建立階梯式審計質(zhì)量控制模式的路徑

◆上海市審計局法規(guī)處課題組

審計質(zhì)量是審計工作的生命線，加強審計復(fù)核、審理、分級質(zhì)量控制和質(zhì)量責任追究等工作，既是遵循審計法律和法規(guī)的需要，也是打造審計精品的需要。本文結(jié)合近年來上海市審計局審計質(zhì)量控制的有效做法和成功經(jīng)驗，梳理出一些較薄弱的環(huán)節(jié)，進而對階梯式審計質(zhì)量控制模式的建立路徑提出思考。

一、上海市審計局審計質(zhì)量控制的做法和經(jīng)驗

近些年，上海市審計局嚴格遵循審計法律和法規(guī)的要求，進一步加強制度規(guī)范建設(shè)，強化審計人員質(zhì)量控制意識，規(guī)范審計行為，做實做深做細質(zhì)量控制工作，取得了較好成效。

（一）完善審計業(yè)務(wù)會議審定、審計業(yè)務(wù)復(fù)核、審計事項移送等管理工作。上海市審計機關(guān)高度重視審計質(zhì)量控制工作，根據(jù)“事實清、證據(jù)足、法規(guī)明、定性準”的質(zhì)量要求，通過加強審計業(yè)務(wù)的分析研判，探索建立階梯式審計質(zhì)量控制模式，進一步提高了審計工作質(zhì)量。針對審計質(zhì)量控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，分別制定了審計業(yè)務(wù)復(fù)核、審計業(yè)務(wù)會議審議事項、審計移送等制度，明確和規(guī)范了復(fù)核工作管理機制和具體質(zhì)量要求，提請召開重要審計事項業(yè)務(wù)會議有關(guān)事項的范圍、流程和工作要求，審計移送事項和提請關(guān)注事項的分類、標準、業(yè)務(wù)程序，以及專項審計調(diào)查的工作流程等各項管理工作,促進審計業(yè)務(wù)規(guī)范、提質(zhì)和增效。

（二）優(yōu)化審理流程，實行分類管理。市審計局優(yōu)化項目審理流程，實行與項目特點相適應(yīng)的審理工作分類管理。除一般的審計項目事后審理外，還按項目的不同特點采取跟蹤審理、重要事項重點審理、同類項目集中審理等方式。審理工作分類管理，有助于突出重點、提高時效，根據(jù)工作要求嚴把重要、特殊審計事項和審計文書的質(zhì)量關(guān)。

（三）以優(yōu)秀項目評選、質(zhì)量檢查、知識競賽、專題培訓(xùn)等為抓手，強化審計人員的質(zhì)量意識。一是充分發(fā)揮審計機關(guān)優(yōu)秀審計項目評選和審計項目質(zhì)量檢查平臺作用，以優(yōu)秀審計項目評選標準為指引，對審計業(yè)務(wù)進行示范指導(dǎo)，以典型問題案例警示審計質(zhì)量風險，組織全市審計機關(guān)對質(zhì)量檢查中發(fā)現(xiàn)的問題進行及時整改，并進一步加強制度規(guī)范建設(shè)。二是優(yōu)評與質(zhì)量檢查結(jié)合開展，并強化“以審代訓(xùn)”效果。在集中評審和檢查的模式下，建立參加人員互相交流和學(xué)習(xí)的工作平臺，促進對優(yōu)秀項目的審計思路、審計方法、審計成果等的學(xué)習(xí)借鑒。三是通過開展法規(guī)知識競賽、優(yōu)秀項目案例教學(xué)培訓(xùn)、審計質(zhì)量控制專題培訓(xùn)等，總結(jié)質(zhì)量控制的經(jīng)驗和不足，強化審計人員質(zhì)量意識、法治意識和精品意識，進一步規(guī)范審計行為。

二、實踐中審計質(zhì)量控制存在的薄弱環(huán)節(jié)

