黃河流域高質量發展立法協作創新研究

陳偉

推動黃河流域生態保護和高質量發展，是我國區域協調發展和生態文明建設的重大戰略。習近平總書記指出，要加強對黃河流域生態保護和高質量發展的領導，發揮我國社會主義制度集中力量干大事的優越性，牢固樹立“一盤棋”思想，尊重規律，注重保護和治理的系統性、整體性、協同性，抓緊開展頂層設計，加強重大問題研究，著力創新體制機制，推動黃河流域生態保護和高質量發展邁出新的更大步伐。黃河流域范圍廣闊，流域內面臨著水缺、地窮、災多等現實問題，需要以法律筑起黃河保護的屏障，促進黃河流域高質量發展，確保黃河歲歲安瀾，惠澤人民。鑒于此，本文將從法律視角分析黃河流域高質量發展的立法協作問題，把黃河流域高質量發展納入法制化軌道。

一、黃河流域高質量發展面臨的立法協作問題

（一）立法滯后、空白

就黃河流域高質量發展而言， 目前存在兩大方面立法空白、滯后。第一，國家區域立法本身不健全。這里所指的“法”是嚴格意義上正式的法律淵源。首先，《憲法》第十五條“國家加強經濟立法，完善宏觀調控”為黃河高質量發展提供了憲法依據。但在全國人大及常委會制定的法律層面，目前僅有《中華人民共和國城鄉規劃法》一部法律與區域發展規劃相關，涉及城市體系規劃和鄉村規劃，雖然區域發展理念已經蘊含其中，但規劃角度仍然與國家區域發展戰略存在較大差異，對黃河流域高質量發展問題的指導難以起到較大作用，而作為國家首部規范區域發展規劃的《國家級區域規劃管理辦法》，雖然填補了區域發展的立法空白，但更多是在程序上對黃河流域高質量發展提供幫助，至于權力配置、實質內容規范等方面則缺乏有效幫助。第二，適應黃河流域高質量發展的法律嚴重不足。在國家法制建設大背景下，我國目前已經出臺了《稅法》《反壟斷法》等促進經濟發展的法律，這為黃河流域高質量發展法制建設提供了保障，但是適應于全國的法律未必就能適應黃河流域。黃河流域協調立法，既要適應東部地區經濟迅速發展、產業聚集等現狀，又要解決西部地區開發、脫貧攻堅等問題，這需要沿黃省份在遵守國家統一法律的基礎上，打破存在于經濟發展領域的枷鎖，出臺適應于黃河流域高質量發展的財政、稅收、產業、規劃、競爭政策。

（ 二） 跨區域協作能力不足，行政區域各自為政

沿黃各省基于社會經濟發展水平不平衡而引起的利益差別導致地方保護主義盛行，成為區域經濟協同發展的嚴重障礙，也就出現了第一層面的跨區域協調能力不足問題。具體來說，因經濟區域和行政區域重疊度較高，使得黃河流域的經濟發展模式主要由各省（區）自主發展為主，各省（區）根據自身情況出臺了大量促進經濟發展的地方性法律法規政策性文件。此時面臨的協調能力不足僅指沿黃各省（區）只顧自身利益發展，設置貿易壁壘形成地方保護主義。第二層面的跨區域協調能力不足指新的互相攀比、重復建設、不當競爭問題出現。當黃河流域生態保護和高質量發展戰略確定為新的國家重大區域發展戰略后，沿黃各省發展積極性提高，紛紛向中央爭取戴帽子、掛摘牌、設施點，雖然形成了比學趕幫、競相發展的良好態勢，但新的互相攀比、重復建設、不當競爭問題開始出現。如黃河流域已經存在鄭州、西安兩個國家級中心城市，濟南、青島還在積極爭取成為新的國家中心城市。這些問題本應從全流域甚至國家全局角度出發，統籌考慮，不能因地方政府積極謀發展而隨意設置。

（三）地方保護盛行，缺少競爭規制

黃河流域高質量發展需要建立一個公平公正的競爭環境。黃河流域高質量發展過程中遇到的最大的問題，莫過于地方保護。從近期沿黃省份陸續公布的公平競爭審查數據可以看出，沿黃各省確實存在一批限制競爭，阻礙市場經濟發展的政策性文件。這些文件打著“區域經濟調控”的幌子剝奪市場主體公平競爭的機會，限制市場經濟主體的“機會公平”，最終破壞市場經濟發展所需的公平營商環境。雖然各省通過公平競爭審查機制已對有違公平競爭的文件進行清理，但是隨著區域一體化程度提高，各種生產要素流動越來越頻繁，沿黃省份在經濟發展、制度融通、文化交流方面的聯系會日益緊密，跨區域競爭和反競爭行為也將隨之增多，競爭執法理論與實踐亟待補強和優化。

