我國耕地生態補償法治化的困境與出路分析

張樹峰　劉雅楠

【關鍵詞】 耕地? 生態補償? 法治化

【中圖分類號】D922.6? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.08.015

引言

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）提出“建立生態產品價值實現機制，完善市場化、多元化生態補償”，同時強調“強化綠色發展的法律和政策保障”。在生態補償方面，應積極推進《生態保護補償條例》的制定，通過總結我國20多年生態補償實踐經驗，將行之有效的原則和做法提升為法規，為在更大范圍推廣實施生態補償奠定法律基礎。生態補償機制已經成為將綠水青山轉化為金山銀山，實現生態產品價值，促進綠色發展和均衡發展的重要途徑和政策工具。作為我國廣大農民生存所需和國家糧食安全根本保障的耕地，其生態補償機制更是受到越來越多的重視。2016年發布的《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》（國辦發[2016]31號）中明確提出“完善耕地保護補償制度”，同時提出“建立以綠色生態為導向的農業生態治理補貼制度”，并且強調“加快推進法制建設”。

遺憾的是，到目前為止，我國在耕地生態補償的實踐過程中尚缺乏明確的法律依據。有學者提出我國目前仍沒有一部統一的《生態補償法》，耕地生態補償還缺乏系統的法律和配套政策。有學者認為缺乏相關制度和立法是我國生態補償無法正常運行的首要原因。有學者指出由于缺乏必要的法律約束，地方政府和農戶在實踐過程中過于關注短期經濟效益，使得耕地生態補償制度在執行過程中由兼顧數量、質量和生態三者異化為犧牲質量和生態的執行策略，導致耕地占用的生態風險日益凸顯。耕地生態補償法治化的滯后既影響農村耕地保護與合理利用，又影響生態環境保護與生態文明建設，直接關系到我國“十四五”規劃和2035年遠景目標的最終實現。因此，明確我國耕地生態補償法治化所面臨的困境，借鑒國外先進經驗，提出具體的對策建議，對推進我國耕地生態補償法治化建設具有現實和長遠意義。

我國耕地生態補償法治化的困境分析

耕地生態補償雖然已經在廣東、上海和成都等地進行了試點，但是從實際運行的過程與結果看，其法治化進程仍然面臨以下困境。

耕地生態補償的法律依據不明確。耕地作為一種特殊的自然資源，不僅具有生態功能，還具有糧食生產和經濟轉化功能。因此，當不同的功能之間發生沖突時，就必須通過法律規范矯正相關經濟主體的行為，從而實現生態效益、經濟效益與社會福利的最大平衡，這也是耕地生態補償亟需法治化的根源所在。遺憾的是，從現有的制度和實踐來看，耕地生態補償仍然缺乏明確的法律依據。首先，目前與耕地生態補償有關的規定主要散布在不同法律文件和不同部門與地方政府的規范性文件中，既缺乏權威性，又容易引起不必要的沖突和矛盾，或者導致實踐中的無所適從。其次，耕地生態補償初衷在于保護以及恢復已經被破壞的耕地生態，注重的是土地的生態價值，但是從已有的規定和實踐來看，地方政府在耕地生態補償中卻普遍以土地的產出等經濟價值為補償依據，這不僅大大降低生態補償的標準和農民可能獲得的補償性收入，而且不利于調動農民參與耕地生態保護的積極性。再次，耕地生態補償標準的確定缺乏明確、科學的法律程序。目前試點地區的耕地生態補償普遍由政府直接確定相關的補償標準，這與耕地生態補償法治化的要求——補償應符合受償人實際并由受償人提出不符。最后，也是最重要的，耕地生態補償并不等于耕地生態賠償，但是這一點在目前的法律規范中并未得到有效體現。目前的耕地生態補償依然是以對損失、損壞或傷害進行補償為主，即只有當行為主體發生了生態環境損害的行為之后，相關機構才會對行為主體的損害行為進行評估和處理，并對受害主體進行賠償。實際上，耕地生態補償不僅針對損害發生之后的情況，而且即使損害未發生，如果微觀主體因為耕地生態保護的需要而無法從事原有的生產活動，也應該獲得相應補償。也就是說，耕地生態補償應該注重的是機會成本而非實際損失。

