“十四五”時期文化產業發展的困境與路徑選擇

■ 賈世奇

回顧“十三五”時期，我國文化產業取得長足發展，但總體發展質量依舊偏低，整體仍處于由高速增長向高質量轉型發展的攻堅時期。2020年10月，黨的十九屆五中全會進一步明確到2035年建成文化強國的戰略目標，強調健全現代文化產業體系，這為推動“十四五”時期文化事業和文化產業繁榮發展、提升國家文化軟實力指明了方向。因此，在“十四五”規劃的開局之年，需要深入分析文化產業發展的內在規律和制約因素，以探究中國文化產業高質量發展的有效路徑。

一、我國文化產業增長乏力

自改革開放以來，文化產業的重要價值得到普遍認可，在技術革新和制度變革的雙重推動下，我國文化產業發展實現了質的飛躍。但是，近年來，文化產業似乎開始增長乏力，與預期的快速發展產生了明顯偏差，整體發展狀況堪憂，這些從以下對于文化產業增速、文化市場主體表現、文化消費市場狀況以及中央文化政策頒布情況等四個方面的分析就可以看出。

（一）文化產業整體增速放緩

文化產業整體增速放緩，面臨增長乏力的困境。如圖1所示，長期以來，我國文化產業的增速保持較高水平，普遍高于同年GDP增速，2010年差距達到峰值，當年文化產業增加值增速為25.8%，約為GDP增速的2.5倍；但是，自2016年以來，文化產業的增速逐年下降，2019年已下降至7.0%，只比同年GDP增速高出0.9個百分點。而在新冠肺炎疫情的影響下，2020年文化產業發展又受到了嚴重沖擊，可見文化產業正在失去高速增長的特點。

圖1 文化產業增加值增速和GDP增速的對比情況

（二）文化市場主體表現有待提高

規模以上文化企業營業收入快速增長，是推動文化產業發展的中堅力量。2017年，文化產業中規模以上文化企業數量達到60251個，營收達到91950億元；但是，2019年規模以上文化企業為57597個，相比2017年已減少2654個，營收下降5326億元，增速累計下降2.2個百分點。（見表1）2020年，“互聯網+文化”新業態保持快速增長，部分互聯網企業開展文化產業項目，納入文化企業范疇，推動規模以上文化企業數量回升，生產經營狀況也得到改善，然而傳統文化行業的文化企業發展依舊呈下降趨勢。根據國家統計局2021年1月31日發布的數據，文化娛樂休閑服務、文化傳播渠道營收分別下降30.2%、11.8%，在可比口徑下，增速也由平穩較快增長轉向明顯下降。

表1 2015-2020年規模以上文化企業營業發展情況

（三）文化消費市場不振

文化消費作為文化產業的需求端，對文化產業發展有重要的拉動作用。但是，2019年我國文化消費市場表現不佳。中國文化消費指數體系主要由文化消費環境、文化消費意愿、文化消費能力、文化消費水平和文化消費滿意度組成。中國人民大學發布的“2019中國文化產業系列指數”明確指出，我國文化消費綜合指數較2018年有所降低，文化消費環境指數逐年上升，近五年文化消費能力停滯不前，2019年的文化消費能力指數甚至有了一定程度的下降。2020年經過疫情的沖擊，消費者開始接受全新的在線文化消費內容，消費市場將迎來新一輪變革。

（四）中央層面的文化產業頂層設計不足

2015年到2016年，文化產業迎來多個行業拐點，短視頻、直播、網絡劇、網絡電影以及網絡綜藝興起，大量文化融合新業態的出現也為文化產業政策的制定帶來巨大挑戰。2016年和2017年是文化產業政策“大年”，中央層面在2016年和2017年分別頒布了31份和23份政策文件支持文化產業發展，在發文數量、發文層級和政策力度等方面都很突出。但2018年以來，文化產業頂層設計在數量上明顯減少，內容上仍處于營造環境、創造條件階段，具有創新性的改革舉措主要體現在有限的三個方面：文化娛樂市場對外開放有突破，機構改革、調整的動作加快，以及整合國有文化資源。2019年，黨的十九屆四中全會進一步明確了文化治理現代化的方向、思路和重點。2020年，中央層面重點發布了推動數字文化產業高質量發展的意見，此外還發布了應對疫情的紓困政策，扶持相關文化企業。