二、我國現有區域協調發展法制模式與經驗啟示

（一）我國現有區域協調發展戰略的實踐考察

1.東北三省模式

在《東北三省政府立法協作框架協議》簽署前，曾經有過一些立法協調工作，但缺乏常規立法協調機制。自2006年簽署《東北三省政府立法協作框架協議》后，東北三省開創了中國區域立法協作的先河，采取緊密型協作、半緊密型協作、分散性協作三種方式，實現對國家機構設置、行政執法監督等五大領域區域立法協作，最終形成共同參與、共同立法、成果共享的區域經濟法制發展新模式。

2.長三角模式

長三角的區域協作自1992年15個城市協作部門主任聯席會議制度成立開始。2007年江蘇、浙江、上海人大常委會法制工作機構簽署《蘇、浙、滬法制協作座談會會議紀要》首次明確長三角立法協同探索。2020年9月25日，蘇滬浙人大常委會在上海聯合召開新聞發布會，介紹兩省一市剛剛通過的《關于促進和保障長三角生態綠色一體化發展示范區建設若干問題的決定》。這種就同一問題共同做出法規性決定使我國區域協同立法于法有據，使得協同立法從一個理論構想變成立法現實，創造了區域協同立法的新模式，是對我國立法制度的一次有效有益的探索。

3.長江模式

對于長江的立法協作，國家通過頒布《長江保護法》為長江經濟帶發展提供法律保障，建立起國家和流域統籌協調機制，確立了長江流域管理體制的基本框架。同時長江11省（市）簽署《長江經濟帶省際協商合作機制總體方案》之后，長江上游四省（市）、中游三省、下游四省（市）先后就經濟發展規劃與產業政策、政府監管與社會公共服務、環境資源利用與生態保護三類公共事務展開協作，簽署省際協商合作方案，最終建立了覆蓋全流域的長江經濟帶省際協商合作機制，使長江經濟帶形成多層次協商合作機制架構。

（二）我國現有區域協調發展戰略的經驗啟示

1.區域協作立法

法制是區域發展的根本保障。上述三個區域發展實踐證明，政策對區域協調發展固然重要，但如果過分倚重政策調整，黃河流域高質量發展就會缺乏國家意志和國家強制力體現，不利于未來政策落實和依法治理。因此，為實現黃河流域高質量發展，就必須重視立法通過整合各方力量，使生產要素在流域內自由流動，帶動全流域協作和城市群協作，實現黃河流域高質量發展。

2.軟硬法共治

我國區域法制模式已經開始向軟法和硬法結合轉變。在這種模式下，軟法雖然沒有國家強制力為保障，卻能發揮硬法難以發揮的作用。軟法雖軟，但是“法律作為一種社會關系的調節器，應當根據不同社會關系秩序化的難易程度來選擇不同剛性程度的法進行規范調整，否則會造成法治資源的浪費。”軟法的缺點在于難以形成引領和推動作用，但如果將軟法和硬法同時使用，不僅可以發揮軟法填補區域經濟立法空白、彌補立法不足、豐富立法細節的作用，還可以發揮立法的強制力引領推動區域經濟發展。因此這種軟法與硬法共治模式是解決黃河流域高質量發展立法協作路徑的必然選擇。

三、實現黃河流域高質量發展立法協作創新研究

黃河流域高質量發展的立法協作模式并非是完全不同于我國其他區域經濟發展模式的全新模式，而是以現有的流域立法協作模式為基礎，做出新時代適應黃河流域高質量發展的理論制度的具體回應。也就是說，在我國現行行政體制框架下形成以國家統一立法為基礎同時依靠黃河流域、沿黃城市群等形成多層面的“一體、三段、七群落、多點”多元立法協作路徑。

“一體”指將黃河流域視為整體。依照是否需要中央立法機關參與分為需要中央參與的國家層面黃河流域立法以及不需要中央參與的流域共同協商立法兩種。之所以需要中央參與立法，是因為一些事情立法事項難度大或地方立法權限不足等原因導致。具體可分為以下兩類：第一類，提請中央立法機關統一立法或修改現有法律。如關于制定《黃河保護法》或是黃河流域高質量發展過程中涉及招商引資、自貿區建設等國家基本法律制定修改的問題必須提請中央立法機關制定或修改。第二類，協助中央有關部門制定黃河流域某一具體要素的跨流域法律文件。如關于黃河水量調度、自然資源開發等問題，沿黃省份就需要協助黃河水利委員會、自然資源部等部門制定黃河流域具體法律文件。對于不需要中央參與的沿黃省份共同協商立法，主要是黃河流域高質量發展過程中需要單項突破的內容。沿黃各省立法機關可以建立流域立法資料、信息全面通報反饋制度、對重要的共性草案進行研究討論，同時制定立法協作框架，確定具體立法領域事項，采取緊密型協作、半緊密型協作、分散性協作方式對具體領域展開立法。