（一）審計實施環(huán)節(jié)，有的項目審計證據(jù)不夠充分，審計程序執(zhí)行不夠到位。審計實施是審計質(zhì)量控制的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，恰當充分的審計現(xiàn)場取證工作是依法嚴格地開展審計的重要保障，但在有的審計項目中存在一些問題。一是審計取證不夠充分恰當，證據(jù)鏈不夠完整。審計人員重問題查找，輕審計取證，存在關(guān)鍵證據(jù)缺失或無關(guān)證據(jù)冗余的情況。二是不能準確把握大數(shù)據(jù)審計方式下的取證要求，對數(shù)據(jù)分析環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)的疑點數(shù)據(jù)未經(jīng)核查直接作為問題反映，取得的電子證據(jù)沒有對數(shù)據(jù)采集、處理過程作出書面記錄。三是審計程序執(zhí)行不夠規(guī)范，如在延伸審計方面，存在超越審計工作實際需要，隨意擴大審計對象范圍等情況。

（二）審計報告環(huán)節(jié)，審計報告代擬稿編審不夠嚴謹，審計評價、定性、定責不夠準確。一是對審計對象的反饋意見不夠重視，未作深入研究和進一步核實。二是審計報告代擬稿編審不夠嚴謹。如一些進入報告的審計事項未經(jīng)有效審核和復(fù)核，以致后續(xù)審理中發(fā)現(xiàn)一些審計問題事實不清、數(shù)字不準、取證不足；文字表述沒有審計證據(jù)的支撐或與證據(jù)不能銜接，表述上重點不夠突出、邏輯不夠清晰、用詞不夠準確。三是審計評價、定性和定責不夠準確。如審計評價意見不夠嚴謹，缺乏充分的審計證據(jù)支持，或與審計發(fā)現(xiàn)的問題不能銜接；定性所依據(jù)的政策法規(guī)針對性不強、適用性不夠或時效性不準；問題沒有違規(guī)點，或者“帽子大、問題小”，難以令被審計單位信服；應(yīng)定責未定責，不應(yīng)定責而定責，定責問題與被審計領(lǐng)導(dǎo)人員履行經(jīng)濟責任缺乏實質(zhì)關(guān)聯(lián)。

三、階梯式審計質(zhì)量控制模式的做法

階梯式審計質(zhì)量控制模式主要是在審計準則所規(guī)定的七級分級質(zhì)量控制中，重點突出一線審計人員、審計業(yè)務(wù)處（含牽頭業(yè)務(wù)處）、審理部門、審計機關(guān)四個主要層級。其中，一線審計人員的質(zhì)量控制是源頭基礎(chǔ)，重點在于全面查深查透問題，開展必要的延伸核查，把好審計取證的質(zhì)量關(guān)。審計業(yè)務(wù)處的質(zhì)量控制是復(fù)核把關(guān)，重點在于做好審計現(xiàn)場管理，加強對問題的綜合分析研判，及時上報發(fā)現(xiàn)的重大、敏感問題線索。此外，牽頭業(yè)務(wù)處在組團式審計中還要發(fā)揮問題定性、法規(guī)適用的研判作用，及時梳理匯總項目經(jīng)驗，提升審計人員業(yè)務(wù)技能。審理部門的質(zhì)量控制是重要樞紐，重點發(fā)揮專業(yè)能力，加強對復(fù)雜問題的研判，對審計發(fā)現(xiàn)問題引用法律法規(guī)的適當性進行全面把握，做好審計文書的核稿。審計機關(guān)的質(zhì)量控制主要是對重要、疑難的審計事項等作出最終判斷。四個層級各司其職、各盡其責，后道層級均在前道工作基礎(chǔ)上發(fā)表意見，有利于提升對重要和疑難事項的分析研判精準度。這一“金字塔型”而非“圓柱型”的分級質(zhì)量控制體系,既可以突出工作重點，避免重復(fù)勞動和責任盲區(qū)，又可以促進審計機關(guān)內(nèi)部不同部門及人員建立起協(xié)同推進、制衡高效的工作機制，形成質(zhì)量控制工作合力。