整體來說，在對于文化產業發展的具體部署上，各級部委以應對性、引導性政策為主，從文化立法、文化開放和文旅融合等方面穩步推進尚未完成的改革目標，缺乏具有推進改革作用的頂層設計。

二、我國文化產業發展的制約因素

近年來，我國文化產業的發展面臨著來自各方面的壓力。一是文化體制改革乏力。在1992年經濟體制改革和2001年加入世貿組織兩次重大制度變革之后，文化領域的體制機制創新仍在持續推動，但亮點不多，重大改革少，難以對文化產業起到明顯的推動作用。二是科技強勢重塑文化產業生態。數字技術打破了傳統的文化內容生產、傳播、消費的邊界，互聯網作為一個媒介和平臺，成為整合融匯不同形態文化內容的新介質，進而對文化內容管理與規制思路帶來新挑戰。三是國際環境紛繁復雜。美國貿易保護主義抬頭背景下，中美貿易摩擦加劇，同時新冠肺炎疫情使全球貿易受到重創。中國經濟整體發展面臨前所未有的困難，文化產業發展也難逃其負面影響。在這一復雜背景下，我國的文化市場亂象頻發，社會對娛樂產業的發展保持質疑，政府應勢從嚴管理文化市場，這些均不利于現代文化市場體系的有效培育，進而影響到文化產業的整體表現。

（一）政府從嚴管控文化市場

近年來，政府在文化市場管理的實踐中依舊保持謹慎態度，從嚴管控文化市場準入和文化產品內容，以確保文化產業健康發展，但也不可避免地在一定程度上限制了市場活力，不利于現階段文化產業的轉型發展。

首先，準入門檻較高，企業合法經營困難。政府一般通過在文化企業的資質、資金、股比、人員、場所等方面設置高標準，對經營許可和特許經營權進行限制，這使許多中小微企業和外資企業被拒之門外。以網絡視聽許可證為例，2018年，該許可證下發總量為588家，已經持證的多數是傳統傳媒企業，之后未有增加，這使得很多新申請的民營直播平臺只有通過持牌企業入股、并購持牌企業或者與持牌企業共用許可證的方式運營。例如，目前騰訊、優酷、土豆、愛奇藝、樂視等綜合性網絡視頻平臺與旗下直播平臺共用同一個許可證。又如，戰旗TV的許可證來自于老東家浙報傳媒，映客直播的許可證則來自于多米音樂。

其次，監管政策較嚴，中小微企業被迫退出。強監管、重整治、嚴打擊成為目前文化市場監管的工作重點，但嚴格監管也會在一定程度上影響市場對于文化資源的有效配置，抑制市場活力，因此，把握程度和創新方法顯得至關重要。比如，2018年8月30日，教育部等八部門聯合印發《綜合防控兒童青少年近視實施方案》，提出實施網絡游戲總量調控，控制新增網絡游戲上網運營數量。這一年，游戲行業增速僅為5.3%，降至歷史冰點。小公司在嚴苛的政務環境下更是難以為繼，新游戲無法上線，已有的游戲被嚴格管控，如博彩類游戲全面下線、棋牌類游戲大整改，被迫提前出局。“來自啟信寶和央視的數據顯示，2019年，全國注銷、吊銷的游戲公司數量近2萬家，行業人士一時人心惶惶。”①《2019年近2萬家游戲公司“涼涼”，2020年“游戲王”競爭正當時》，《每日經濟新聞》2020年3月19日。但也不可否認，自2019年開始，游戲產業的增速沒有因為版號數量減少而放緩，這在一定程度上受益于騰訊、網易等超頭部企業在游戲精品上獲得的巨額收益。

（二）企業盲目逐利使文化產業發展失向

目前，我國進入互聯網和新媒體時代，短視頻、網絡直播、電子競技等新型文化業態正處于風口，眾多企業和資本因勢利導涌入文化市場，激發了文化產業發展活力。但是，文化市場迎來前所未有的發展機遇的同時，也會不可避免地出現市場失靈。 具體表現為以下三個方面。

一是文化產品千篇一律，粗制濫造。現今風行“搭便車”現象，即通過復制海外模式、翻拍外國劇本、翻唱經典老歌、高薪聘請人氣明星、制造各類噱頭等方式來達到掙“快錢”的目的，制造了大量的低質量文化產品，而低端文化作品供給過剩極大地制約了文化產業結構的優化發展。

