論行政執法中正當法律程序

張海燕 袁慧敏

摘 要：從近年來被數次曝光的“釣魚執法”行政行為可以看出，當前不少行政執法的過程中存在正當程序問題。正當法律程序是行政法的基本原則之一，有利于防止行政權力濫用，從而保障實體公正的實現。但目前我國還沒有一部統一的程序法，因此，未加規制的行政行為才會變成釣魚執法。我國關于正當法律程序的觀念來源于英美法系，釣魚執法作為誘惑偵查的一種形式，同樣來源于英美國家且合理存在，有利于偵破特殊案件，加大對違法行為和犯罪的打擊。為了保障公民權利，英美國家規定了誘惑偵查的范圍和救濟途徑。本文以行政執法中正當法律程序為主線，以釣魚執法為研究對象，通過比較英美國家釣魚執法的規制，提出完善我國行政執法的方法與路徑，以促進行政執法效率的提高和行政機關對正當程序的重視。

關鍵詞：程序正當;釣魚執法;行政執法;誘惑偵查

中圖分類號：D9 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.20.061

1 我國行政執法中釣魚執法的含義

當今社會，違法手段越來越隱蔽，面對更加組織化、智能化、隱蔽化的行政違法案件，我國行政機關常規的檢查手段很難達到打擊行政違法行為、制裁違法者的目的了。于是，就有行政執法部門借鑒和運用刑事司法中的誘惑偵查手段，轉換應用為打擊行政違法行為的新方法，該方法被稱為釣魚執法。

釣魚執法的主要特征如下：首先，從主體的角度上看，實施釣魚執法的主體是特定的，必須是擁有行政調查權的行政主體，也就是行政機關和法律授權、委托的組織及公職人員。因此，釣魚執法是由行政主體主導和控制的。其次，從主觀的角度來看，釣魚執法是行政主體主觀認為行為人有違法的可能性。在案件的調查過程中，被確定有違法可能性的相對人在整個活動中受到行政主體的嚴密監督，行政主體還會為違法行為的實施提供便利條件，當相對人實施違法行為或者在結果發生后，所有的調查和證據收集工作也同時在違法現場完成。再次，從客體的角度來看，釣魚執法針對的是不特定的相對人。在釣魚執法中，行政執法機關并沒有相應的證據證明相對人最初是否有犯罪意圖，該相對人有可能有違法意圖或者有違法意圖但未表現出來或者根本是守法公民。最后，從客觀的角度來看，釣魚執法的手段具有一定的誘惑性。行政主體在調查案件的過程中，會采用誘惑性的手段，使相對人覺得自己處于適合做出違法行為的安全環境，或者行政主體會使用秘密的手段促成相對人違法行為的發生，例如提供各種客觀便利條件以便于違法行為的實施，誘使相對人實施違法行為。

2 對我國釣魚執法的法理評判

2.1 法理評判理論工具：正當程序原則

行政法中的正當程序原則內容比法定程序更廣泛。顧名思義，所謂的法定程序是指法律明確規定的程序，即行政機關應遵守的程序。正當程序的原則非常廣泛，要表達的基本問題是限制國家權力，在任何部門法中，不僅要求實體正義，還要求程序正義。在法治國家，強調程序的正義性是其法律的核心。

中國的法律發展歷程決定我國的法律觀念是更加重視實體法律的，程序法并沒有受到同等的重視，主要是因為我們的法律大多借鑒英美法系國家，缺乏對自然法的法律和文化認識，行政機關的程序意識相對落后，對正當程序觀念的認知不深刻。但這并不意味著法律沒有規定程序，行政主體就不需要去遵守。實踐中有很多案例，行政主體在執法過程中沒有遵循未被法律規定，但得到學術界和實務界認可的程序時，法院最終判決行政主體敗訴，判決的依據主要是正當程序原則，同時行政主體要承擔由于未遵循正當程序原則而導致的法律責任。由此可見，行政主體在執法過程中不僅要遵守法定程序，還要注意正當程序原則的遵守。

中國雖然沒有統一的行政程序法，但與程序相關的法律規定在單行法律、地方性法規、規章等法律文件中可以找到。2004年，我國國務院頒布了《全面推進依法行政實施綱要》，該綱要明確提出程序正當是行政機關依法行政、建設法治政府的要求，除了國家秘密和受法律保護的商業秘密和個人隱私外，該程序的具體要求被解釋為行政機關實施行政管理應當公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見;行政機關在執法過程中必須嚴格遵循法律規定的程序，依法確保行政相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權的權利行使。該綱要的頒布解決了行政主體執法過程中缺乏必須遵循的程序原則問題，將程序正當作為依法行政的一般原則，為程序正當原則在行政管理領域的廣泛應用提供了依據。

2.2 釣魚執法違背正當程序原則

首先，釣魚執法對正當程序的法律要求有所違背。《中華人民共和國行政處罰法》第36條規定了行政機關做出行政處罰的行為時，必須全面、客觀、公正地調查、收集有關證據。根據法律規定，我國實行行政機關申請人民法院實施為主，行政機關實施為輔的制度，行政機關也有一定的權限依法獨立執行。

其次，釣魚執法沒有遵守正當程序中要求的公開證據和執法過程。在案件中，披露程序首先是披露證據。因為釣魚執法的證據收集過程中存在許多的模糊區域，所以行政主體和行為人之間的爭端的問題主要在與：一是證據是否充分;二是證據是否可以徹底公開。《中華人民共和國政府信息公開條例》第一條規定了政府工作應當透明公開，保障公民依法獲得政府信息的權利，以發揮政府在人民、社會生活中的服務作用。

最后，釣魚執法違背了正當程序中利害關系人回避的要求。正當程序規范的內涵要求：第一，任何人都不應成為自己案件的法官。如果行政行為和參與該行政執法的人員有利害關系時，該行政機關的人員應該回避所有行政行為，否則該行為無效。第二，在行政相對人受到處罰之前，執法主體應為行為人提供公平的聽證機會或其他聽取意見的機會。

3 對我國釣魚執法的規制

雖然釣魚執法在行政學術界受到了很大的質疑，但我認為一切都必須辯證地和理性地對待，既不能一味的肯定，也不能全部否定，而是應該全面的思考問題。基于之前對釣魚執法基本概念特征的討論，以及國外對釣魚執法的研究，我們不能迫于社會輿論的壓力而隨意判斷行政法領域的釣魚執法現狀。而是必須從法律的角度來考慮這個問題，研究釣魚執法在行政法領域的優點和合理性。只有充分了解釣魚執法的優勢，我們才能更好地找到不利因素，分析積極和消極兩個方面，從而提出真正有助于法律研究進步的建議。