重大突發事件下我國政府公信力思考*

華南農業大學 孫睿

我國目前已經進入社會主義改革的深水區，受新舊體制多元化的價值取向以及外來文化沖擊等諸多因素的影響，各種矛盾突出并難以調和，各類危機事件頻發且規模大、影響廣。在這種復雜的社會背景下，政府公信力被推到了輿論的風口浪尖，政府公信力作為政府影響力與號召力的基礎，是衡量政府的一個重要指標。政府公信力作用于政府，不僅是政府行政能力在一定程度上的客觀體現，也是考量政府工作權威性、服務程度、民主程度和法治建設程度的重要標尺。同時它也反映了人民群眾對政府滿意度和信任度的主觀評價。一個政府如具有較高公信力，不僅可樹立政府形象，提高政府執政能力，也能為構建穩定的社會環境、穩定社會主義市場經濟秩序、全面實現小康社會提供有力保障。

一、政府公信力界定

政府的公信力主要指社會公眾及組織機構從主觀角度對政府信賴程度的判斷，現實生活中表現為政府信用程度的高低。政府公信力涉及兩個主體，一個是政府，另一個則是公眾。當政府有信用、同時公眾也信任政府時，在這種情況下，政府的公信力才會達到最大。但是政府所做并不總是代表公眾利益，并且在我國公眾對政府的信任度呈現一個差序狀況，所以政府公信力并不可以維持一個理想狀態。

二、政府公信力研究綜述

自2004年開始，關于政府公信力建設的研究成果逐漸豐富。但是這種成果多以文章的形式呈現，常見于各種報刊雜志，在當時尚未形成專門、系統的文集。學者陳洪生、龔培興全面定義了政府公信力這一概念。龔培興認為，政府公信力是指政府依據于自身的信用所獲得的社會公眾的信任度。政府公信力的概念事實上包括了政府信用與政府信任這兩者的全部內容。王向文認為，政府公信力是社會對于政府行為和制定準則的高度認同，代表著絕大多數公眾的意見和態度。公信力具有促進民主穩定的功能，是改善政治參與以及政府行為績效的關鍵因素。公信力具有三個維度：廣度，即政府及相關利益者的價值關聯的范圍；強度，即政府對自身和其他利益團體之間利益架構的影響力量；滿意度，即公眾對政府行政結果的感知以及主觀判斷。國家行政學院教授薄貴利認為，現代社會的政府公信力主要受十個因素影響：人道、民主、文明、法治、效能、改革、創新、廉潔、科學、服務。人道是指政府將“以人為本”作為執政理念，愛惜生命，執政為民，尊重人格，關心幸福，保障人權。民主是指政府應始終堅持為廣大群眾謀利益，按照民主法制的原則和程序組建，自覺接受群眾監督。文明是指政府要在現代文明精神和規范的指導下行駛權利管理事務。法治是指政府的行政過程應嚴格遵循憲法、法律法規。效能是指政府能有效促進經濟發展，推動社會進步。改革是指政府在引導經濟社會發展過程中敢于實施改革，掃除障礙。創新是指政府不僅應當積極推進管理創新，還應該為社會各方面的創新活動創造有利條件，營造寬松環境。廉潔是指政府應保持隊伍清正廉潔，堅決打擊、懲處各種貪污腐敗現象。科學是指政府的管理活動應當一切從實際出發，符合客觀規律。服務是指政府提供公共服務的高質量和高效率。

三、關于政府公眾信任的博弈論分析

在關于政府信任的博弈矩陣中,對局雙方分別為政府與公眾，二者都擁有兩種策略選擇,即信任與不信任。公眾的“信任”策略指的是公眾相信政府的行政行為是為公眾利益著想，公眾也會支持政府的公共政策，履行相應的責任與義務。反之,則是公眾的“不信任”策略。對于政府來說,其“信任”策略是指此時的行政行為是從公眾出發、為公共利益服務。而“不信任”策略指的是政府的行政行為是從自身角度出發,為了維護社會穩定、壓制矛盾。最后,在公眾與政府進行相應的策略選擇后會獲得假定的報酬。由表1可以看出，當雙方都采取“信任”策略時，二者獲得的報酬均為3，但當政府“信任”、公眾“不信任”的時候，公眾獲得的報酬為4，政府獲得的報酬為-2。為什么在公眾采取不合作策略時會比雙贏策略獲得更多的報酬？因為當政府采取“信任”策略時，公眾若是持有“不信任”策略，那此時致力于公共利益提升的公共政策的執行必然會遭到抵制，其執行成本會大大增加，政策效果也遠不如預期，因而政府此時獲得的報酬為-2。而此時的公眾在政府選擇“信任”策略時采取相反的態度，其會在心理上形成一種認識,即在未對公共政策或是政府有一個全面評估的情況下，采取否定的態度可以保持現有利益不減少并抵制變壞的可能，因而對其此時的報酬假定為4。因而，此時的報酬只是為了便于說明為何公眾某些情況下會選擇不信任政府。因此，當政府選擇“信任”策略時，即此時的政府行為是為了公共利益的增加，但對于公眾來說，進行“不信任”的策略會更好，因為獲得的報酬會比“信任”策略更多。當政府選擇“不信任”的策略時，即此時的政府行為是為了自身利益的維護與社會矛盾的壓制，該情況下，公眾的選擇還是“不信任”，因為這樣的損失更小。博弈結果顯示，無論哪種狀況，公眾更傾向于選擇“不信任”策略，即降低對于政府的信任，對公共政策采取抵制態度。

