智利的“恩格爾委員會”及其公共采購改革

李莉

智利享有作為拉丁美洲腐敗現(xiàn)象最少的國家的聲譽。然而，近年來一系列腐敗丑聞卻使得智利面臨迫切的腐敗治理問題。

2010年到2014年間，智利一群軍官捏造了一系列虛假軍隊采購交易，貪污數(shù)額估計為1100萬美元。那時，軍隊采購允許將預算外資金轉入私密賬戶，對于這筆資金的用途去向沒有議會詳細審查或問責制。這樁丑聞的曝光，揭示出智利一直存在的腐敗問題，并讓改革緊迫感滲透到公眾內(nèi)心。

作為響應，智利政府啟動了一項創(chuàng)新改革進程，旨在界定智利施政的新規(guī)范和預期。處于此項改革進程中心位置的，是一個獨立、非政治性的委員會。

2015年3月11日，“反對腐敗、利益沖突和瀆職委員會”成立。這是一個獨立顧問機構，受命在45天內(nèi)為政策行動提出具體建議。該委員會由15名獨立和中立的成員組成，委員會主席為經(jīng)濟學家愛德華多·恩格爾。隨后該委員會被稱為“恩格爾委員會”。

不包含任何政界或商界工作人員，是該委員會建立公信力的關鍵要素，因此它也被視為無黨派委員會。委員會制定的反腐敗議程全面且遠大，一些提議改革的重點是提高公共采購的透明度和一致性，在實力和誠信度較高的良好運行狀態(tài)下，公共采購腐敗的主要解決方式是更改整個施政體系的激勵措施和動力。

該委員會的最終報告包含了多項解決薄弱點的措施，還提出了一系列強化中央采購機構，并將其范圍擴大至協(xié)調(diào)、監(jiān)督和支持整個綜合公共采購系統(tǒng)的措施。為提高采購透明度，減少精英掌控機會，報告要求進一步加強貫穿各政府機構的公共采購標準化。委員會希望通過引入多年期預算，提高規(guī)劃和監(jiān)督能力以及消除預算外開支，減少腐敗丑聞再度發(fā)生的可能。

智利政府隨后采納了委員會的若干建議，改變了政黨的融資方式、政黨執(zhí)政的內(nèi)部規(guī)則以及公共采購系統(tǒng)的透明度。改革的效果逐漸顯現(xiàn)出來。2017年，99%的授標合同都是按照委員會最終報告中提出及“廉政與透明度議程”中采納的新透明度與廉政標準公布的。

2017年5月，中央采購機構批準《公共采購流程道德規(guī)范》，確定了參與公共采購官員的報告義務。2018年，網(wǎng)上采購平臺和國家財務管理系統(tǒng)之間建立聯(lián)系。這樣就能夠跟蹤財務系統(tǒng)內(nèi)的政府花費，從采購流程到供應商發(fā)票支付，加強了中央采購機構監(jiān)督與網(wǎng)上采購平臺內(nèi)進行的采購活動無關的對供應商付款的能力。最后在2019年，中央采購機構推出了在其網(wǎng)站上匿名舉報政府采購違法亂紀行為的制度。

通過實施改革，智利恩格爾委員會提出的報告經(jīng)過國會批準，形成了下列議案：擴大公共采購系統(tǒng)范圍，將整個采購過程考慮在內(nèi)，包括投標規(guī)則制定、合同授予與執(zhí)行的支持;推行違法亂紀行為報告匿名制度;合同性質(zhì)依法不能證明直接簽約合法，對此類合同的直接簽約行為進行制裁;擴大框架協(xié)議用途，對框架協(xié)議的制定設立客觀標準;廢除《銅法》，授予國會監(jiān)督軍隊采購的更大權力。

改革措施還包括若干與政治采購有關的規(guī)定變化，尤其是與安全部門內(nèi)部的公共財政和采購有關的規(guī)定。

智利的改革方法就像改革的本質(zhì)一樣具有創(chuàng)造性，對實施國家項目制定嚴格時間線，向進程注入了高度緊迫性，對各個團體進行談判并達成一致產(chǎn)生了巨大壓力。并成立獨立委員會來領導戰(zhàn)略過程，在提議變革中建立了高度公眾合法性和獨立性。

委員會的工作具有參與性，需要尋求技術專家的指導和市民支持。在意識到制造動力并在公眾輿論中建立對反腐敗改革議程的共識后，委員會依靠公民社會組織和媒體，讓公民社會享有知情權，并創(chuàng)建政治資本，以便在立法進程和改革議程實施過程中使用。公民社會和媒體在監(jiān)督反腐敗議程實施，以及追究行政部門和國會責任方面發(fā)揮著至關重要的作用。

值得一提的是，由于對政府和國會采取嚴格群眾監(jiān)督，所有政黨迫于巨大壓力，不得不擁護和支持政府提出的反腐敗議程。（作者系中國政法大學國家監(jiān)察研究院副院長、副教授）