生態減貧的中國探索：歷史與前瞻

雷明 袁旋宇

中國社會經濟發展進入新時代后，綠色發展已經成為脫貧攻堅工作的重要指南，貧困地區走生態減貧道路從而實現綠色發展是必然趨勢。2020年后脫貧時代，在實施鄉村振興戰略的過程中推動地區綠色發展也是一項重要的工作。生態減貧并非是若干政策的機械組合，而是包含著多種政策舉措、多元工作主體、多方社會力量和多個措施對象的復雜系統，理應以系統論的思想將其作為一個復雜的關聯系統來理解。

一、中國生態減貧歷程的三個階段

回顧中國生態減貧歷史，總的來看，中國自改革開放以來至2020年進入全面小康社會期間，生態減貧的歷史演變可分為三個主要階段：一是生態減貧的準備期，二是生態減貧的潛行期，三是大生態減貧期。

1994年國務院制定《國家八七扶貧攻堅計劃》，提出從1994年到2000年，“集中人力、物力、財力，動員社會各界力量，力爭用七年左右的時間，基本解決目前全國農村8000萬貧困人口的溫飽問題”。從這一計劃出臺后，中國開始自上而下地成立扶貧機構，確定了開發式扶貧方針。《國家八七扶貧攻堅計劃》指出了貧困縣共同的特征之一是“生態失調”，對林業部門提出了“加快植被建設、防風治沙，降低森林消耗，改善生態環境”的任務要求，但具體的生態減貧手段并未提及。

這一時期，自然條件惡劣，農業基礎薄弱，抗御自然災害的能力低，貧困地區逢天災必受重災，一些已經解決溫飽的貧困戶因生產生活條件惡化再次返貧。基于這樣的現實情況，2001年發布的《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》提出堅持可持續發展的方針：扶貧開發必須與資源保護、生態建設相結合，與計劃生育相結合，控制貧困地區人口的過快增長，實現資源、人口和環境的良性循環，提高貧困地區可持續發展的能力。

2001年10月，國務院新聞辦公室發表題為《中國的農村扶貧開發》的白皮書，提出開發式扶貧的五大方針，其中第五個方針明確提出：扶貧開發與水土保持、環境保護、生態建設相結合，實施可持續發展戰略，增強貧困地區和貧困農戶的發展后勁。至此，我國正式邁入可持續發展的生態減貧期，將扶貧事業與可持續發展模式相結合，探索可持續發展的生態減貧之路。

為進一步改善貧困地區的貧困現狀，促進共同富裕、實現全面建設小康社會的奮斗目標，2011年12月，我國發布了《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》，將扶貧開發與生態建設、環境保護、城鎮化和新農村建設結合起來，充分發揮貧困地區資源優勢，發展環境友好型產業，增強防災減災能力，提倡健康科學生活方式，促進經濟社會發展與人口資源環境相協調。

隨著人們生態意識的普遍提高，經濟增長與生態保護雙贏已成為地區發展追求的理想目標，在中國的脫貧攻堅實踐中，對生態意識的強調同樣融入了整體扶貧工作中。中國貧困人口的聚集分布情況與生態脆弱區存在高度一致性，尤其是集中連片貧困地區，超過90%的貧困人口都生活在生態環境脆弱地區，在生態環境變為消除貧困一大阻礙的狀況下，需要將生態保護和脫貧攻堅進行結合，破除經濟與生態雙重貧困的惡性循環，并探索生態資源扶貧價值的可持續變現。

2015年《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》中明確提出，在脫貧攻堅戰役中要“貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，堅持扶貧開發與生態保護并重，咬定青山不放松”。在處理扶貧和生態的關系時，要“堅持保護生態、實現綠色發展的基本原則，牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念。扶貧不能以犧牲生態為代價，而貧困人口也要能從生態建設與修復中獲得更多實惠”。隨著“生態減貧”概念不斷發展，其內涵和外延也發生了變化，生態建設修復活動與脫貧攻堅在更多維度上得到了結合。

二、促進生態減貧持續發力，鞏固脫貧攻堅成效

2018年，國家發改委、國務院扶貧辦等6部門聯合印發的《生態減貧工作方案》標志著生態減貧作為一項重要的脫貧攻堅專項行動，需要以專門的思路和方法去規劃工作。那么，如何構建一個多方合力、有效共治的生態減貧治理體系，實現生態治理與脫貧攻堅成效并舉，鞏固脫貧攻堅成效，有效銜接鄉村振興，成為值得深入探討的問題。

