備案制助力投資審計監督全覆蓋的探索和思考

◆朱益強 張承宏 毛茗秋/江蘇省南京市審計局

為了進一步加強政府投資建設項目審計力度，提升政府投資審計績效，推進投資審計高質量發展，某地市政府基于投資項目計劃和建設規模，實施分類審計，對于概算投資在一定規模內的項目，實施審計備案制，以推進審計組織管理工作規范化和政府投資審計全覆蓋，依法全面履行政府投資審計的監督職能。

一、實行備案制度的必要性

（一）落實責任，提升項目主管部門監管意識

項目主管部門應嚴格落實主管責任，提升工程監管意識，積極督促建設單位及時組織竣工決（結）算項目的審計工作，確認本部門組織的竣工決（結）算項目審計結果，敦促建設單位報審計部門備案。通過執行審計備案相關制度，確保管理責任高效落實。

（二）消除盲區，促進工程審計監督全覆蓋

實施備案制一方面可以破解投資審計任務繁重、審計力量不足、復合型審計人才匱乏的困境，統籌國家審計、內部審計、社會審計資源；另一方面可以消除政府投資審計監管盲區，實現應審盡審，促進政府投資建設項目審計全覆蓋，發揮審計監督實效。

（三）整合資源，逐步健全完善內部審計制度

內部審計是實施備案制的重要組成力量。完善內部審計制度可以進一步提升建設單位監管水平，落實工程建設的全過程監督管理，加強工程投資控制并規范基建財務收支活動。某地審計中心于2018年對16個建設平臺的內審機構設置和人員配備情況開展專項調查，目前內審機構及制度的完善、內審人員的培訓仍亟待加強。

（四）強化督導，推進項目竣工決算進度和規范化管理

針對工程建設周期長、工程竣工決算久拖不決、工程款支付不及時的問題，某地審計中心發出《關于核實2015—2019年度政府投資建設項目審計備案工作情況的通知》，要求本市各主管部門及時核實政府投資建設項目實施進度及未報備案原因，對于已竣工驗收項目，敦促主管部門及時完成項目竣工決算審計并報審計中心備案，便于及時撥付工程尾款，保障中小微企業合法權益。

（五）依法履職，發揮審計在反腐敗斗爭中的尖兵作用

“審計+備案”模式在監管政府投資項目建設、維護政府資金安全方面發揮著積極作用。審計人員應發揚“釘釘子”精神，堅持問題導向，緊盯固定資產投資的重點領域、權力運行的關鍵環節，面對任何一個問題線索，堅持查深、查實，嚴肅揭露失職瀆職、貪污受賄等侵害群眾權益的違法違紀問題。

二、某地政府投資項目備案實踐

（一）備案組織方式

1.備案范圍

依據《市政府關于政府投資建設項目審計監督全覆蓋的實施意見》，實施備案制的項目應具備兩方面條件：其一，全部使用和以占控股地位或主導地位的方式使用政府資金；其二，概算投資低于10億元的城鄉建設基礎設施或低于1億元的社會事業項目。

2.備案流程

以某地備案實踐來看：建設單位通過政府投資審計系統提交報備案資料，審計人員在電子資料和數據報送齊備后5個工作日內完成備案工作并出具審計結果備案意見書。備案工作實施流程化管理，明確提交的文件資料清單，統一備案審核標準，控制備案審核進度，確保全程留痕。備案流程如圖1所示。

圖1 備案流程圖

3.備案內容

對建設單位提交的備案申請書、審計結果備案信息表、重大事項說明表、立項批復文件、社會中介機構審核報告或內審報告、項目決（結）算電子數據等進行審核。審核內容：工程基本信息、決（結）算價分項組成等填報情況；是否辦理工程審批手續、是否按照招投標文件及合同約定決（結）算等基本建設程序執行情況；是否存在總投資與概算偏差10%以上或施工結算價超中標合同價10%以上等工程造價情況；審核報告或內審報告質量等。

（二）備案延伸復核重點和程序

為了確保備案工作質量，對10%以上備案項目根據延伸復核程序實施進一步審查。

決策階段：復核前期手續的審批情況。如是否取得項目建議書、可行性研究報告及概算的批復；概算是否超過總投資，概算調整是否合規，是否存在超概算、擴大規模建設的情況；建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、施工許可證是否及時辦理；審批制度改革事項執行是否到位等。

實施階段：復核招投標程序和合同執行情況。如規模以上項目是否履行招投標程序；招投標全過程是否合法合規；是否存在列入政府集中采購目錄而沒有實施集中采購的情況；合同簽訂、執行及工程變更是否合規；竣工驗收手續是否辦理等。

竣工結算階段:復核計價程序的合規性和工程價款結算的合理性。如計價方法與合同的一致性；綜合單價、工程數量、措施費的準確性；規費、稅金計取的合規性；工程建設其他費用的真實性和計算的準確性；目標任務是否實現等。

財務決算階段：復核財務管理情況。如建設資金籌集和使用的真實性、合法性；建設單位管理費的真實性、合法性、效益性等。

（三）備案實務

1.政府投資建設項目備案基本情況

如圖2所示，2016—2019年完成備案項目214個，涉及備案金額129.9億元，備案項目從2016年起逐年遞增，其中2018年備案金額達92.42億元，占比71.15%。

