對耕地拋荒問題的原因調查與對策分析
——以安徽省壽縣雙橋鎮為目標區域

周醒醒 周 正

（1.安徽大學 安徽合肥 230601；2.安徽財經大學 安徽蚌埠 233030）

近年來，關于“土地拋荒”“土地撂荒”的事件屢屢見諸報端。2021年1月20日新華每日電訊發表了題為《村里拋荒的地真不少》的報道，對耕地拋荒的總體狀況與主要特點進行介紹。此外，安徽、湖南、江西、浙江等地的地方新聞網站也對當地耕地拋荒的發生及解決情況進行了報道。本文將以安徽省壽縣雙橋鎮為分析目標區域，結合全國關于耕地拋荒問題的報道，對發生于壽縣雙橋鎮的耕地拋荒問題進行調查，并結合對耕地拋荒命題的理論分析，對發生于該地的耕地拋荒問題提出解決對策。

1 土地拋荒問題概述

關于耕地拋荒的概念，目前學界并沒有達成共識。依據世界糧農組織（FAO）的觀點，耕地連續5年未進行農業生產即可認定為拋荒。國內學者基于我國的農業傳統和農業生產規律，在確認耕地拋荒時并未在“未進行耕作的時間”這一要件上如世界糧農組織般嚴格。有的學者主張耕地一年未進行農業生產即可認定為拋荒[1]；有的學者認定農業生產中一季未進行農業生產即可認定為拋荒，即耕地季節性拋荒[2]；甚至有學者認為，農業生產勞動力未與土地充分結合即可構成土地拋荒，即隱性拋荒[3]。本次調查針對的是冬小麥生產季節的耕地拋荒問題，屬于季節性拋荒。

改革開放以來，我國發生過兩次較為嚴重的耕地拋荒現象。第一次屬于國家宏觀經濟政策問題導致的耕地拋荒，第二次則是由于經濟和農業種植結構問題導致的耕地拋荒。在20世紀90年代，因國家課以農業稅，農民稅負過重，嚴重挫傷了農民種地的積極性。2006年，農業稅被取消后，國家開始向農業提供補貼，以提振農民種地積極性。但是由于各種原因的出現，耕地拋荒問題并未被遏制，本次調查所針對的耕地拋荒在歷史階段上屬于由于經濟和農業種植結構問題導致的耕地拋荒。

針對耕地拋荒的產生原因及影響，目前學界主要有兩種觀點。一種觀點主張耕地拋荒問題的發生是農業生產力發展的一種必然結果，其本質是現行的農業生產體制沒有能夠適應農業生產力的發展。對于耕地拋荒，可以將農民從土地上解放出來，推動城鎮化的發展的同時也可以推動土地制度的改革，進一步適應農業生產力發展的需求。另一種觀點則是從農村發展和糧食安全出發，認為耕地拋荒會導致農村勞動力大量外流，造成農村“空心化”，并導致糧食危機。本文將圍繞耕地拋荒發生的現實原因展開調查，具體的影響將圍繞調查結果進行闡述。

2 以“耕地拋荒”為中心的田野調查

2.1 調查設計

本次調查的區域位于安徽省壽縣雙橋鎮，以雙橋鎮各行政村為基本調查單位，以雙橋鎮尚廟村為中心，同時兼顧其他村落進行走訪調查。

本次調查的內容主要包括三個方面：一是對區域內冬小麥種植時節土地拋荒的原因進行調查；二是對農民的收入與冬小麥種植收獲情況的關系進行調查；三是收集區域內人員關于增加冬小麥種植積極性、穩定冬小麥種植面積的意見和看法。

本次調查的方式主要包括兩個方面：一是對調查范圍內的農民進行訪談；二是對調查區域內的拋荒土地、水利設施等進行實地勘察。

2.2 對耕地拋荒的現實原因的調查

2.2.1 農戶家庭務農收入期望值不高

在現行的農業經營體制下，農戶家庭是從事農業生產最基本的單位。農民通過參與農業生產獲取收益，維系個人及家庭成員的日常生活所需。因此，農業生產的收益是農戶家庭最為關心的問題，也是分析耕地拋荒問題首先需要調查的問題。

首先，從收入端來看，冬小麥收入水平較低。在調查區域內，戶均擁有土地面積在10 畝～15 畝之間，冬小麥畝均產量為350 kg。按照安徽省農業農村廳執行的冬小麥托市收購價計算農戶收入，一季冬小麥的收入水平如表1。

表1 一季冬小麥的收入水平

從表1來看，由于戶均擁有土地面積較少，一季冬小麥的總收益并不高。

其次，從成本端來看，冬小麥種植成本較高。冬小麥成本包含諸如種子、農藥、化肥等農資成本，以及土地翻耕、收割等耕作成本。在不考慮人工成本的情況下，一季冬小麥的固定成本如表2。