二是內容低俗、媚俗、庸俗。部分內容創作者和文化企業為追求高額利潤而生產經營低劣的文化內容產品，有違社會公序良俗，傳播了腐朽的價值觀，甚至危害到國家文化安全，成為社會精神文明建設的毒瘤。比如，“暴走漫畫”在多個平臺發布涉及戲謔、侮辱英雄烈士事跡和精神的短視頻，遭到社會譴責；2021年5月31日，網絡大V“辣筆小球”因公開發表詆毀英烈的言論被判處八個月有期徒刑。

三是侵權現象屢見不鮮。文化產品的盜版和侵權現象一直存在，只是之前文化內容需要依賴物質載體進行傳播，受到侵權成本和盜版規模的局限。但隨著網絡技術的發展，各種形式的網絡盜版侵權現象日益頻發、逐漸升級。目前，短視頻侵權已遭到國內影視行業協會、影視公司和知名演員的集體抵制。

（三）社會對娛樂產業的認識存在誤區

文化娛樂行業作為文化產業的重要組成部分，無論是傳統文化娛樂行業（如KTV、影院、網游、手游），還是新興文化娛樂行業（如電子競技、家庭娛樂、體感游戲），都表現出巨大的發展潛力。但是，目前中國娛樂產業發展陷入兩難境地，人們對娛樂產品帶來的精神享受津津樂道的同時，又對娛樂現象口誅筆伐。比如，大眾對一些娛樂產品存在偏見，“沉迷”“誤導”和“精神鴉片”等評價如影隨形，其中以網絡游戲為典型代表。騰訊旗下的網絡游戲產品《王者榮耀》逐漸發展成為國民游戲，在2017年迎來人氣暴漲的巔峰期，日活躍用戶數達8000萬，2020年日活躍用戶數量已攀升至1億。外國統計網站Super Data發表了2020年電子游戲和互動媒體統計數據，《王者榮耀》營收共計24.5億美元，成為年度最高營收的游戲。但是，《王者榮耀》也一度成為主流媒體批判的焦點，人民網和新華社就發文質疑網絡游戲正在向社會不斷釋放負能量，認為防止青少年沉迷網絡游戲刻不容緩。

可以看出，社會對娛樂產業評價不一，尚未形成相對寬容的娛樂產業發展環境，沒有培養起一批忠實的消費群體。究其原因，主要是社會對娛樂產業的認識存在誤區。一是傳統思想觀念影響下的對娛樂的排斥。一直以來，中國傳統社會的正統觀念輕視和排斥娛樂，把娛樂與進取對立起來，“玩物喪志”的思維潛移默化地制約人們對娛樂消費的投入。二是對“泛娛樂”現象的過度解讀。在互聯網技術加持下的娛樂產業迅速滲透到社會生活的各個方面，重構人們的話語體系，重塑新的社會文化生態，使人們陷入了迷惑與反思。

三、我國文化產業發展的路徑選擇

（一）營造寬松、有序的政策環境

政府在文化產業發展中的職責主要體現在為文化企業創造良好的經營環境、制定支持性政策及相關法律法規上。

1.放寬文化市場準入

目前，我國國有資本在文化市場準入方面占據優勢，政策對民營資本、境外資本等非公資本則是逐步放開部分文化領域或降低部分準入資質。其中，民營資本準入難主要體現在門檻高和領域窄兩個方面：一方面，要進一步降低中小微文化企業的準入門檻，對經營場所、資金、經營范圍等適度放寬條件限制，在經營資質方面精簡審批要求；另一方面，要進一步擴大文化產業的開放領域，逐步引導社會資本投資傳統媒體領域和戰略性新興產業。

外資準入則涉及國家文化安全和意識形態問題，往往比民營資本準入的門檻更高，要求更加嚴苛。然而，為達到我國形成全面開放新格局的目標，就迫切需要放寬文化市場準入，合理引進外資。合理引進外資的核心方式是把握底線，在堅定不移不斷提高對外文化開放水平的基礎上，做到分類管理、有序開放：一是根據意識形態屬性的強弱對不同行業分類管理；二是對同一行業內的不同活動和業務分類管理，做到能放則放。以出版行業的外資政策為例，我國對出版編輯等涉及內容提供的活動是嚴格禁止準入的，而對出版物發行業務的外資準入則已全面放開，對外商投資網絡出版目前則是嚴格禁止，甚至不允許通過合作方式來進行。因此，對于我國外商投資出版行業的外資政策，需要嚴格區分具體出版活動以及出版物的不同界定和要求，方能全面準確地加以把握。

