，為定性評估提供科學(xué)的依據(jù)，降低主觀因素對評價的影響。

5)本文BOT隧道項目評估中制定的4個一級指標(biāo)僅是項目評估中必須考慮的框架性指標(biāo)，而實際上一些具體的二級指標(biāo)可能因為資料不足無法評估。因此為了增強(qiáng)評估方法的實用性，需不斷從橋隧BOT項目中發(fā)現(xiàn)更多的評估指標(biāo)進(jìn)行補充；同時后續(xù)應(yīng)加強(qiáng)項目過程管理，完善工程建設(shè)資料的整理和存檔工作。