深化地方國有企業審計的重點及路徑

◆李平/宜昌市審計局

近年來，地方國有企業迅猛發展，為經濟社會發展做出了重要貢獻。地方審計機關、企業內審機構和社會審計機構均服務于企業發展，是促進企業持續健康發展的重要力量。黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視國有企業審計工作。2017年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化國有企業和國有資本審計監督的若干意見》，2019年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》，這一系列制度，標志著國有企業和國有資本審計監督體系和頂層制度設計進一步完善。

一、當前地方國企審計現狀

隨著我國經濟體制改革持續深化,許多地方國企通過混合所有制改革,改變了過去單一的國有所有制結構，呈現國有獨資、國有控股、國有參股等多種所有制并存的發展態勢，涌現出一批跨國際、跨地域、跨行業和多重股權結構并存的企業集團。實踐證明，企業改革發展離不開審計監督和服務。當前，審計機關、企業內審機構和社會審計機構對企業審計覆蓋面較低，審計資源未得到有效統籌整合。

一是審計機關對地方國企審計覆蓋面低，現有審計人力資源與企業發展需求不相適應。當前，省市縣三級審計機關開展企業審計呈現“倒金字塔”分布結構，即省級審計機關對省屬企業審計相對較多，地市級審計機關對市屬企業審計較少，縣級審計機關對縣屬企業審計很少或沒有。同時，審計機關企業審計力量配置不足，審計人力資源和企業改革發展需求之間的矛盾相當突出，現有審計隊伍不適應深化地方國企審計監督的需要。

二是少數企業領導人對內部審計重視程度不夠，企業內審機構未充分發揮監督職能。當前，一些地方國有企業未設置獨立內部審計機構，審計力量薄弱。少數企業領導人對內部審計的作用缺乏足夠認識，對審計人員存有偏見，認為內審人員會“找岔子”“捅婁子”。有些企業雖設置了內審機構，但審計人員都是些“門外漢”，或是安排臨近退休的老同志，內審機構已成為“閑人處”或“休養所”。很多企業內審機構完全依賴社會審計機構工作，內審人員僅負責與中介機構接洽審計業務，沒有組織實施和參與審計。內審機構不健全，審計力量薄弱，導致內部審計未充分發揮經濟監督職能作用，審計權威性不高，影響力不大。

三是社會審計機構不能滿足企業提質增效的需要。當前，社會審計機構對企業審計類型較為單一，仍以會計報表審計為主。由于有些會計師事務所和注冊會計師缺乏職業操守，對企業編制的會計報表及其附注，不履行必要的審計程序即發表無保留審計意見，其業務質量倍受社會質疑和詬病。社會審計機構承擔企業領導人任期經濟責任審計、企業預算管理執行情況審計和信息化管理系統審計等審計業務較少，為促進企業提高經濟效益的管理咨詢服務業務更少，其審計能力跟不上企業發展的步伐。

二、深化地方國企審計的意義和重點

（一）審計機關深化地方國企審計的意義

一是推動地方國企混合所有制改革，促進經濟高質量發展的客觀需要。國有企業發展混合所有制經濟，目的在于促進企業深入轉換經營機制，推動完善現代企業制度，健全企業法人治理結構，提高國有資本配置和運行效率，實現多種所有制資本協同發展，促進經濟高質量發展。但是，國有資本在向多種所有制資本過渡的實踐中，如何規范管理國有股權在非公有制資本和企業職工之間進行產權交易？如何揭示國有資本、非公有制資本和職工股權的持股比重？如何有效防范混合所有制改革造成國有資產流失的腐敗風險？這些問題，都需要通過加強審計監督來揭示風險隱患并推動混合所有制改革規范運行。

二是規范企業權力運行監督機制，促進反腐倡廉建設的迫切需要。當前，地方國企領域反腐敗斗爭形勢仍不容樂觀，少數企業長期畸形發展和病態生存。有些企業領導人對黨風廉政建設和反腐敗斗爭缺乏清醒的認識，全面從嚴治黨向基層延伸不夠到位，存在層層衰減的現象。深化地方國企審計，已成為規范企業權力運行監督機制，推動完善公司法人治理體系和促進企業反腐倡廉建設的必然選擇。

三是拓展審計監督廣度深度，逐步消除監督盲區的重要制度安排。近幾年來，為更好發揮審計在黨和國家監督體系中重要作用，審計機關通過加大企業貫徹國家重大政策措施落實情況審計力度，加大企業各類風險隱患問題揭示力度，加大企業領導人經濟責任履行情況審計力度等，建立地方國企經常性審計制度，健全國有資本審計監督體系，逐步推進實現地方國企審計全覆蓋，進一步拓展企業審計監督廣度和深度，逐步消除企業審計監督盲區。