2.創新文化內容監管方式

政府加強文化產業的管理水平要以內容監管為重點，而過度嚴格的內容監管又會抑制文化產品創新的動力。2020年4月7日，國家互聯網信息辦公室指導北京市互聯網信息辦公室，針對百度APP多個頻道存在嚴重違規問題，嚴肅約談百度公司負責人，百度APP推薦頻道、圖片頻道、視頻頻道、財經頻道、科技頻道自4月8日上午9時起暫停更新，清理違規內容，開展深入整改。這在社會上和行業內引起廣泛熱議，其他互聯網內容平臺企業也持謹慎態度，市場活力一度受到限制。

政府應積極創新監管方式。一是適度放松監管力度，糾正監管過度行為。政府監管行為應嚴格控制在彌補市場失靈的限度內，將文化市場主體行為的偏差由政府強制監管轉為由市場自動調節。二是對文化內容分級分類管理。針對不同的行業特點和影響力，設立不同的審查標準。尤其對于用戶自制內容和一些低門檻、產量大、快速消費的產品，應更多地將審查交給專業機構甚至人工智能，提高審查效率。針對具體內容，應該按照題材敏感度實行分類管理，其中對一般性題材，可以考慮在審查方式、監管手段上進行區別和優化，多采用自審、自查、誰提供誰負責以及事中事后監管的方式。三是運用前沿技術推動監管方式的創新。監管過程要通過技術創新構建事前監測預警、事中高效執法、事后精準分析“三位一體”的文化市場綜合技術監管體系，以此來提高互聯網文化市場監管的效率。四是促進多元主體協同監管。協同監管要求對于文化市場的監管由自上而下的限制性行政管理，向社會組織、行業協會等多元主體的協同共治轉變。

3.加快文化產業立法進程

目前，我國文化領域法制化水平偏低，滯后于新時代文化發展要求，也滯后于經濟、政治、社會和生態環境等領域的法治建設進程。其中，文化產業面臨著國內外文化市場瞬息萬變和不可避免的市場失靈現象，因此，文化產業立法極為迫切。推進文化產業立法主要可從兩方面著手。

一方面，推動基本文化產業法律建設。一直以來，文化立法在我國整個法律體系中占比較小，文化產業立法則更為缺乏。周剛志發表于《中國旅游報》的《我國文化產業促進法的基本定位》一文指出：“據不完全統計，我國省市以上各級黨政部門關于文化產業的法律法規規章和規范性文件已達數千件，其中大多數屬于政策性文件。”然而，政策相比法律具有明顯的不穩定性，政策反復現象也時常發生。因此，應該加快文化產業基本法的立法進程，使文化產業政策在上位法的制約和引導下發揮更大的作用。

另一方面，要強化文化產業法律的促進功能。我國現有文化產業相關立法中，管制性內容居多，獎助性內容偏少，促進功能有限。因此，強化文化產業法律的促進功能要合理界定政府職能，推進文化生產要素的市場化配置。令人欣喜的是，目前《中華人民共和國文化產業促進法》的制定正在按照立法工作程序有序推進，該法的出臺將為文化產業發展提供宏觀指導和法律支持。

（二）優化文化產品供給

企業作為文化產品的主要輸出者，要承擔起社會責任，致力于創造出寓教于樂的高質量文化產品。同時，考慮到互聯網平臺上文化內容產品體量過大、質量參差不齊的現狀，企業更要加強內部審核，提前過濾掉劣質內容產品，為優質內容產品騰出更大的發展空間。

一是創作寓教于樂的文化產品。優秀的文化產品通常是思想性與娛樂性的統一，企業要真正按照寓教于樂的理念從事文化產品創作和生產。在電影領域，《戰狼》《湄公河行動》《我和我的家鄉》激發了觀眾強烈的愛國熱情，《流浪地球》成為中國科幻電影中里程碑式的作品，《哪吒之魔童降世》《姜子牙》實現了現代技術與傳統文化的完美結合……這一系列“叫好又叫座”的作品，在宣揚主旋律的同時，取得了極佳的票房。探究其中規律可以發現，精品力作都是在內容創作和形式創新上下功夫。寓教于樂的文化產品需要在創作中不斷打磨，既要避免說教式輸出，又要在細節中引導消費者體悟深層次的價值觀，加之高科技帶來的感官沖擊，才能獲得消費者青睞。例如，《戰狼2》作為近60億票房的內地影史票房冠軍之作，其成功離不開實戰拍攝的精良制作，迎合市場的“硬漢”元素，以及引發共鳴的敘事方式，一經上映便引爆了當年的中國電影市場。