四、建立階梯式審計質(zhì)量控制模式的路徑

通過把牢質(zhì)量關(guān)口、建設(shè)人員隊伍、完善組織方式、創(chuàng)新工作機制和強化成果運用，有利于推動建立階梯式審計質(zhì)量控制模式，完善審計質(zhì)量控制的長效機制。

（一）重點把握好政治站位、現(xiàn)場審計、分析研判、審計文書四道質(zhì)量關(guān)口。

1.嚴把政治站位的質(zhì)量關(guān)。審計機關(guān)作為黨的政治機關(guān)和工作機構(gòu)，作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，必須具有較高的政治站位。在審計業(yè)務(wù)各環(huán)節(jié)中，要始終善于從政治角度看問題，具備把準方向、大勢和全局的能力。如要重點檢查和反映審計事項是否符合黨和政府的決策意圖，是否有力推動黨和政府的決策部署，是否符合黨章黨規(guī)、法律法規(guī)和各項政策要求，促進審計對象對中央和地方的令行禁止。

2.嚴把現(xiàn)場審計的質(zhì)量關(guān)。現(xiàn)場審計是審計報告、結(jié)果公開、整改檢查等后續(xù)工作的源頭環(huán)節(jié)，其質(zhì)量好壞直接決定最終審計成果的質(zhì)量。要確保現(xiàn)場審計敢于碰硬、善于碰硬，一線審計人員通過練就過硬的專業(yè)本領(lǐng)，確保關(guān)鍵審計事項查深查透，揭示風險隱患，主要的審計取證工作在現(xiàn)場實施環(huán)節(jié)一步到位，同時堅持程序依法合規(guī)，到位不越位。一旦發(fā)現(xiàn)重大、敏感的問題線索，審計組應(yīng)嚴格遵守“控、停、報”的原則，暫停審計事項的查證程序，控制審計人員知曉范圍，及時向所在審計業(yè)務(wù)處和局領(lǐng)導(dǎo)報告，以確定下一步應(yīng)對措施和查證方向，同時視情況增派有經(jīng)驗和能力的人員進一步獲取必要的審計證據(jù)，做到查深查透，復(fù)核到位。

3.嚴把分析研判的質(zhì)量關(guān)。審計人員、審計業(yè)務(wù)部門、審理部門和審計機關(guān)必須提高審計評價、問題定性、問題定責和處理處罰的精準度。對于重大和疑難的審計事項，要將專業(yè)分析、分級研判、集體審議的機制加以定型完善，讓審計評價更準確客觀，問題定性、定責和處理處罰更令人信服，標準明確和統(tǒng)一，促進審計講真話、報實情、建良策和精準發(fā)力。對于改革發(fā)展中出現(xiàn)的新情況新問題，要按照“三個區(qū)分開來”要求，歷史全面客觀看待問題，建立審計容錯免責和糾錯機制，明確審計容錯糾錯的范圍、標準、流程等，實現(xiàn)既嚴肅查處重大違紀違法問題，又保護干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。

4.嚴把審計文書的質(zhì)量關(guān)。審計成果和質(zhì)量水平最終體現(xiàn)在審計報告、審計結(jié)果報告、審計綜合報告、審計情況專報、審計移送書等各類文書中。每一句表述、每一個數(shù)字，都應(yīng)該來之有據(jù)、用之可信。一方面，要嚴格避免事實表述不清楚、證據(jù)支撐不充分、定性研判不準確和法規(guī)適用不恰當?shù)葐栴}；另一方面，要加大對審計文書中各類違法違規(guī)、風險隱患、體制機制問題等的成因分析，為審計對象提供可操作的審計建議，對專報和綜合報告的事實、定性、數(shù)據(jù)以及匯總情況應(yīng)仔細核實，發(fā)揮好微觀入手、宏觀著眼的作用，為黨和政府提供可靠和高質(zhì)量的審計成果。