（二）審計機關深化地方國企審計的重點

一是關注企業貫徹國家重大政策措施和企業發展規劃落實情況。審計機關要圍繞國家重大政策措施和地方政府確定的企業發展規劃落實情況，及時糾正企業重大政策措施落實不到位和偏離發展規劃的問題，著眼于“三重一大”決策程序、企業產品服務質量、經營管理績效和境外投資形成資產管理運營等情況，關注建設項目、成本控制、財政補貼等，促進企業資金真正用于改革發展，促進企業貫徹落實國家重大政策措施和中長期發展規劃，防止企業盲目投資房地產等高風險領域，忽視主營業務發展的短期行為。

二是關注企業混合所有制改革和投資并購情況。審計機關要關注企業混合所有制改革程序履行情況，審查企業混合所有制改革和投資并購方案是否報經地方政府或所屬國有資產管理部門批準，是否經過清產核資、資產評估和財務審計等程序，關注混合所有制改革和投資并購關鍵環節的合法性、合規性和公允性，確保混合所有制改革和投資并購程序體現公開、公正和公平原則，防止國有資產流失。

三是關注內部人控制損害國有權益的風險情況。企業內部人控制（Insider Control）是企業所有權與經營權相分離前提下形成的，經營者實際控制企業的籌資權、投資權、人事權等實權，即“內部人控制”的問題。國有企業改制過程中，可能存在企業領導人為謀取經濟利益而損害國有股權的風險，極少數企業“掌門人”利用親屬親信控制企業關鍵部門或崗位，實現其私人化控制。審計機關要及時揭示企業內部人控制的問題，精準評估其損害國有權益的程度。

三、深化地方國企審計的有效路徑

當前，在不斷強化黨風廉政建設和反腐敗斗爭的高壓態勢下，仍有少數地方國企領導人和高級管理人員存有僥幸心理，貪污賄賂、權錢交易、失職瀆職和內幕交易等腐敗案件仍然頻發多發，給國有資產和企業發展造成重大損失，審計機關必須強化地方國企審計。

一是審計機關要爭取地方黨委、政府支持，明確界定審計機關和國有資產監管機構的職責。2019年地方黨政機構改革，將企業領導干部經濟責任審計和監事會職責由國資委劃轉審計機關，但有些地方國企的內審機構仍接受企業董事會和國資委雙重領導，審計機關僅對其進行業務指導和監督。因此，審計機關對企業內審機構無法實現有效管理和監督。審計機關要爭取地方黨委、政府支持，通過“小立法”等方式，明確界定審計機關和國資委的職能職責，探索將企業內審機構管理權授權審計機關，將企業內審機構管理體制調整為企業董事會和審計機關雙重領導，從而實現優化審計資源配置，真正建立“集中統一、全面覆蓋、權威高效”的審計監督體系。

二是審計機關要健全完善國有企業經常性審計機制，有序推進實現審計全覆蓋。審計機關要科學制定中長期審計規劃和年度審計計劃，對資產負債和損益情況及財務收支情況，實行定期輪審制度，每5年至少輪審一次，有條件的每3年輪審一次；對企業法定代表人或主要領導人員履行經濟責任情況，其任期內至少審計一次，并以任職期間審計為主，離任審計為輔；對國家重大政策措施落實或重點投資項目等實施跟蹤審計或專項審計，逐步推進實現企業審計全覆蓋。

三是審計機關要統籌整合審計資源，創新審計組織方式和技術方法。當前，審計機關人力資源不能滿足企業審計需要，推進實現地方國企審計全覆蓋，就必須充分利用內部審計和社會審計力量，增強審計監督合力。審計機關要推動健全完善企業內部審計監督機制，加強對內部審計的業務指導，有效利用內部審計力量和成果，加強對內部審計的質量檢查。審計機關不僅要創新審計組織方式，建立優秀企業審計人才庫，還要創新審計技術方法，建立健全大數據審計工作機制，不斷強化大數據審計思維，充分發揮數據挖掘和數據分析技術優勢，提高審計效率和精準度。

四是審計機關要建立健全相關部門單位協調配合機制，形成強大監督合力。企業審計涉及面廣、政策性強、資金體量大，股權結構復雜，單純依靠審計機關、國資委、紀檢監察機關或企業內部審計等力量，都不能完成好監督任務。因此，審計機關要加強與相關部門單位協調配合，建立起經常性信息通報交流、問題線索移送和案件協查、審計結果利用反饋等機制，形成強大監督合力。建立健全責任追究機制，國資委要將審計情況作為考核、任免、獎懲企業領導人的重要依據，對審計發現的問題，要依紀依法追責問責。紀檢監察和公安等部門對審計移送的案件線索，要依紀依法調查處理。

五是審計機關要建立健全審計結果報告和公告機制，推動建立企業審計長效機制。審計機關要依法將企業審計結果向社會公告。企業領導人員要履行審計整改落實的主體責任，審計結果和整改落實情況要納入企業經營業績考核和年度工作報告。企業和國資委要針對審計發現體制機制和制度方面存在的問題和建議，修訂完善內部控制制度和監督管理制度，建立審計長效機制。

[圖片新聞] TUPIANXINWEN

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