重大突發公共衛生事件跟蹤審計研究
——以新冠肺炎疫情防控專項審計為例

◆李璐 李昕懌/中南財經政法大學

一、重大突發公共衛生事件跟蹤審計的理論探討

（一）重大突發公共衛生事件跟蹤審計的概念

重大突發公共事件，又稱之為災難、突發事件。災難會對社會的各種機能造成嚴重破壞，損害人類生命健康和財產安全，范圍廣的災難甚至給國家社會帶來嚴重的影響，使政府各部門的應急處置能力面臨著嚴峻的挑戰。重大突發公共事件包括自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全等方面的事件。

重大突發公共衛生事件跟蹤審計，是指在公共衛生事件發生之后，審計機關對相關財政資金、捐贈款物、政策措施等進行的全過程、全方位、有重點、分階段的具有持續性、過程性的審計。

（二）重大突發公共衛生事件跟蹤審計的目標

重大突發公共衛生事件跟蹤審計的目標可分為總體目標和具體目標?？傮w目標需要符合真實性、合法性和效益性的要求。具體目標可以不同的審計階段來區分：事前跟蹤審計時，提前介入制訂計劃，以識別問題為主要目標；事中跟蹤審計時，以發現問題、促進各項管理制度健全完善為主要目標；事后跟蹤審計時，以整改落實、防止同樣問題再次出現為主要目標。

（三）重大突發公共衛生事件跟蹤審計的組織方式

審計組織方式是指審計機關組織實施審計項目時所采取的具體方式。從審計實踐看，一般包括“同級審”“上審下”“交叉審”、授權審計和全國性統一組織審計等方式。審計機關根據法律規定、審計項目性質和具體工作需要，確定相應的審計組織方式。汶川地震跟蹤審計采用全國統一組織審計的方法，為重大突發公共事件審計提供了有效的借鑒。

二、重大突發公共衛生事件跟蹤審計的案例分析

新冠肺炎疫情發生后，審計署于2020年2月7日發布了《關于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控財政資金和捐贈款物審計監督工作的通知》（以下簡稱《通知》），總體指導新冠肺炎疫情防控專項審計工作。在審計署的統一組織下，各級審計機關共組織2萬多人開展審計工作，對疫情防控資金和捐贈款物進行了專項審計，現場重點核查的同時，加強大數據審計，以便及時發現問題，為疫情防控做好支持和配合工作。

（一）新冠疫肺炎疫情防控專項審計的具體實施——基于審計工作動態的分析

自2020年2月以來，審計署及特派辦聯合各省審計廳在全國范圍內開展新冠肺炎疫情防控專項審計工作，并及時發布了新冠肺炎疫情防控專項審計工作動態及結果。截至2020年5月，共發布了56篇審計動態，闡述了在新冠肺炎疫情專項審計中各自審計工作的內容、目標、組織形式等。

1.新冠肺炎疫情防控專項審計的依據

在新冠肺炎疫情防控專項審計中，綜觀審計署特派辦及各省審計廳工作動態，此次審計的依據主要有審計署的《通知》和一些省市審計工作規定。各省審計廳結合當地實際情況，制定具體辦法，包括專項工作方案、現場管理、款物使用管理等方面的具體實施規定，來應對新冠肺炎疫情防控專項審計面臨的情況。

2.新冠肺炎疫情防控專項審計的目標

從各省審計工作動態中可以看出，新冠肺炎疫情防控專項審計的目標主要有以下幾個方面。首先是真實性，通過審計促使財政下發和撥付的資金、物資，社會各界捐贈的款物實際使用情況與財務收支記錄相符合，對截留、擠占、挪用資金物資等現象進行監督和糾正，促使資金和物資發揮應有的作用。其次是合規性，通過新冠肺炎疫情防控專項審計，關注公共受托責任受托方的各項行為是否符合法律法規的要求，即跟蹤監督防疫物資的采購到發放使用的整個過程，保障防疫物資管理使用合法合規，監督各省關于疫情防控相關的政策貫徹落實情況，督促相關財稅優惠等政策精準到位。最后是效益性，加快捐贈款物的分配使用進度，提高使用效率，加強各級組織內部管理和控制，防范風險，發揮審計預防和監督的作用，從而為疫情防控工作做好保障工作。

3.新冠肺炎疫情防控專項審計的內容

新冠肺炎疫情防控專項審計的對象有財政、發展改革、經濟信息、民政、衛生、醫療保障、工業信息、慈善總會、慈善組織、紅十字會等機構和部門，審計內容包括疫情防控財政資金、社會捐贈款物和政策落實情況三方面。