圖2 某地政府投資項目2016—2019年備案情況匯總表

2.政府投資建設項目2018年與2019年備案情況對比

其一：2018年批復概算項目占立項數74.16%，2019年僅占比24.18%，建設單位對概算審批手續辦理不重視，無法發揮落實項目投資計劃、節約建設資金的實效。其二：2018年未履行招投標程序（含未說明履行情況）的項目占立項數62.92%，2019年降低至45.05%，建設單位在基本建設程序執行方面逐步改善。其三：2018年施工結算價超合同價10%的項目占立項數34.83%，2019年提升至57.14%，可見建設單位對于工程造價的把控不嚴格，對于工程變更、工程簽證的監督管理不到位。其四：2018年項目平均核減率13%，2019年為13.52%，建設單位送審金額仍存在較高比例的高估冒算等計價問題。其五：2018年項目平均決算周期（項目竣工驗收至報備案）為47.37個月，2019年升至54.26個月，由此能夠揭示政府投資管理中存在的一些切需解決的問題，如拖欠中小微企業和農民工薪資，而這種情況絕非個案。

3.備案復核工作難點

一是備案主體責任意識匱乏。一方面，建設單位對備案重要性認識不足，備案一次性通過率低，如某地鐵窗欞泵站改造工程的建筑安裝工程費核算不準確，整改后經再次審核，予以備案。另一方面，部分項目從竣工驗收至報備案周期過長，備案時間嚴重滯后，如某地經濟適用房配套市政道路工程2011年7月完成竣工驗收，2019年8月才報審計部門備案。

二是工作質量亟待提升。其一：基本建設程序審核完整度方面，部分報告對于招投標程序履行情況未進行審核，對于是否核定投資概算、是否辦理工程施工許可證、是否通過質量監管部門驗收等未提及。其二：工程造價復核準確度方面，部分報告的復核質量亟待提升，如某公交場站改造工程稅金計算錯誤等。其三：報告撰寫表述方面，部分報告表述存在謬誤，如某地北廣場匝道圍合區域調蓄水池清淤工程審核報告中存在撰寫主體施工單位錯誤的現象。

三是延伸復核項目篩選未形成標準。延伸復核項目篩選是保障備案工作質量的重要環節。以2019年91個備案項目為例：決（結）算金額高于1000萬元，低于1億元的項目27個；高于1億元的項目5個；核減額低于1%的項目4個；完成竣工驗收至開展內審時間周期超過36個月的項目20個；完成竣工驗收至報備案時間周期超過60個月的項目16個；無概算且未履行公開招投標程序的項目5個；總投資與概算偏差10%以上且施工結算價超中標合同價10%以上的項目12個。對于規模不同、問題類型不同的備案項目，如何研判備案項目風險，構建科學的篩選標準和評定體系，是嚴把備案工作質量的重點。

三、完善備案制度的思考

（一）完善對建設單位督導和業務指導的工作機制

1.增強對建設單位的催報、督導力度。定期召開備案工作推進會，告知項目主管部門備案適用范圍、申報流程及注意事項，提升備案申報意識。主管部門及時向建設單位做好申報備案的催報、督導工作，實行統一管理，加強監督力度。

2.建立內部審計人員的業務培訓和指導機制。高素質、高水平的內部審計管理人員是保障中介機構審計質量和政府投資建設項目管理成效的重要支撐。一方面應定期開展內審人員業務培訓，豐富內審人員知識結構，培養掌握工程、財務、法律、大數據等多領域知識的復合型人才；另一方面應加強審計部門與主管部門、建設單位內審人員的溝通與指導，及時糾正影響備案工作的管理行為，進一步提升備案審核的工作質量。

（二）推進備案工作信用體系建設和信息化建設

1.建立備案信用系統。為了進一步提高備案審核的誠信度，對于建設單位提供資料的真實性和完整性實行信用承諾制，若審計部門備案審核發現提供資料虛假，記錄其失信行為；對于備案中發現的監管問題，審計部門開展約談，若拒不整改，記錄其失信行為。對于納入失信黑名單的單位，審計部門與主管部門開展聯合懲戒，從而發揮備案信用系統的作用，提升信用審計的效力。

2.完善數字化檔案管理工作。為了進一步完善備案資料的立卷歸檔工作，審計部門應嚴格按照《工程檔案管理規范和標準》要求，實行規范化管理、系統化掃描，根據工程性質、實施年份，科學編制分類和整理標準，為工程造價復核和分析提供準確、完整、詳實的數字檔案信息。

3.完善備案系統數據分析及協同共享機制。某地政府投資審計系統主要用于數據報送、數據存儲、流程審批，但是數據指標比對功能開發不足，無法對工程實施情況實現縱向進度跟蹤、支付情況跟蹤及橫向工程造價比對分析，且不能與建設部門、財政部門、社保部門等實現數據集成聯動，存在信息孤島現象。應完善部門平臺系統數據協同共享機制，構建科學的造價數據分析模型，提升工程項目建設、管理的數字化水平。

（三）完善中介機構審查和成果轉化的工作機制

1.建立提高備案工作成果轉化的工作機制。目前某地審計中心的備案審核意見及發現問題僅以抄送審計局投資處的方式進行報告，雖然每年納入提交給人大政府投資審計情況報告中，但未建立成果轉化的制度體系，未及時發揮審計效能。建議建立相應工作機制，獨立報送審計結果備案意見書和發現問題移送處理書，推進備案工作高效開展。擬通過經濟責任審計等環節推進落實建設單位主體責任，推動備案中發現的問題及時整改落實，提高建設單位投資績效。

2.落實社會中介機構審查制度。依據“誰委托、誰負責”原則，對社會中介機構實施監督、管理、考核制度。定期對中介機構的審核報告質量、造價編制水平、審計工作獨立性、服務質量等實施信用評定和質量考核，如通過對10%以上的備案項目進行延伸復核，審查中介機構審核報告內容完整度、工程造價審核精確度，將核減率誤差超過一定比例的中介機構納入誠信檔案，從而促進中介機構良性競爭。