耕地生態補償的法律要素不清晰。在耕地生態補償中，主要涉及三個基本的法律要素：補償主體、受償主體和補償方式。從目前的耕地生態補償實踐來看，這三個要素均存在不明晰的問題。首先，根據生態補償“誰破壞、誰恢復”和“誰受益、誰付費”的基本原則，“破壞者”和“受益者”應該成為耕地生態補償的補償主體。但是由于耕地生態的非競爭性和非排他性，即耕地生態具有顯著的公共產品屬性，因此，很難對“破壞者”尤其是“受益者”進行甄別和收費。這就致使政府需要承擔耕地生態補償補償主體的責任。在現實中，各級政府也的確成為耕地生態補償的補償主體，這在一定程度上加劇了地方政府的財政負擔，并可能進一步放縱“破壞者”和“受益者”的非規范性行為。其次，一般來說，農民是耕地生態補償的主要受償主體，這在實踐中也是一個普遍的現象，但是實際上參與耕地生態保護的不僅有農民，還包括集體經濟組織以及農業企業等，因此，受償主體的多元化應在法律上得到體現。此外，耕地的承包主體和實際耕作主體之間也要進行明確地區分。如果受償主體不合理或者不全面，就會阻礙未來的生態保護和生態恢復工作。最后，在補償方式上，目前的實踐仍主要是以現金補償為主。這雖然能夠在短期內增加農民的收入，但不利于農民的長遠發展，因而缺乏可持續性。在耕地生態補償實踐中，一些地方政府還將基本的社會保障體系建設與耕地生態補償交叉，比如，將新型農村養老保險和新型農村合作醫療作為補償方式，這顯然是將地方政府應盡的義務和耕地生態補償混為一談。因此，亟需通過耕地生態補償的法治化以明晰各方權利義務進而對此種現象進行匡正。

耕地生態補償的法律責任不明確。從目前的耕地生態補償實踐來看，其法律責任存在多方漏洞。首先，監管責任不明確。由于耕地生態補償涉及農業、國土、環保和財政等多個部門，因此，不同部門一般根據自身職責作出相應規定，從而導致政出多門和多頭管理現象，使得監管責任出現重疊或者盲區。同時，監管事故發生之后，很難追究責任機構和責任人。此外，缺乏獨立的第三方監督機構也是目前耕地生態補償監管不到位的重要原因，并因此易于滋生腐敗和尋租問題，不利于耕地生態補償目標的最終實現。其次，當前相關法律規范對政府等監管機構的行政責任未作出明確規定。當耕地生態損害事件發生后，不僅應該追究破壞者的法律責任，還應該對監管機構的行政責任予以追究。這樣不僅可以在很大程度上避免可能存在的“灰色交易”，還可以督促相關監管機構認真履行監管職責，提高監管效率。最后，目前在耕地生態補償實踐中，生態破壞者主要承擔民事賠償責任，在《中華人民共和國刑法》中也僅規定了非法占用耕地罪以及環境污染罪，但是對于生態補償相關的刑事責任并未作出明確規定，這顯然不利于耕地生態補償工作的有效開展。

國外耕地生態補償法治化的經驗借鑒

無論是美國的土地保護和儲備計劃、日本的農業振興地域整備制度，還是加拿大的農業穩定計劃，都對推進本國耕地生態補償法治化產生了重要作用。通過總結這些國家耕地生態補償法治化的實踐經驗，我們可以獲得如下借鑒和啟示。

以生態價值或者機會成本作為耕地生態補償標準的主要法律依據。耕地生態補償注重的是耕地生態價值的維護或者修復，因此，各國在制定耕地生態補償標準的過程中，普遍以耕地的生態價值而非經濟價值作為耕地生態補償標準的主要法律依據。比如，加拿大在耕地生態補償相關法律的制定過程中將農地保護與農村經濟、文化和生態環境相結合，以激勵農民在合理耕種的同時注重保護生態環境;美國法律則規定，依據農民為耕地生態保護而犧牲的個人機會成本進行補償。

