城市更新是擴(kuò)內(nèi)需和促轉(zhuǎn)型的有效抓手未來每年將產(chǎn)生數(shù)萬億級(jí)的投資需求

任榮榮　徐文舸

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的放緩以及房地產(chǎn)存量時(shí)代的到來，越來越多的城市發(fā)展正在由增量建設(shè)為主向存量提升為主轉(zhuǎn)變。與之同時(shí)，我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)等宏觀背景以及綠色低碳的發(fā)展理念，也均對(duì)城市更新提出了迫切要求。參照國際經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國城市發(fā)展階段，初步估計(jì)，我國城市更新投資規(guī)模將由現(xiàn)在的3.3萬億元增加至2030年的9萬億元，年均增速超過10%。建議在總結(jié)已有各類城市更新項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，破解城市更新的政策瓶頸，創(chuàng)新投融資機(jī)制，推動(dòng)城市更新有序進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)擴(kuò)內(nèi)需與促轉(zhuǎn)型的雙贏。

一、城市更新是現(xiàn)階段我國城市發(fā)展的戰(zhàn)略選擇

城市更新的概念起源于西方，是西方國家為了應(yīng)對(duì)戰(zhàn)后創(chuàng)傷和轉(zhuǎn)型發(fā)展而提出的一系列的解決方案，之后演變成為解決城市轉(zhuǎn)型發(fā)展不同階段所面臨的各種問題的一種綜合協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌兼顧的目標(biāo)和行為。從發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的城市發(fā)展歷程與我國現(xiàn)實(shí)來看，城市更新將是現(xiàn)階段我國城市發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。

一是推動(dòng)城市建設(shè)方式轉(zhuǎn)型的重要突破口。伴隨著改革開放以來城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，我國各城市普遍經(jīng)歷了增量擴(kuò)張的發(fā)展模式，城市建成區(qū)面積由7000多平方公里增加至2018年的58456平方公里，增加了5萬多平方公里。根據(jù)Landsat遙感影像的數(shù)據(jù)，2017年我國人均建成區(qū)面積已達(dá)到152平方米/人，遠(yuǎn)超日本113平方米/人的水平。2015年中央城市工作會(huì)議提出，要推動(dòng)城市由外延擴(kuò)張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變。從歐美和亞洲發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)驗(yàn)來看，城市更新是“精明增長”“緊湊城市”理念下城市發(fā)展的重要路徑，也是重振城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力的戰(zhàn)略選擇。

二是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)對(duì)空間載體重構(gòu)的內(nèi)在要求。城市空間和建筑是生產(chǎn)和生活活動(dòng)的物質(zhì)載體，隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段而呈現(xiàn)出不同的形態(tài)。隨著我國從工業(yè)化后期向后工業(yè)化轉(zhuǎn)變，很多城市進(jìn)入產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵期，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式與老舊樓宇之間的矛盾越來越突出，需要通過城市更新對(duì)存量土地和房屋資源進(jìn)行整合重構(gòu)。

三是房地產(chǎn)進(jìn)入存量時(shí)代的轉(zhuǎn)型方向。經(jīng)過房改以來二十多年的快速發(fā)展，現(xiàn)階段我國房地產(chǎn)市場(chǎng)已從增量建設(shè)為主進(jìn)入存量時(shí)代。初步估計(jì)，“十四五”及2030年我國城鎮(zhèn)新增住房需求將呈現(xiàn)趨勢(shì)性下降，越來越多的城市將進(jìn)入以二手房交易為主的階段。這就要求房地產(chǎn)業(yè)將發(fā)展重心由開發(fā)銷售轉(zhuǎn)向運(yùn)營管理。進(jìn)行以改造升級(jí)和管理提升為核心的存量房有機(jī)更新，是房地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的重要方向。

二、2030年我國城市更新的年均投資規(guī)模將達(dá)到9萬億元

（一）發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的更新改造投資在建設(shè)投資中占比達(dá)40%左右

發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的城市發(fā)展均經(jīng)歷了從新建為主向存量改造提升為主的過程，而且城市更新也由最初的物質(zhì)更新為主逐步轉(zhuǎn)向物質(zhì)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的多維度更新，成為城市建設(shè)的主導(dǎo)方式。從收集到已披露城市更新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的加拿大、英國、香港地區(qū)等經(jīng)濟(jì)體看，城市更新投資在全部建設(shè)投資中占比相對(duì)穩(wěn)定，2000—2019年，英國、加拿大、香港地區(qū)該占比的平均值分別為51%、43.4%、39.4%，總體在40%左右（見圖1）。

（二）未來我國城市更新具有較大的增長空間

我國現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)制度尚未將城市更新納入獨(dú)立行業(yè)的范疇，這里參照國際統(tǒng)計(jì)口徑，以分行業(yè)統(tǒng)計(jì)的固定資產(chǎn)投資中的房地產(chǎn)業(yè)投資作為測(cè)算基礎(chǔ)，按整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)性質(zhì)分為新建、擴(kuò)建、改建三種類型，其中擴(kuò)建和改建基本符合國際上對(duì)城市更新的定義要求。另外在實(shí)務(wù)工作中，擴(kuò)建或改建類建設(shè)項(xiàng)目的工作量超過一定規(guī)模（如擴(kuò)建或改建投資規(guī)模超過原值2—3倍），將被視為新建類建設(shè)項(xiàng)目。有研究表明，我國房地產(chǎn)業(yè)投資新建類型中約有20%的投資屬于以上情形。因此，在房地產(chǎn)業(yè)投資中，城市更新對(duì)應(yīng)于擴(kuò)建和改建投資部分再加上20%的新建投資。按照這一思路，可以估算得出，2019年我國城市更新投資約為3.3萬億元，占全部房地產(chǎn)業(yè)投資的21%。與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體40%左右的占比相比尚有較大的增長空間。“十三五”期間，我國城市更新走在前列的以深圳為代表的一線城市和以重慶渝中區(qū)為代表的老城區(qū)的更新改造投資占比分別為30%和46%，也預(yù)示著全國未來城市更新具有較大的增長空間。

