如何治理基層“反向避責”現象

劉幫成

當前，許多新任務、新要求和新挑戰需要廣大干部擔當作為、積極干事創業。然而面對越來越多的不確定性及風險社會的到來，部分干部出現“為官不為”和“避責行為”等現象。其中，“反向避責”作為下級向上級發起的避責行為，成為一種新現象和新問題，值得關注。

“官高一級壓人”

與“為官不為”相似，“避責”一般指干部利用自己的特殊位置向下級或服務對象“甩鍋”，規避本應該由自己承擔的直接責任以及間接責任。而“反向”則強調與傳統概念上的“避責”主動發起方相反，是由下級主動向上級移交職權以及與之相關的責任和風險一并上移的一種傾向或行為。

“反向避責”現象的出現，既有外部環境，也有組織和任務因素，更與個體因素密切相關。

在不少地方，人們往往會接受“官高一級壓人”的傳統觀念，下級一般會高度認同上級的權威，并往往習慣于向上級匯報和請示。

長此以往，即使職權和職責分工明確，下級也往往會形成“聽領導的”刻板印象，一旦遇到重要的事情，特別是不太確定的時候，會主動向上級請示或匯報，并在這個請示和匯報的過程中“自然地”將下級的職權讓渡給了上級，隨之相關的責任和風險也“自動”轉嫁給了上級。

同時，涉及重大問題的決策權力一般集中于上級決策者，下級沒有或擁有較少的自主權。下級一旦感知出現了“職責大于職權”的現象，往往會在權衡利弊后表現出“反向避責”的行為傾向。

此外，請示和報告的工作方式是部分“反向避責”現象形成的重要土壤。在現實情況下，基層政府需要面臨來自基層社會治理中越來越多的新問題和新挑戰，向領導請示報告逐步演變成了事事向領導請示報告的現象。

在這背后也折射出另一個扭曲的現象：針對下級的頻頻請示，上級領導干部不論請示事項的重要性和風險性，樂此不疲地承接;如果下級不積極請示，可能會被貼上“不尊重領導”的標簽。長此以往，當遇到稍有風險的決策時，下級領導干部就會傾向于使用向領導請示報告的工作方式，一方面“尊重”了領導，另一方面也將風險上移，使自己處于一個安全的境地。

在個體層面，少數基層干部日常工作中缺失擔當作為的勇氣和魄力，甚至擔當作為能力不足等因素可能是“反向避責”現象出現的直接原因。

“甩鍋”還是“精進”？

“反向避責”行為可能產生兩個截然不同的行為邏輯，即“甩鍋”邏輯和“精進”邏輯。

就“甩鍋”邏輯而言，下級本來應該根據工作職責規范和要求作出決策，但是由于懼怕擔責，便可能會傾向于采用“反向避責”的方式“甩鍋”給上級領導。

雖然下級可能因為決策成效顯著而“受益”，比如表揚、獎勵、榮譽和晉升等，但是他們更加清楚地明白決策具有極大的不確定性和風險，即一旦決策失誤，可能帶來連帶的責任風險，比如批評、處分和降職等。

因此在綜合考量利弊后，部分下級人員可能選擇性地將責任上移轉嫁給上級領導，以便實現責任風險最小化，這是一種消極應對表現。正是由于“甩鍋”成為了一些基層領導的行動邏輯，上級領導往往會因為這些本該由下級負責的諸多事項而焦頭爛額。

順沿“精進”邏輯，當下級面臨著自身無法有效處理的復雜問題時，特別是很難在本級做出有效決策時，會積極通過“反向避責”的方式主動向上級尋求工作和決策支持，從而使決策能夠更為順利地通過并實施。

在全面深化改革的當下，基層部門的眾多改革決策如果僅僅依靠單位的下級領導來主動推動往往是充滿挑戰的，甚至是無法推動的。個別干部向上級領導主動讓渡部分職權，以借助上級領導的權威來有效推動決策和實施過程。

對下級干部而言，雖然自己讓渡了部分職權給上級，但綜合平衡分析后，最終的“凈收益”很有可能沒有受到太大影響。這是因為在實際決策和執行過程中，還需要依賴下級的積極推進，因此下級依然可以從決策實施中“受益”。

因此，在某些情況下，特別是涉及重大突發事項，“反向避責”現象可將決策的拍板權讓渡給上級領導，由上級進行統一謀劃、指揮和協調，這樣更有利于決策順利高質量開展，而將決策執行仍然留在下級，以便明確決策制定和執行主體責任，最終提升決策的綜合實際效用。

避其短揚其長

針對“反向避責”現象，如若一味地抵制，極有可能對某些具有重大意義但基于現行制度和安排下級難以推動的決策改革起到消極阻礙作用。如過度鼓勵，可能會給上級部門領導帶來額外工作負擔，比如陷入大量的請示批復之中，而缺少足夠的精力去關注那些真正需要得到上級部門領導決策和處理的問題。因此，對“反向避責”需要揚長避短，實現有效治理。

在“揚長”上，首先要確定下級“反向避責”的準入門檻、范圍和標準等，避免遇事就通過“反向避責”來尋求上級部門支持，促使下級部門積極承擔責任，處理和解決那些在本級部門就可以解決的問題。對于那些本級無法解決而又十分重要的問題，可以鼓勵下級尋求“反向避責”等方式向上反映，通過獲取上級領導干部的工作支持，更好地推動決策實施。

其次，鼓勵和吸納相關方面參與決策小組和過程。雖然決策權上移給上級領導干部，如若沒有關鍵相關方的支持，決策即使通過也將在后續執行過程中遇到無法順利落實的尷尬局面。因此，上級領導可以將相關決策者納入到決策團隊中，并達成決策共識，以減少決策實施的各方阻力，形成決策合力。

需要強調的是，下級“反向避責”現象出現，隱藏在背后深層次原因是上下級權力和責任的不清晰和不匹配，相對于處于行政層級上端的領導干部，下級基層干部可能會經常面臨著“責任大于權力”的情形。

因此，需要合理優化組織業務流程，并明晰相應的職權和職責，避免“權力超載”或“責任超載”的情況出現，建立起權責匹配、激勵相融的權力和責任體系。

對“反向避責”的“避短”，是基層治理中的一個重點和難點。首先，要千方百計地激發廣大基層干部干事創業和擔當作為的勇氣和魄力。上下級領導干部均要自覺提升自身的公共服務動機水平，自覺增強為廣大人民群眾謀福利的積極性和主動性，面對不確定性背景下的新任務和新挑戰，以更具擔當作為的精氣神主動承擔責任。

其次，要努力限制“反向避責”迭代發生的頻率和層級。在現實工作中，伴隨著每一次“反向避責”迭代的發生，決策的責任將會進一步擴散，如若有任何一個上級領導不同意該項決策推進，決策鏈條和隨之關聯的責任鏈條都會終止，從而導致決策方案最終無法獲得“高位推動”而流產。

因此，有關部門可以有針對性地通過開展旨在提升基層領導干部的判斷和決策能力專項業務培訓，降低“反向避責”現象多次迭代發生概率，在優化決策流程中，把握住最佳決策機會窗口，有效促進決策推動和落實。（作者系上海交通大學國際與公共事務學院副院長、教授、博導;上海交通大學國際與公共事務學院博士研究生陳鼎祥對本文亦有貢獻）