（二）努力打造高素質(zhì)、專業(yè)化的審計質(zhì)量控制團隊。

1.配齊配強復(fù)核審理人員。業(yè)務(wù)部門應(yīng)配備實務(wù)經(jīng)驗豐富、政策法規(guī)精通、分析研判能力較強的專職復(fù)核人員，并加強復(fù)核管理的領(lǐng)導(dǎo)工作。專職復(fù)核人員應(yīng)當按照國家審計準則的規(guī)定，重點復(fù)核審計工作方案確定的審計目標是否實現(xiàn)，審計程序的合法合規(guī)性，法規(guī)政策的適用及處理處罰是否恰當，重大審計事項以及與審計對象存在重大分歧的審計事項等。審計機關(guān)加強對復(fù)核人員的指導(dǎo)和培訓(xùn)，組織其參加項目審理、優(yōu)秀項目評選、質(zhì)量檢查等工作，不斷提高復(fù)核人員的業(yè)務(wù)能力和水平。同時，審理部門需要具有較高的政治站位、豐富的審計實務(wù)經(jīng)驗、超強的學(xué)習(xí)能力、精益求精的職業(yè)素質(zhì)、優(yōu)秀的文字表達能力的審理人員，通過大量審計項目的審理實踐、法治思維和規(guī)范意識的日常培養(yǎng)、跨學(xué)科業(yè)務(wù)知識的積淀，通過建立審理崗位定期輪崗制度，保持審理人員之間崗位交流、審理人員與一線審計人員之間循環(huán)交流，培養(yǎng)“大視野”和“一專多能”的質(zhì)量控制人才。

2.探索建立審計業(yè)務(wù)實務(wù)導(dǎo)師隊伍。面對日趨復(fù)雜化、多元化的審計事項，亟需成立一支信念堅定、業(yè)務(wù)精通、作風務(wù)實、善于研判的高層次審計業(yè)務(wù)實務(wù)導(dǎo)師隊伍，發(fā)揮解決疑難問題、復(fù)雜問題的集體智慧和力量。當一線審計工作中或項目審理中遇到疑難問題時，實務(wù)導(dǎo)師負責解釋專業(yè)領(lǐng)域的法規(guī)和政策，根據(jù)以往實踐經(jīng)驗和自身職業(yè)判斷，提出對問題的判斷分析和想法思路，為審計組和審理人員提供智力支持。在重要審計事項審議會議上，實務(wù)導(dǎo)師對審計發(fā)現(xiàn)的涉及事實復(fù)雜、定性難以把握的疑難事項上，獨立發(fā)表觀點，供審議組成員參考。實務(wù)導(dǎo)師還可以通過審計技術(shù)方法介紹和案例講解等方式，將知識和經(jīng)驗傳授給審計新兵，發(fā)揮好“傳幫帶”作用。通過專業(yè)資質(zhì)、實務(wù)能力、工作成果、科研能力等資格條件的綜合評選，組建德才兼?zhèn)洹⒍囝I(lǐng)域、高水平專業(yè)化的導(dǎo)師隊伍。