“三段”指根據黃河上中下游分界點形成的黃河各河段省際協商合作機制。“三段”合作框架的搭建旨在解決上中下游各自面臨的發展共性問題以及上中下游之間的利益協調問題。首先，解決上中下游各自面臨的發展問題，如黃河上游面臨的涵養水源、水電開發、基礎設施建設等。其次，針對上中下游省份利益協調問題。這種利益協調主要可分為“顯性利益協調”和“隱性利益協調”兩類。“顯性利益協調”指我國現在已經開始從注重資源的自然屬性向資產屬性轉變，明確區域可以作為資源的“產權主體”，有必要通過資源產權交易制度和交易平臺的搭建協調區域利益。如通過水權交易制度將黃河水權分配給不同需求者，允許水權所有者之間自由交易。“隱性利益協調”指獲得的利益不再僅限于經濟方面，更多體現在生態、社會方面。如黃河中上游地區在涵養水源、水土保持方面不僅需要投入大量資金，還不能亂砍濫伐，這就造成中上游地區雙重利益流域，相較于中上游投入，下游地區必然享受環境保護帶來的生態利益。對于這種利益的補償，應該在傳統的財政轉移支付等縱向調控扶持的基礎上，更加重視互有損益關系的區域間橫向利益補償機制以及對環境保護具有正外部性行為的激勵制度建立。

“七群落”指黃河流域的七大城市群。城市群的形成是以城市為中心，將自然條件、經濟結構具有同質性、發展方向大體一致的行政區組合通過國家確認的地區，主要任務是促進國民經濟因地制宜發展，以獲得最佳經濟效果。因此，黃河流域七大城市群將會在黃河流域高質量發展過程中承擔具體經濟建設任務。具體方式如下：第一，建立城市群發展管理機構。通過將行政區域與經濟區域適度分離方式，在不改變現有行政區劃基礎上，將經濟發展的管理權進行適度集中形成城市群發展管理機構，使其對城市群發展進行統一規劃，同時也可以通過城市管理權制定相關行政條例和規范標準，規制城市群內各市場主體的市場行為。第二，建立管理權與所有權適度分離模式。城市群與行政區產生原因不同以及我國政府在區域經濟發展中的主導地位，使兩者邊界不清，最終形成“行政區經濟”和“城市群經濟”之間的矛盾。沿黃省份可以在保留對城市群建設中城市群整體規劃、重點發展方向、制度保障等必要權力后，將經濟發展權力讓渡到城市群發展管理機構，使其具有相對獨立地位進行自主決策。第三，明確城市群具體合作內容。以關中平原城市群為例，通過舉辦城市群市長聯席會議模式，推動城市群各市區建立常態化合作推進機制。具體來說，就是通過聯席會議，對城市群內各城市分類，明確不同城市群發展方向。如明確西安作為關中平原城市群中心城市地位以及國家中心城市地位，使其成為西部地區重要經濟中心，天水、寶雞、運城作為關中平原副中心城市帶動區域發展作用以及楊凌等一批具有特色的城市發展;以地鐵、公積金等互通為基礎，推進西安、咸陽兩市同城化建設，形成更具競爭力的都市圈經濟;放開、放寬城市群落戶限制，實施除西安以外，城市群戶籍通遷、居住證互認制度，加快農村人口、高校畢業生等人口轉移，提高城市化水平;通過財政、稅收、土地、計劃等經濟政策調整，吸引企業落戶城市群建設，實現城市群規模效應和集聚效應。

“多點”指發揮城市群以外的區域性中心城市帶動作用。除黃河流域七大城市群，仍有1.6億人口無法享受城市群發展帶來的福利，這些地區高質量發展需要區域性中心城市帶動方可實現。因此“多點”的提出旨在解決那些無法享受城市群福利，只能就近城市化人口的高質量發展問題。借《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》等國家鄉村振興戰略，加快中小城市新型城鎮化建設，吸收勞動力就地城鎮化;通過《立法法》賦予設區市的城鄉建設與管理立法權以及向國務院申請部分縣撤縣設市獲得城市規劃權制定促進區域經濟協調發展的區域性城鄉建設與管理法規促進區域性中心城市發展。通過實施整村搬遷、建檔立卡等惠農政策，將地質災害頻發、交通不便、沒有發展前景的村落居民集中在一起，進行城鄉統一規劃，實現脫貧目標，進而實現區域性中心城市高質量發展。

責任編輯：康偉