厘清生態減貧基本概念，完善生態減貧治理體系。要做好未來的生態減貧工作，鞏固脫貧攻堅成效，首先需要政府、學者和參與者們深入系統地、整體地了解生態減貧概念。生態減貧一是要“以生態減貧”，生態減貧的基礎是生態發展，其包括兩層含義：第一層是修復維護受損生態資源，第二層是合理利用現有生態資源。在這兩層含義上，生態發展能夠與扶貧工作進行良好的結合。對于前者而言，生態補償轉移支付、生態公益專崗的設置、易地扶貧搬遷等都是生態建設與扶貧工作結合的具體實踐;對于后者而言，著力挖掘生態資源、探索經濟效益轉化的方式是關鍵。二是要“扶貧以生態”，在其他各項扶貧工作中要關注其對生態環境的影響，樹立強烈的“生態為先”意識，選擇兼具生態效益和經濟效益的舉措優先實施，例如發展生態農業、綠色工業、生態旅游業，推進電商扶貧等等。在理解“生態減貧”概念的基礎上，政府應當加強整體上對生態減貧工作的頂層設計，以相關組織機制保障生態減貧工作中的各項環節。

做好易地扶貧搬遷后續支持，注重項目結果評估。從易地扶貧搬遷“搬得出、留得住、能致富”這一工作思路出發，“搬得出”已經不再是個難題，“留得住”與“能致富”成為了目前搬遷工作的重點難點。對于搬入城鎮的農村居民而言，搬遷工作僅僅是解決了住房問題，城鎮安置環境保證了吃、穿、行等基本需求能夠得到滿足，緊接而來的憂慮是如何在一個陌生環境重新開始生活。從物質生活來看，一方面需要加快安置地的產業發展，促進搬遷群眾就地或就近就業，聯合其他力量開展就業技能培訓，幫助搬遷群眾盡快形成自身能力、增收致富;另一方面需要加強本地公共服務體系建設和社會保障體系建設，解決就學就醫兩大民生問題，做好遷入遷出地在低保、醫保、養老保險等社會保障政策的銜接。從精神生活來看，要注重搬遷農村居民的行為理念與生活方式的調整，例如糾正其物品亂堆亂放占用公共空間、不注重公共衛生等陋習，引導其融入城市生活與遵循日常規范;同時也要注意遷入居民與安置地本地居民、安置地干部等的交流融合，避免各方產生心理隔閡，從而影響民生保障與社會治理。

加強生態產業競爭力，重視生態旅游帶動作用。生態產業作為可實現自我積累的生態減貧路徑，具有很強的可持續帶動作用。產業競爭力的提升可以從構建生態產業體系著手。當前生態產業普遍以生態農業為核心構建。但一方面，生態農業風險性高、附加值較低，若生態農業在整體生態經濟中占據較大比重，生態經濟體系的抗風險能力和利潤空間仍存在大量提升空間;另一方面，農業發展主要依賴于產品差異化，在生產方式難以出現較大變革的現狀下，產品差異化取決于自然資源稟賦與技術水平，其中技術水平的提升又需要知識和實踐經驗的長期積累，因此生態農業“打響名號”所需時間較長。為此，應當從縱向和橫向構建生態產業體系。縱向上，依循生態資源價值鏈延長產業鏈，如生態農業向生態食品加工業的延伸;橫向上，探索更多生態資源利用方式，如生態農業與生態旅游業的結合。

同時，產業競爭力的提升還要注重聯結市場和社會的力量，尤其是在資源開發、運營管理、資金保障、技術提升等市場具備優勢的方面，要通過合理的利益聯結方式吸引其他主體加入，政府的主要責任在于協調多方力量與監管行業紀律，加強產業發展與脫貧攻堅的循環機制，使貧困群眾能切實從產業發展中增收致富，脫貧工作能有效推動產業經濟繁榮發展。

三、銜接鄉村振興，重組生態環境治理體系布局

實施鄉村振興戰略，是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大戰略部署，是解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間矛盾的必然要求。鄉村振興的最終目標是實現產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕，通過建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，統籌推進農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設，加快推進鄉村治理體系和治理能力現代化，加快推進農業農村現代化，走中國特色社會主義鄉村振興道路，讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為有吸引力的職業，讓農村成為安居樂業的美麗家園。

鄉村振興戰略是建設美麗中國的關鍵舉措，也是生態減貧在新的發展情形和新的發展目標下的升華。要將生態減貧這一治理體系與鄉村振興戰略相銜接，就必須始終堅持生態優先，綠色發展;必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念;必須全面落實節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針;必須同時統籌山水林田湖草沙系統治理，嚴守生態保護紅線，以綠色發展引領鄉村振興。

同時，必須對現有的生態減貧治理體系進行布局重組，圍繞鄉村振興戰略的最終目標進行布局，并將生態治理的理念內化到鄉村振興的各個方面：一是針對農業全面升級的要求，必須深入推進農業綠色化、優質化、特色化、品牌化，促進產業生態化、生態產業化，發展科技含量更高、差異化更明顯、產業鏈更全面、產業協同更順暢的全生態產業;二是針對農村全面進步的要求，必須以農村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向大力改善農村人居環境，統籌山水林田湖草系統治理，健全耕地草原森林河流湖泊休養生息制度，實施重要生態系統保護和修復工程;三是針對農民全面發展的要求，必須通過教育培訓、文化活動提升農民的生態環保意識。通過以上途徑，促進生態減貧與鄉村振興全面銜接，形成全面小康背景下的鄉村振興生態治理體系。