（三）探索創(chuàng)新復(fù)核審理的工作模式。

1.探索實行業(yè)務(wù)部門兩級復(fù)核、交叉復(fù)核，審理部門重點審理的模式。首先，業(yè)務(wù)部門對重要的、疑難的審計事項，在專職復(fù)核人員復(fù)核后，可以由分管復(fù)核工作的處領(lǐng)導(dǎo)再次復(fù)核，構(gòu)建兩級復(fù)核的工作機制。其次，組建交叉復(fù)核組，從各業(yè)務(wù)部門復(fù)核人員和各審計組主審中抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干，增強復(fù)核審理力量。再次，統(tǒng)一審理口徑及標準，由審理部門對交叉復(fù)核組成員進行復(fù)核審理前培訓(xùn)，明確標準及要求，確保復(fù)核審理工作準確開展，形成正確復(fù)核意見，并提出提請審理關(guān)注事項。最后，審理部門對交叉復(fù)核過的項目再次把關(guān)，重點審理復(fù)核人員提請關(guān)注的事項，以提高復(fù)核審理工作效率，集中精力審理重要問題，避免出現(xiàn)重大質(zhì)量風險。

2.實行審計項目審理分類管理，開展集中審理、同步審理、研究式審理等不同審理模式。根據(jù)項目組織方式特點進行分類管理，調(diào)整優(yōu)化復(fù)核審理流程。比如，對于審計署同步審計項目或?qū)徲嫏C關(guān)統(tǒng)一組織的審計項目，在實施階段，由牽頭業(yè)務(wù)部門會同審理部門提供法規(guī)和定性依據(jù)，在審計報告草擬階段，由牽頭業(yè)務(wù)部門針對已查出問題歸納總結(jié)出普遍性、典型性問題類型，形成統(tǒng)一的問題定性及處理處罰指南，會同審理部門擬定統(tǒng)一審計報告格式，統(tǒng)一的歸類和定性標準，最后由審理部門對項目進行集中統(tǒng)一審理。對于時間節(jié)點要嚴格要求，如需要納入審計工作報告的項目，可將審理時間與征求被審計單位意見同步進行，甚至就重大事項、疑難事項在編制底稿后征求意見前提前介入審理，提高審理時效。對于“研究式”審計項目，涉及重大決策部署和重點工作的審計項目，以及經(jīng)濟運行和社會發(fā)展中的難點、痛點、堵點，探索開展研究式審計，在進行深入研究的基礎(chǔ)上發(fā)表審理意見。

（四）優(yōu)化工作機制，強化制度執(zhí)行，提高質(zhì)量控制效率和效果。

1.優(yōu)化審計業(yè)務(wù)會議流程。以審定審計項目為主轉(zhuǎn)為重點審定重要事項，提高審計業(yè)務(wù)會議效率效果。各審計項目在由分管副局長主持召開的審計業(yè)務(wù)會議基礎(chǔ)上，遇重要、重大事項的，提請局長召開重要事項審計業(yè)務(wù)會議，審議審定重要及疑難事項。把分析研判和集體審議聚焦于重要審計事項，將大幅提高審計業(yè)務(wù)會議效率和問題研判的精準度。

2.探索實施重要疑難事項提前會商制度。在審計過程中發(fā)現(xiàn)重要、疑難事項，及時向分管局領(lǐng)導(dǎo)匯報，對該事項啟動分析研判機制，如果發(fā)現(xiàn)重大問題，則審計組暫停審計程序，有效控制審計組人員的知悉范圍,向局領(lǐng)導(dǎo)匯報后啟動研判程序，即由法規(guī)處、綜合處、發(fā)現(xiàn)需研判事項的審計業(yè)務(wù)處，以及研判事項涉及的相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域（如投資、環(huán)保、財稅、金融等）的審計業(yè)務(wù)骨干等組成分析研判小組，進行綜合分析與研判。該小組對擬研判事項分析研究后提出研判意見，可要求審計人員就有關(guān)政策法規(guī)依據(jù)咨詢主管部門或者進一步查實后補充取證等。