（三）預(yù)計(jì)2030年我國城市更新投資規(guī)模將達(dá)到9萬億元

假設(shè)2030年隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的基本完成，城市更新投資在全部建設(shè)投資中占比將達(dá)到發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體40%的平均水平。結(jié)合已有研究成果和我們的估計(jì)，預(yù)計(jì)“十四五”和“十五五”期間我國GDP年均增速分別為5.1%和4.4%，房地產(chǎn)業(yè)投資年均增速分別為3.25%和2.45%。由此計(jì)算得出，2030年我國城市更新投資將達(dá)到9萬億元（2019年不變價(jià)），相當(dāng)于同期GDP的5.6%;2021—2030年，城市更新投資年均增速約為10.2%，對(duì)同期GDP增長的貢獻(xiàn)率為7%（見圖2）。

三、有序推動(dòng)城市更新的政策建議

城市更新在國內(nèi)并不是一個(gè)全新的概念，我國早期的舊城改造、城中村改造、“十三五”時(shí)期的棚戶區(qū)改造以及目前推進(jìn)的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等，均屬于不同形式的城市更新活動(dòng)。但目前多數(shù)城市仍以項(xiàng)目為導(dǎo)向的碎片化的更新改造為主，對(duì)存量土地和建筑的再利用缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和政策體系支持。從未來發(fā)展趨勢(shì)看，“十四五”及2030年城市更新具有較大增長空間，是我國擴(kuò)內(nèi)需和促轉(zhuǎn)型的有效抓手，有必要從頂層設(shè)計(jì)上給予引導(dǎo)。

一是明確城市更新的總體思路，按照“分城分類分階段”推進(jìn)的原則引導(dǎo)不同城市有序推進(jìn)城市更新。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)驗(yàn)表明，不同時(shí)期的發(fā)展背景、面臨問題與更新動(dòng)力不同，城市更新的內(nèi)涵也呈現(xiàn)出階段性特征。城市更新是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需結(jié)合城市發(fā)展階段和特點(diǎn)有序推進(jìn)。我國未來一段時(shí)間尤其是“十四五”時(shí)期仍處于城鎮(zhèn)化較快推進(jìn)階段，多數(shù)城市仍處于新建與存量更新并行階段，建議各城市摸清現(xiàn)狀資源情況，結(jié)合自身發(fā)展階段和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)需要制定城市更新戰(zhàn)略安排;借鑒日本、新加坡、香港地區(qū)做法，設(shè)立城市更新專職機(jī)構(gòu)，分重點(diǎn)、分時(shí)序統(tǒng)籌推進(jìn)城市更新工作。

二是完善存量空間資源再利用管理政策。目前增量發(fā)展模式下的土地、規(guī)劃、建筑規(guī)范等制度無法適應(yīng)存量空間改造提升模式下的城市更新項(xiàng)目的實(shí)際需求。建議探索建立適合城鎮(zhèn)存量空間資源再開發(fā)再利用的土地管理政策體系，從中央層面對(duì)現(xiàn)有政策給予調(diào)整和完善，規(guī)范土地和房屋權(quán)屬調(diào)整、功能和用途轉(zhuǎn)變等制約城市更新的基礎(chǔ)性政策因素，建立鼓勵(lì)歷史保護(hù)和維護(hù)公共利益的容積率獎(jiǎng)勵(lì)和開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移政策。

三是建立多元協(xié)作的城市更新治理模式。不同于新建項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)明晰，城市更新中涉及的存量老舊建筑產(chǎn)權(quán)復(fù)雜，業(yè)主分散，多元利益主體博弈導(dǎo)致城市更新項(xiàng)目推進(jìn)緩慢。建議以產(chǎn)權(quán)為紐帶，通過合約安排使政府、開發(fā)企業(yè)和原產(chǎn)權(quán)主體形成利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的共同體，探索協(xié)作治理型和自主治理型的城市更新治理模式，將城市更新與社會(huì)治理現(xiàn)代化的推進(jìn)相結(jié)合。

四是創(chuàng)新城市更新投融資機(jī)制，多途徑吸引社會(huì)資本參與。統(tǒng)籌利用好中央預(yù)算內(nèi)投資、各級(jí)財(cái)政資金、地方政府專項(xiàng)債，鼓勵(lì)商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)提供信貸支持。支持政策性、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)發(fā)行金融債券專項(xiàng)用于支持各地城市更新建設(shè)。有條件的地方可探索設(shè)立城市更新基金，創(chuàng)設(shè)并發(fā)行以經(jīng)營性房地產(chǎn)為基礎(chǔ)資產(chǎn)的不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金、收益權(quán)資產(chǎn)支持證券、商業(yè)地產(chǎn)抵押貸款支持證券等多元化的新型融資方式，創(chuàng)造更多途徑便利社會(huì)資本參與城市更新項(xiàng)目。

（作者單位：國家發(fā)展改革委投資研究所）