表1 政府與公眾博弈矩陣

四、重大突發事件發生后暴露出的消極問題

（1）地方基層治理防控失責。近年來，部分地區疾控中心職能定位開始模糊，傳統的疾控中心五大衛生職能弱化，慢性病防治任務不斷增加，已經逐漸代替傳染病防治，成為主流業務。疾控中心的監督管理制度落后、人才隊伍保障制度缺失等原因，導致基層包括公共衛生應急在內的多項工作被動、滯后。因此，在面對突如其來的重大公共衛生事件時，我國各級疾控中心無法給出及時有效的舉措。（2）政府權利約束機制失責。有效的服務型政府應該是能夠代表公民意愿的政府，政府決策必須體現公民利益,政府官員的權利必須受到約束和限制。然而，在重大突發事件發生后，部分官員的行為嚴重危害了公民權利,反映出了部分政府官員長官意識濃厚、民主法治意識缺乏,同時也反映出了缺乏對政府權力必要的規范化、制度化的權利約束機制,從而導致部分官員濫用權利，違法成本較低,責任意識、民主法治意識淡薄,從而阻礙政府公信力的提升。（3）缺乏正確積極的信息引導。突發事件發生，部分地方缺乏有效信息引導，導致群眾應對失當，有的對突發公共安全事件的輿論場研判不足，對群眾心理缺乏了解預判，導致群眾產生恐慌情緒。與此同時，公眾缺乏良好的互動平臺發表自己的看法，只能在微博、微信公眾號等網絡渠道以公民個體及自媒體參與為主的方式發表觀點。但網絡上信息繁雜,魚龍混雜,加之社會公眾文化素質水平、辨別能力參差不齊,通過網絡渠道的民意表達容易受某些別有用心的個人或組織利用,扭曲原本真實的意愿表達,從而造成輿論“一邊倒”現象。這些原因都加大公眾對政府防控行為的不信任，從而削弱政府公信力。

五、提升政府公信力的途徑

由圖1可知，當政府行為失誤時，公眾可以選擇采取沉默或是抗爭的方式來應對，如果公眾選擇抗爭的方式，就有可能造成不理智人的傳謠、不清楚的人信謠這種情況，政府就面臨著積極溝通和敷衍了事這兩種選擇，這時如果政府選擇敷衍了事，那公眾又將再次面臨沉默和抗爭這兩種方式。因此我們可以想到，如果政府一直不肯主動溝通并且沒有做出真正有益于公眾的事情，那公眾將在這個過程中不斷消耗對政府的信任，從而造成政府公信力不斷下降。（1）政府應牢牢樹立公共利益至上的理念。現代公共管理理論認為。政府組織是公共權力的行使者，但并非所有者，公共權力本質上屬于人民所有，政府只不過是人民在公共事務管理中的代理人。因此，追求公共利益而非私人利益，是政府進行公共事務管理時區別于私人部門管理最主要的特征。社會公眾對政府進行評價，也往往是以其能否真正站在公共利益的角度進行行為和決策作為基本的判斷標準。在公共事務管理中，政府是否能做到“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”，是其能不能贏得公眾信任的基本前提。政府只有始終牢固地樹立公共利益至上的觀念，以人為本、執政為民，才能使人民群眾一如既往地團結在其周圍，從而在危機頻發的時代，同心協力化解危難，推動社會不斷進步。（2）加強公眾政治參與的同時積極友好溝通。公眾作為政治生活的參與者，主要是指公眾表達自己的意愿，與政府博弈，最大限度地實現自己的愿望和目的。但是，如果一個國家的政治制度沒有提供一個讓公眾參與政治生活的良好渠道，那么，公眾就會以其他的非常規的形式來表達自己的愿望和利益訴求，進而對政治體系的穩定造成威脅。因此，政府要正確引導和支持公眾參與公共事務，推動公民社會的發育。這有利于減少公民與政府之間的摩擦和矛盾，從而提高政府公信力。在解決突發性的重大的公共衛生事件時，努力做好與公眾之間的溝通是非常重要的，可以幫助群眾舒緩恐慌情緒，保證社會的穩定和諧發展。公眾的參與首先可以使他們及時了解到事件的真相，可以幫助加快穩定社會秩序，其次他們可以與政府通過和平的溝通來表達自己的疑惑，從而減少不必要的誤會，也讓公眾有一個正常的表達自己意見的渠道、避免公眾使用不正當的方式。（3）加強社會中介組織參與。政府引導公民社會的發展最重要的是著力政府與社會公眾通力合作，政府與不同層面的社會中介組織進行深入的交流與合作，使政府決策能夠盡可能涵蓋更多公眾的利益，讓社會各界都可以參與到所有的環節中，這對于政府和公民建立信任、維護社會穩定與和諧有著重要作用。社會中介組織介于政府和公眾之間，一方面，社會中介組織或多或少的以各種不同的方式參加社會管理，與政府有合作，具有互相信任的基礎；另一方面，因為其是社會組織、因此具有社會性、代表性的特征，因此與公眾、社會之間保持著密切的聯系，容易獲得公眾的信賴。在公共事件應對期間，政府處于統籌全局的地位，因為一些細節方面無法顧及到，這就需要社會中介組織做橋梁。

圖1 政府和公眾的博弈