為何中美兩軍相遇規則不適用于海警

胡波

近年來，美國炒作中國有三支海上力量，分別是海軍、海警和“海上民兵”。2019年4月，美國海軍原作戰部長約翰·理查森稱，“美國將中國海警船和漁船與中國海軍等同對待，若其不遵守相關規則，美軍將做出軍事上的回應”。在兩國和兩軍的戰略對話中，美方也一再強調，需要將兩軍間的?？障嘤鲆巹t如《海上意外相遇規則》（CUES）等擴展至海警及“海上民兵”，海警也需要被納入中美兩軍對話機制如中美海上軍事安全磋商機制（MMCA）等之中。然而，在筆者看來，美方的這種要求既不通情理，更不符合實際，中方沒有回應在預料之中。

首先，美軍艦機與中國海警和其所指的“海上民兵”發生危險相遇的情況極為罕見。當美軍艦機在中國周邊海域活動時，中國軍隊按照國際慣例，通常會派出?？樟α窟M行跟蹤監視，但這些行動通常與海警和其他民事力量無關。隨著中國軍隊改革的推進和落地，中方的戰略思維也在發生變化，越來越強調軍隊的專業性。同時，在應對美軍艦機時，中國人民解放軍的?？毡σ呀浄浅姶?，完全有能力維護中國的主權和安全，沒有必要動用海警甚至是漁船。在現實中，連美方自己也承認，至少近10年來，美軍的艦機找不到與中國海警或其所指的“海上民兵”發生危險相遇的例子。當然，美國軍艦在海上航行時，遇見中國國籍的公務船和民船是很常見的事情，但這些日常相遇有國際通用的規則可以約束。如國際海事組織（IMO）牽頭制訂的《1972年國際海上避碰規則公約》，該《公約》自1977年7月15日生效以來，即成為全球共同認可的海上交通規則，中美都是該《公約》的成員國。

其次，海警等執法力量與純軍事力量的職責和行動性質不同。中國海警和美國海岸警衛隊都是準軍事力量，兼具軍事力量和執法力量的特征。美國更是在法典中明確了海岸警衛隊的軍事屬性，美國海岸警衛隊艦船在近幾次西太平洋的部署中，還特別強調自己的“軍艦”屬性。如果美國海岸警衛隊是作為軍事力量到中國周邊海域活動，只要不侵犯中國的主權和安全，中國大概率會克制處理。但美國海岸警衛隊作為執法力量，在涉華爭議海域并無執法權，只能接受其他國家讓渡的權利，這就使得美國直接處于爭議的前沿和焦點。雖然《美國法典》指出，“美國享有司法管轄權的海域”可以是美國自己的專屬經濟區，也可以是別國讓渡自身專屬經濟區權利而使美國獲得司法管轄權的海域。但無論打著何種旗號，與其他聲索方有何種協議，美國海岸警衛隊到中國周邊海域特別是爭議海域進行執法活動都是赤裸裸的挑釁，其性質比軍艦一般意義上的活動要惡劣得多。在這種情況下，中國海警的首要職責是維權，而非去遵守用于日常相遇中的安全規則。這也是國際上的通行做法，因為海警在執法和維權的過程中先天帶有一定的強制性和對抗性，在和平時期，這種強制性和對抗性甚至超過了軍事力量。

另外，中美雙方海警的能力和活動范圍并不對等，美國海岸警衛隊是美國在全球部署的力量，而中國海警則主要在中國周邊海域活動，將《海上意外相遇規則》等擴展至海警之間，對于中國而言太不公平。在中國看來，這是為美軍更便利地介入涉華海洋爭議提供便利。

最后，《海上意外相遇規則》是個多邊機制，美國不能自行其是。2014年通過的《海上意外相遇規則》規定，當各國海軍艦艇或航空器在不期相遇時，應采取必要安全措施和手段減少相互干擾和不確定性，方便進行通信。規則對海軍艦機的法律地位、權利義務以及海上意外相遇時的海上安全程序、通信程序、信號簡語、基本機動指南等做了規定。其管轄主體非常明確，即各締約國的軍事力量。未來，是否要將海警等力量納入該規則，需由各締約方再次進行談判，美國要自行擴展適用主體范圍不利于維系該規則的平衡。各國的海軍都有著明確的職能和溝通合作的傳統，但各國海上執法力量的職責、專業程度和管理模式則千差萬別。因此，美國要將《海上意外相遇規則》的適用范圍進行擴大的這種倡議在實施上也有很多困難。