表2 一季冬小麥的固定成本

即使按照一等小麥計算家庭收益，在不考慮人工成本的情況下，一季冬小麥的凈利潤為3 150 元～4 725 元。而且一季冬小麥的生長周期為7 個月左右，在這7 個月內需要不斷進行田間管理，如果按照勞動力市場一般水平將勞動力成本計算在內，則農民種植一季冬小麥的凈收益將會再被大幅壓縮。

最后，農業生產風險水平較高。調查區域內的氣候屬于亞熱帶季風氣候，降水集中在夏季。在冬小麥的生長期內，尤其是秋季小麥剛剛播種下去和春季小麥復蘇季節降水較少，容易因干旱影響小麥生長。此外，農作物病蟲災害也是造成小麥減產的重要原因。依據在調查區域內經營的國元農險《安徽省小麥種植補充保險條款》的規定，每畝小麥保險金額為230 元，對農民的吸引力度不大，農民投保率并不高。

綜合以上三個方面可以發現：一方面，從收入和成本兩端可以計算出調查區域內一季冬小麥的利潤空間并不大；另一方面，冬小麥種植存在諸多風險。在兩個方面的共同作用下，農戶家庭對種植冬小麥的收入期望值并不高，農戶種植的興趣不大。

2.2.2 集體經濟發展羸弱

在現行的農業生產模式下，農戶家庭和集體經濟之間是存在分工的。其中，農戶家庭是從事農業生產的基本單位，這種類似于小農經濟的生產模式存在著天然的諸如規模小、組織程度低、抗風險能力差等問題，而這些問題需要集體經濟來進行補正。但是調查區域內的集體經濟組織發展程度較低，未能履行在現行農業經營體制下集體經濟需要完成的工作。

第一，集體經濟公共產品提供不足。農業生產的基本單位是農戶家庭，這種生產模式在堅持精耕細作的同時也因為家庭規模太小，無法承擔諸如道路、水利設施等公共產品的修建和維護，這個問題需要集體經濟來補正。但是由于調查區域內集體經濟發展羸弱，導致區域內道路、引水渠、水閘等農業配套設施的修建被動依靠外來投資，甚至集體無法提供修建服務。

第二，集體經濟公共服務提供不足。首先，在以農戶為基本生產單位的經營模式下，分攤在單位土地上的勞動力是富裕的，這在支持農業可以進行精耕細作的同時也導致了這種農業生產方式具有保守性。為應對農業生產中面臨的水、旱、病蟲災害，通過集體對農民開展針對性教育，改良傳統農業種植模式，推動農業科技的應用是必要之舉。但是由于調查區域內集體經濟發展羸弱，農民只能被動聽從在集市上售賣農資的商家的建議來改善田間管理。其次，農業機械的普及極大地提升了農業生產力，在調查區域內尤其表現為聯合收割機團隊跨區域進行收割作業。這種收割方式幫助農民從傳統的收割、晾曬、歸倉的模式中解脫了出來。但是聯合收割的模式也需要當地在油料、信息、維修等方面的配合，而類似的公共服務在調查區域內并不存在，聯合收割團隊的油料、維修等服務全靠團隊自己解決，限制了機械化團隊的效率。

第三，缺乏產業鏈，農民收入渠道單一。家庭生產模式具有天然的低商品化率的劣勢，這需要集體經濟幫助家庭延長產業鏈，提高農產品的附加值。但是由于調查區域內集體經濟發展羸弱，農民只好被迫直接出賣糧食這類基礎農產品，附加值極低。同時，農業生產具有極強的季節性。在農閑時分，農民擁有較多的時間可以從事其他勞動獲取收入，但是由于集體經濟發展不足，導致無法擴展農民的收入渠道，影響了農民家庭收入水平的提升。

2.3 對農民收入與冬小麥質量、產量關系的調查

在走訪過程中發現，農民的收入與小麥的產量、質量呈正相關，且產量與質量也呈正相關。即在某一季的小麥生產中，若該季小麥的產量、質量都比較理想，農民的小麥沒有遭受病蟲害并且順利歸倉，則該季小麥收購價可以達到較高水平。若該季小麥的質量、產量較差，即該季小麥遭受到了病蟲害或者在歸倉中遭到雨淋蟲咬導致產量或者質量較低，那么該季小麥的價格也將相對較低。