在法律要素中更加重視市場的作用，并引入多元化的融資渠道和補償方式。隨著社會經濟條件的動態變化，國外耕地生態補償法治化進程中市場的作用與重要性越來越明顯。這其中最典型的例子是美國耕地生態補償水平的確定。根據美國耕地生態補償法律，補償水平不再由政府單方確定，而是通過耕地保護的買方（一般是政府）和賣方（一般是農場或者農民）之間的供需狀態來決定。與此同時，美國的耕地生態補償法律還保護和支持通過積極接受來自個人、公司和社會的捐贈建立起完整的生態補償基金制度，并提倡采用資金、技術、物質和政策等多種手段相結合的生態補償方式。

統籌耕地生態補償的監管體系和責任體系以明確法律責任。國外發達國家在耕地生態補償法治化進程中均十分重視耕地生態補償的監管體系建設和法律責任體系建設。例如，日本以土地管理法律體系為核心，輔之以土地利用管控方案來協調經濟、環境和生態發展之間的矛盾;德國耕地生態補償法律通過對作為行為主體的農民進行懲處教育，改變農民的耕種觀念，使其科學合理利用耕地，進而落實耕地保護政策;美國耕地生態補償法律規定農民要獲得補償就必須提交申請并經過嚴格的“評估”和“競標”，以便后續監督和審查。此外，多數國家在耕地生態補償法治化進程中還十分重視第三方社會團體的參與和監督，并通過普及教育的方式來提高民眾的基本素質，使其積極參與耕地生態保護活動。

推進耕地生態補償法治化的對策建議

面對當前我國耕地生態補償法治化的困境，在借鑒國外耕地生態補償法治化經驗，并結合中國實際國情的基礎上，本文提出如下對策建議。

建立權威的耕地生態補償法律規范，確立耕地生態補償標準的相關法律依據。推進耕地生態補償法治化，首先應該盡快出臺《生態補償法》，對耕地生態補償進行明確規定以對實踐活動進一步規范。與此同時，各地耕地生態補償的實施情況存在較大差異，因此，在《生態補償法》的基礎上，還應該結合試點盡快出臺與本地實際相適應的《耕地生態補償條例》，以指導本地的耕地生態補償實踐。在此基礎上，應盡快制定并出臺《耕地生態補償法》。

明晰耕地生態補償的法律要素，拓寬生態補償的融資渠道。在補償主體方面，應該將中央政府、未承擔相應耕地保護任務的地方政府和其他社會群體納入法律規定。這些群體作為耕地保護外部性的共享者，理應為外部性的供給者提供補償。相應的，耕地生態補償的受償主體應該包括農民、農村集體組織和農產品主產區的地方政府等。在補償方式方面，應該以耕地的生態價值或者機會成本作為補償依據，并將直接的現金補貼與其他形式補貼有機結合，尤其要重視農民科學文化素質的提高，鼓勵其開展生態農業，推動農村和農業的可持續發展。在確定補償主體、受償主體和補償方式之后，應該進一步拓寬耕地生態補償的融資渠道，并完善其參與程序，尤其應重視通過市場力量和社會渠道為耕地生態補償融資。

健全耕地生態補償的監管體系和責任追究體系，明確法律責任。我國耕地生態補償涉及農業、國土、環保和財政等多個部門，因此，有必要建立獨立的監管機構，進而構建完善的生態補償監管體系以監督管理各部門工作，促進各部門之間協調機制有效運行。同時，應積極引入獨立的第三方進行外部監督。此外，應建立完善的責任追究體系，對于監管部門不作為或者亂作為的應追究其行政責任;對于個人或組織破壞耕地生態環境的要嚴格追究其民事責任，必要時還要追究其刑事責任。只有建立起完善的監管體系和責任追究體系，才能保證耕地生態補償的各項規定真正落到實處。

參考文獻

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責 編∕桂 琰