3.探索建立審計發(fā)現(xiàn)問題的容錯免責機制。為貫徹落實“三個區(qū)分開來”的要求，鼓勵干部干事創(chuàng)業(yè)，探索建立審計工作中發(fā)現(xiàn)被審計單位問題的容錯免責機制。堅持容錯與糾錯相結(jié)合的原則，規(guī)范審計容錯免責的業(yè)務(wù)程序。在堅持依法審計、敢于碰硬的前提下，通過看問題性質(zhì)，分清是失誤錯誤還是違紀違法；看工作依據(jù)，分清是先行先試還是肆意妄為；看主觀動機，分清是無心之過還是明知故犯；看決策過程，分清是依規(guī)履職還是濫用權(quán)力；看履職取向，分清是積極作為還是好大喜功；看糾錯態(tài)度，分清是主動糾錯還是坐視不管，歷史客觀、全面公正地作出評價。經(jīng)過綜合分析研判，確定是否可以免責或者從輕定責，同時做到不該容錯的決不姑息。

4.制定審計質(zhì)量負面清單，嚴格責任追究。根據(jù)《上海市審計條例》相關(guān)規(guī)定，為進一步嚴格執(zhí)行審計質(zhì)量責任追究制度，針對復(fù)核審理、質(zhì)量檢查中屢查屢犯的質(zhì)量問題，在梳理匯總的基礎(chǔ)上，制定審計質(zhì)量負面清單，將該清單作為提高審計人員質(zhì)量責任意識，開展審計項目質(zhì)量考核，進行責任追究的重要抓手，進一步夯實審計人員、主審、審計組長、專職復(fù)核人員、審理人員的質(zhì)量責任。

（五）積極搭建審計質(zhì)量控制成果平臺，加強成果利用。

1.以“優(yōu)秀審計項目評選”和“審計項目質(zhì)量檢查”為抓手，搭建審計質(zhì)量控制成果平臺。一是把好優(yōu)秀項目評選質(zhì)量關(guān)。根據(jù)優(yōu)秀審計項目評選辦法，優(yōu)化評選程序，完善工作機制，評選出含金量高的優(yōu)秀審計項目。二是將優(yōu)秀項目評選和審計項目質(zhì)量檢查有機結(jié)合，注重培養(yǎng)質(zhì)量控制人員業(yè)務(wù)能力。可以要求全體專職復(fù)核人員與審理人員等共同參與，在評選和檢查過程中提高業(yè)務(wù)能力。三是積極做好優(yōu)秀審計項目宣傳推廣。以專家點評解讀優(yōu)秀項目案例、優(yōu)秀審計報告?zhèn)鏖啞⒀埆@獎人員授課介紹經(jīng)驗等方式進行宣傳推廣，發(fā)揮優(yōu)秀審計項目的示范作用。

2.修訂完善各類實務(wù)操作手冊，挖掘?qū)徲嬞|(zhì)量控制成果“衍生品”。一是適時修訂審計定性及處理處罰依據(jù)手冊。上海市審計機關(guān)定期梳理歸類近些年來審計發(fā)現(xiàn)的各類問題，整理新修訂的政策法規(guī)依據(jù)，參照審計署修訂后的各領(lǐng)域?qū)徲嬛改希M快制定修訂各類審計定性及處理處罰依據(jù)手冊，提高法規(guī)引用和審計定性的準確性。二是建立定責問題、典型問題等案例庫。在對近些年審計發(fā)現(xiàn)典型問題、定責問題情況匯總分析的基礎(chǔ)上，按照地區(qū)、部門、企業(yè)等不同審計對象，建立經(jīng)濟責任審計報告定責問題案例庫和典型問題案例庫，重點對是否定責、定何種責任、容錯免責等加以分析說明，便于審計人員明確相應(yīng)的審計取證工作，規(guī)范審計發(fā)現(xiàn)問題的定性和定責。

[圖片新聞] TUPIANXINWEN

黃梅縣審計局在常態(tài)化、動態(tài)化、無禁區(qū)審計全覆蓋的同時，不斷提高審計質(zhì)量。圖為審計人員在該縣柳林鄉(xiāng)陳湖咀村易地扶貧搬遷現(xiàn)場開展審計調(diào)查。

（楊衛(wèi)權(quán) 攝影報道）