這是因為在小麥產量、質量都比較理想的年份，雖然中國小麥市場供需相對平衡，但是由于小麥最低收購價制度的托底作用，并不會出現“谷豐傷農”的情況，反而由于小麥質量和產量較好，小麥價格可以維持在一個相對較高的水平，進而使得農民收入較高。但是在小麥產量、質量不甚理想的年份，遭受到病蟲害或者歸倉不順利的小麥難以制成面粉或其他高附加值產品投放市場，而只能用于生產飼料或者其他低附加值產品，市場對小麥的收購意愿不大。雖然市場中小麥供給下降，但是小麥價格由于質量問題并不會維持在較高水平，農民需要承受小麥價格、產量雙下降帶來的損失。

3 應對耕地拋荒問題的對策建議

通過對上述關于耕地拋荒問題的調查結果的分析可以得出如下的結論。

第一，農產品的產量、質量與農民的收入水平在政府托市收購制度的支持下呈正相關，政府應當堅持托市收購制度并逐步加大對農產品的補貼力度，將市場力量和政府力量結合起來，以提升農民的收入水平。

第二，推動農業經營體制的完善是從根本上解決耕地拋荒問題的策略。這就要求在把握農業生產力快速發展、城鎮化快速推進、信息化水平不斷提升的基礎上，關注農民的訴求和農業農村發展現狀，嘗試利用土地經營權流轉進一步解放農村的生產要素，使得農業經營體制更好地適應未來農業發展需要?；诖?，可有以下建議。

3.1 充分尊重農民的理性選擇，調動農民生產積極性

3.1.1 尊重沒有意愿從事農業生產的農民的自主擇業的結果

對于已經決定放棄從事農業生產的農民，政府和集體應當尊重其已經做出的決定。同時，積極和這部分農民取得聯系，弄清其對于土地的安排，確認其是否已經與其他農戶達成關于土地經營權流轉、代耕的協議。對于那些已經對土地進行拋荒的農戶，要及時落實《農村土地經營權流轉管理辦法》的要求，將該戶信息在農村土地承包信息應用平臺上進行維護和更新，幫助其土地經營權實現流轉，提高土地利用率。

3.1.2 從三個方面向有意愿從事農業生產的農民提供幫助

第一，為這部分農民從事農業生產提供便利，增加其農業收入。其一，堅持并提高農產品托市收購制度力度，穩步、適度提升農產品最低收購價與農業補貼水平，提升農民從事農業生產的直接收入；其二，組織“農業課堂”“莊稼醫院”，集中提供農技培訓，以及病蟲自然災害、天氣等農業情報，向其農業生產提供技術支持；其三，村集體牽頭，對于農業灌溉、作物機械化收割等服務實施集中采購，提升農戶的議價能力，降低農業種植成本。

第二，及時了解這部分農民對于土地經營權流入的意愿，用好農村土地承包信息應用平臺，保證有意愿擴大種植面積的農戶及時獲取土地經營權流轉信息。

第三，利用好農閑季節，組織農閑時分農民的勞務輸出，拓寬這部分農民的收入渠道，提高其收入水平。

3.2 政府應加大對于農村地區的投入力度

針對集體經濟發展羸弱的現狀，各級政府應當貫徹落實鄉村振興戰略規劃，持續加大對農村的各項投入，主動擔起公共產品和公共服務提供者的任務。

第一，政府應當按照計劃，加大財政投入力度，按照統一標準與要求，穩步推進國家標準農田建設：實現到2022年，建成10 億畝高標準農田，以此穩定保障1 萬億斤以上糧食產能；到2035年，通過持續改造提升，實現全國高標準農田保有量進一步提高的目標，推動農業生產能力提升[4]。

第二，政府持續推動農村人居環境和生活基礎設施的改善。通過加大對農村道路、電信、自來水、廁所改造、危房改造等工程的投入，縮小城鄉間的生活差距，提升農村生活質量，讓農村留得住人、住得舒心。

3.3 集體經濟利用好土地經營權流轉契機實現自身發展

集體經濟在新的時代背景下，應發揮好土地經營權流轉改革紅利，放活土地這一生產要素，堅持城鄉融合發展邏輯，遵循引入—內生邏輯培育和發展新型農業經營主體，促進集體經濟的發展。

第一，通過引進外部資本、技術、人才，增加農業生產要素供給，優化農業生產管理水平，提高農業生產效率。同時，搭建起與外部對接的橋梁，將市場需求與當地產業對接起來，推動農產品深加工，提升農產品附加值。結合當地特色發展一、二、三產業，帶動當地整體發展。

第二，推動土地經營權流轉，實現土地適度集中，由集體經濟牽頭，培育當地新型農業經營主體，克服外來工商資本在當地農業生產領域的不足，將當地的發展成果留在當地，增強當地的內生發展動力。