（1）疫情防控財政資金。在新冠肺炎疫情防控期間，國家及時下撥財政資金，截至2020年5月31日，全國各級財政共安排疫情防控資金1 624億元，集中相關資源和力量迅速建成醫院等建設項目。同時部分患者的治療費用全部由國家承擔。此外，財政資金還將用于醫療用品、設備等的采購以及為醫務人員提供補助。在審計內容上，要把握疫情防控資金的運行過程，堅持全面覆蓋的原則，抓住重點，跟蹤監督來自各層級、各方面、各渠道的財政資金。審計時需要重點關注該項資金的分配及時性、內控有效性、投入精準性等方面。

（2）捐贈款物。捐贈款物有的是由各級慈善組織、紅十字會以及一些其他公益性社會組織發起募集的，也有企業以及個人主動捐贈的，包括資金、生活物資、醫療設備等。截至2020年5月31日，累計接受捐贈的資金約有389.3億元、各類物資約9.9億件，累計撥付捐款資金約328.3億元、物資約9.4億件。審計部門需關注這些組織籌款資格的合法性和真實性、運作和管理的規范性、以及相關信息的公開程度和透明度，加強對社會捐贈款物的接收、撥付、管理和使用情況的審計，促進管理制度不斷完善，提高使用效率。

（3）政策落實。國家在加強疫情防控的同時，出臺了各項政策，為抗擊疫情提供有力的社會和物資保障，促進經濟恢復和發展。政府圍繞防控疫情相關物資生產等行業，出臺了一系列的財政貼息、減免稅費或緩交稅費、貸款優惠等政策。與此同時，著力促進線上和線下營商環境優化，擴大惠及中小微企業的政策范圍，如援企穩崗返還政策等，不斷推進企業復工復產，確保穩定就業。審計此類政策時，需聚焦其在各部門各環節落實的精準到位情況和有效性、顯著性，充分發揮各類政策在疫情防控中的作用，關注在推動政策落實中領導干部責任履行情況，以及各級政府在執行各項政策時的進展情況、實施效率、執行結果等。

（二）新冠肺炎疫情防控專項審計的審計結果——基于審計結果公告的分析

查閱審計署官網發現，大部分省市新冠肺炎疫情防控專項審計結果公告置于2019年度預算執行及相關情況審計結果中。全國31個?。ㄗ灾螀^、直轄市）中，截至目前有27個在其中公告了新冠肺炎疫情防控專項的審計結果，遼寧省審計廳在2020年第一季度、第二季度重大政策措施落實情況跟蹤審計結果中對新冠肺炎疫情防控專項審計結果進行了公告，北京市、天津市、江西省則未公告新冠肺炎疫情防控專項審計結果相關情況，因此本文共獲取28份相關的審計結果公告。

1.公告的內容特征

新冠肺炎疫情防控專項審計的目標具有真實性、合規性和效益性特征，由于審計結果公告包含審計機關對各單位的督促整改情況，因此加入回應性，作為分析評價指標。選取審計結果公告中的關鍵詞，對審計結果公告的具體內容進行量化和分析。在28份審計公告中，挑選出有效句子和詞匯，當有關詞匯出現一次便計數一次，并對每個關鍵詞進行成效與問題的劃分，得到新冠肺炎疫情防控專項審計評價各指標的頻次，如表1所示。

表1 新冠肺炎疫情防控專項審計結果公告評價指標

根據表2可知，在331條統計結果中，成效有219條，問題有112條，可以發現新冠肺炎疫情防控專項審計取得了成效，并根據發現的問題提出整改建議，促進資金和物資的及時分配使用，實現應有的效果，促進制度的規范和政策措施的貫徹落實。在成效方面，合規性（26.94%）、效益性（33.33%）和回應性（38.36%）所占比重較大，審計機關相對重視財政專項資金的審計，審計意見和建議也在一定程度上得到了采納，各政府部門積極整改，整改完成情況較好，各項制度和規范逐漸建立健全。在問題方面，審計機關重點強調效益問題，也反映我國國家審計工作的重點正由合法合規性向績效審計高級階段發展。

表2 新冠肺炎疫情防控專項審計結果公告評價指標分析統計結果

在審計結果公告文本中體現了審計機關對政府各部門在疫情防控中所做工作的積極層面的意見，審計機關促進邊審邊改，預防問題的發生，并和各政府部門形成合力，共同促進疫情防控工作的順利進行。審計結果公告在整體上滿足了預期使用者的知情權和監督權，同時也促進各項資金、物資的管理和使用，專項貸款管理日益規范。通過審計也可以看出各政府部門在資金使用和管理方面仍然存在不規范、不真實的情況，例如擠占、挪用資金，騙取、套取資金，資金和物資未能及時分配下撥，甚至是閑置、轉作他用，未能充分發揮資金和物資的作用，使用效率低下，未能實現預期的目標。從總體上來看，審計結果公告中更為關注效益性、回應性、合規性，有效發揮了監督的作用，但仍然有待進一步加強。