二是加強文化產品內部審核。近年來，文化企業逐步認識到加強內部審核、承擔社會責任的重要性。一方面，通過審核的優質原創內容是文化企業的生命線，是吸引消費者的核心競爭力；另一方面，政府行政處罰和民眾輿論監督直接影響其經濟利益，履行社會責任往往有利于建立良好的企業形象，增加企業的無形資產。特別是對于互聯網文化企業，用戶自創內容廣泛傳播的形勢下，政府監管難度大，企業自身發揮主觀能動性，通過完善內容審核、加強權威引導、創新網絡社區自治和配合政府監管等方式強化內容監管成為趨勢。比如，新浪在2019年暑假開展的“未來計劃”項目中，主動打擊青少年淫穢色情專項總數是1172萬，其中，通過機器和人工篩查的是570萬項，聘請微博監督員舉報449萬項，普通網友舉報153萬項，企業內部內容審核效果明顯。此外，網絡視頻平臺和網絡游戲對未成年人的使用范圍和時長都作出限制，表明了文化企業對于提高文化產品社會效益的決心。

（三）對娛樂產業的發展給予更多寬容

寬容基于理解，為娛樂產業發展創造寬容的社會環境，需要人們正確認識娛樂的價值和作用，合理看待嚴肅和娛樂的關系。

一方面，要正確認識娛樂的價值和作用。娛樂是繁榮文化市場的主要驅動力。在現代社會中，人的精神消費需求上升為主要需求，而休閑、追求刺激、滿足好奇心、激發想象力等娛樂需求是人的精神消費需求中的基礎性需求，也是推動文化市場繁榮的重要力量。縱觀改革開放以來我國文化市場發展軌跡，文化市場產品花樣翻新、熱點不斷，但滿足消費者的娛樂消費需求是不變的主題。音樂茶座、舞廳、卡拉OK、電子游戲、主題公園、電影大片、小品相聲、網吧、網絡游戲等無不如此。這些娛樂產品之所以能風靡一時，就是因為滿足了一定時期公眾的娛樂消費需求；而娛樂產品之所以升級換代迅速，也是因為娛樂消費需求在不斷變化。因此，娛樂消費需求是文化市場發展的重要驅動力。

另一方面，要合理看待嚴肅和娛樂的關系。在中國社會傳統的思維習慣中，政治、教育、學術和宗教等領域屬于與娛樂涇渭分明的嚴肅領域，相關領域的話語表達應該采取嚴肅型的方式以彰顯權威性。但其實，嚴肅與娛樂沒有天然的鴻溝，嚴肅的內容也可以用輕松娛樂的形式更直觀地傳達給受眾。如2019年央視新聞創新性推出了《主播說聯播》的短視頻欄目，新聞主播一改嚴肅形象，通過幽默風趣的網絡語言傳播主流思想。2020年下半年，“央視新聞”“人民日報”抖音號粉絲量雙雙破億。疫情期間，央視新聞聯合文旅部等部門推出“把非遺帶回家”直播帶貨活動，向網友展示傳統非遺技藝的同時，拓展文創產品的品牌影響力。

但需要注意的是，寬容不是放縱，對待娛樂產業還需要把握底線思維。嚴肅和娛樂雖不是涇渭分明，但嚴肅內容也絕不可被娛樂形式綁架，娛樂“適度”非常重要。這就要求娛樂產業發展過程中，不論娛樂如何創新，市場經濟如何發展，文化消費如何豐富，都不能觸及法律、意識形態、社會道德等底線問題。

結語

當前中國文化產業發展不僅受到疫情影響，還處在文化體制改革乏力、科技重塑產業形態和國際形勢緊張的三重壓力之下，迫使文化市場主體紛紛做出應激反應。但是，政府嚴格管控、企業過度逐利、社會保持質疑等，都不利于持續推進文化產業高質量發展的進程，文化產業面臨著增長乏力和動力不足的危機。要化解這次危機，就需要政府、企業和社會發揮合力，通過營造寬松有序的政策環境、提供優質的產品供給以及社會給予更多寬容等，為文化產業轉型升級提供新動力。