2.新冠肺炎疫情防控專項審計識別發現問題

在28?。ㄊ校┬鹿诜窝滓咔榉揽貙ｍ棇徲嫿Y果公告中，有25個?。ㄊ校┟鞔_公告了審計過程中發現的具體問題。針對不同的審計內容有不同的審計環節，例如接收、接受、撥付、管理、使用等，審計結果情況有不及時、不規范、不到位、不完善等關鍵詞，從這些關鍵詞著手，對于不同過程或環節出現的問題，進行總結和整理，如表3所示。

表3 審計結果公告的發現問題統計表

從審計情況來看，疫情防控資金和捐贈款物的管理、分配和使用總體情況較好，為疫情提供了有力保障。問題集中在疫情防控財政資金以及捐贈款物撥付、管理、使用等環節，主要問題是各項資金撥付或分配不及時，資金和物資的管理體系不規范，信息公開程度不高。這些問題產生的原因可能是審計機關未能及時提前介入，對資金和物資的各個環節進行有效監督，未能起到提前預防的作用。因此跟蹤審計事前、事中、事后各項工作應該落到實處。同時，在專項貸款資金和政策措施方面發現的問題較少，也說明了審計機關目前的側重點在前兩個審計內容，審計工作有待進一步加強。

3.新冠肺炎疫情防控專項審計督促整改情況

如圖1所示，在28份審計結果公告文本中，涉及督促資金、捐贈款物加快分配使用信息的有25份。這在一定程度上表明了現階段財政專項資金、捐贈款物是審計的重點內容，也是審計發現問題的主要方面。另外一方面，在專項貸款和政策落實等方面，數據信息披露顯得尤為不足，審計工作還需持續推進。

圖1 審計結果公告涉及的主要項目和公告文本數量占比統計圖

審計機關堅持邊審計、邊整改、邊規范，針對發現的問題提出意見建議，促進有關方面及時完善規范相關工作，有5個省的審計結果公告中提及了意見建議的數量，其中湖北省提出審計建議255條，海南省267條，山東省378條，四川省495條，河南省663條。在新冠肺炎疫情防控專項審計中，審計機關推動相關單位建立健全管理制度1 681項，只有12個省在審計結果公告中公布了推動完善相關規章制度情況，審計推動完善相關制度830項，占比為49.4%。

通過后續整改情況來看，各省新冠肺炎疫情防控專項審計結果整改狀況較好，針對發現的問題已經基本完成整改。在審計結果公告時，廣東省發現問題868條，已督促整改到位問題727條，整改完成率達83.76%；河南省發現問題490條，督促整改到位474條，整改完成率達96.73%。其他省市未公布發現問題及整改完成率等情況，在各審計公告中，提及審計建議數量、發現問題數量和整改到位數量較少。各省市審計公告中的數據信息呈現碎片化和不完整特點，表明各省市在審計公告披露上存在一些不足，因此審計機關還需要增強審計公告的透明度，增加整改數據信息的披露。

三、重大突發公共衛生事件跟蹤審計的完善建議

（一）把握審計各階段工作重點

新冠肺炎疫情防控專項審計中，涉及較多的審計內容，在不同的階段要把握好審計的重點內容。一是需要審計機關根據具體情況制訂審計方案，在借鑒以往審計經驗的基礎上，結合實際進行調整，使得實施方案更加具有針對性。二是審計人員需要提高專業能力，對審計情況做出有效的職業判斷，要跟隨新變化做出新應對。

（二）提高審計結果公告披露的信息質量

提高審計結果公告的信息質量，一是要注重時效性，在審計工作中加強上下級工作統籌，每旬、每月都要報送審計情況，審計機關可以及時地向外界公告審計工作進展和階段性審計情況，促進邊審邊改和進一步審計工作。二是在涉及資金物資分配和使用時，必要的數據信息可讓使用者更深入了解有關情況，可以將審計總體情況、發現問題以及督促整改情況予以公告，拓寬審計公告范圍，豐富審計公告的內容，使得公告信息簡明和易于理解，充分發揮審計公告的有效價值。

（三）持續監督審計整改落實情況

審計整改也是公告內容的重要組成部分，需要及時披露整改情況以督促后續各項工作不斷提高。一是審計機關要強化跟蹤意識和責任意識，重視整改問責，對于審計發現的問題及時督促相關單位整改，并對整改的效果進行評價和公告，確保整改建議落實見效。二是對發現的整改不實、整改進展緩慢和虛假整改等問題，要探索建立并完善相關機制，如約談被審計單位負責人，對典型案例進行通報等，增強被審計單位整改的主動性和積極性，建立健全審計結果運用制度。