從“千里之外”到“觸手可得”
—論公眾參與環(huán)保設(shè)施的可及性擴(kuò)展

文 王夢锜

從距離公眾“千里之外”到進(jìn)入生活“觸手可得”，公民參與、監(jiān)督環(huán)保設(shè)施的可及性越來越強(qiáng)。環(huán)保設(shè)施向公眾開放成為常態(tài)，有助于打消公眾對于環(huán)保設(shè)施的困惑與回避心理，有效化解“鄰避效應(yīng)”。而環(huán)保設(shè)施常態(tài)化向公眾開放，也有助于公眾加強(qiáng)對其監(jiān)督，從而促進(jìn)環(huán)保設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)更加透明和規(guī)范。公眾在參觀環(huán)保設(shè)施的同時，也是在接受環(huán)境教育，提升自身的環(huán)境保護(hù)意識。

環(huán)保設(shè)施向公眾開放在走向常態(tài)化的同時，應(yīng)該有更多創(chuàng)新，尤其是注重多運(yùn)用線上“云參觀”，破解環(huán)保設(shè)施接待能力有限的瓶頸，擴(kuò)大公眾參與覆蓋面。環(huán)保設(shè)施向公眾開放，還應(yīng)該搭建更多平臺，整合多方力量共同參與，讓環(huán)保設(shè)施和公眾真正實(shí)現(xiàn)“零距離”。

環(huán)保設(shè)施開放的現(xiàn)實(shí)背景與意義

建設(shè)完善城市環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施是解決環(huán)境問題的關(guān)鍵所在，從廣義上看，環(huán)保設(shè)施包括環(huán)境監(jiān)測、污水處理、垃圾處理、危險(xiǎn)廢物和電子廢物處理四類設(shè)施。在過去很長一段時間內(nèi)，企業(yè)為了降低生產(chǎn)成本，擴(kuò)大經(jīng)營利潤，使得環(huán)保設(shè)施不配套、應(yīng)急池及配套設(shè)施不完善、違法排污、危險(xiǎn)廢物未委托有資質(zhì)單位進(jìn)行處置等問題頻發(fā)，產(chǎn)生了較大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，威脅環(huán)境安全。

因此，2017年原環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)環(huán)保設(shè)施和城市污水垃圾處理設(shè)施向公眾開放的指導(dǎo)意見》，明確指出環(huán)保設(shè)施和城市污水垃圾處理設(shè)施是重要的民生工程，對于改善環(huán)境質(zhì)量具有基礎(chǔ)性作用。推動相關(guān)設(shè)施向公眾開放，是保障公眾環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，提高全社會生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識的有效措施。

2018年，國務(wù)院又進(jìn)一步發(fā)布《關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》，文件中指出，要支持城鎮(zhèn)生活污水、生活垃圾、危險(xiǎn)廢物處理設(shè)施建設(shè)。相關(guān)政策文件的出臺進(jìn)一步將環(huán)保設(shè)施建設(shè)問題推向公眾的視野，該類項(xiàng)目兼具鄰避設(shè)施和公益項(xiàng)目的雙重屬性，政府多為項(xiàng)目規(guī)劃和決策者，企業(yè)為項(xiàng)目建設(shè)方和受益者，二者實(shí)際上成為環(huán)境治理中息息相關(guān)的利益共同體。由此可見，當(dāng)前和今后一個時期，增加各類公共環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施和提高公共服務(wù)供給仍然是城市化進(jìn)程的重要內(nèi)容。

環(huán)保設(shè)施開放目前主要以項(xiàng)目制的方式推進(jìn)，此類項(xiàng)目經(jīng)由政府部門主導(dǎo)，相關(guān)環(huán)保組織推動。在這一社會互動過程中，逐步形成了政府、企業(yè)、社會組織與公眾的對話關(guān)系，構(gòu)建了環(huán)保設(shè)施領(lǐng)域內(nèi)的多邊溝通、暢通了四方的合作渠道；推動越來越多從前在四圍高墻之內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營、“閑人免進(jìn)”的設(shè)施單位變?yōu)橄蚴忻耖_放的“城市客廳”，增強(qiáng)了環(huán)保設(shè)施接受公眾參與監(jiān)督的可及性。此外，通過公眾走進(jìn)環(huán)保設(shè)施、了解環(huán)保工作、參與環(huán)保行動，既能充分發(fā)揮環(huán)保設(shè)施在環(huán)境教育中的專業(yè)優(yōu)勢，又能起到實(shí)際的監(jiān)督作用，督促相關(guān)企業(yè)完善環(huán)保設(shè)施配套，在落實(shí)環(huán)境保護(hù)等方面實(shí)現(xiàn)了社會價(jià)值。

環(huán)保設(shè)施可及性與公民互動的內(nèi)在張力

環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)經(jīng)歷了從相對封閉、不可進(jìn)入到逐步向公眾開放參觀，其可及性在逐步擴(kuò)大。但在環(huán)保設(shè)施可及性擴(kuò)展的過程中，環(huán)保設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)與公眾參與并非是和諧統(tǒng)一的關(guān)系，而是始終存在內(nèi)在張力與緊張關(guān)系。

雙重張力何以表現(xiàn)

于企業(yè)而言，企業(yè)為環(huán)保設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)方，但受到建設(shè)成本、預(yù)期收益及環(huán)保意識等因素的影響，多數(shù)企業(yè)都存在僥幸心理，遲遲不進(jìn)行環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施完善，甚至發(fā)展出了不同的應(yīng)對策略，例如只在上級進(jìn)行行政檢查時開始環(huán)保設(shè)施，而其他時間依舊“束之高閣”。究其原因，是因?yàn)榄h(huán)保設(shè)施建設(shè)等基礎(chǔ)性環(huán)保投資促進(jìn)企業(yè)價(jià)值上漲的作用路徑及條件不明確。企業(yè)天生具有逐利性，如果環(huán)保設(shè)施建設(shè)或者說環(huán)保投資不能為其實(shí)現(xiàn)企業(yè)價(jià)值上漲，那么政府對企業(yè)社會責(zé)任的要求與企業(yè)實(shí)現(xiàn)盈利能力快速提升的要求將會持續(xù)處于張力狀態(tài)中，不是東風(fēng)壓倒西風(fēng)，就是西風(fēng)壓倒東風(fēng)，難以找到一個平衡點(diǎn)。

于公民而言，由于以往推動環(huán)保設(shè)施向公眾開放的力度不強(qiáng)，使公眾參與的可及性低，更造成了公眾的抵觸心理，從而引發(fā)“不要建在我家后院” “憑什么由我們來承擔(dān)應(yīng)該由整個社會承擔(dān)的后果”等“鄰避效應(yīng)”心理，有時甚至?xí)扇?qiáng)烈和堅(jiān)決的、高度情緒化的集體行為及抗?fàn)幮袨椤Ｓ捎卩彵茉O(shè)施的受益人群數(shù)量巨大和分布松散，同時環(huán)保設(shè)施對公眾的直接影響非常有限，其參與意愿較低，在積極履行環(huán)保責(zé)任義務(wù)方面存在明顯的搭便車動機(jī)。因此，陷入了環(huán)保設(shè)施公眾參與領(lǐng)域的“三個和尚沒水吃”的尷尬境地。

近年來，我國因生活垃圾處理設(shè)施、污水處理廠或危廢處置中心等環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或運(yùn)營引發(fā)的環(huán)境鄰避事件高發(fā)、頻發(fā)，一定程度上影響到了環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施的實(shí)際建設(shè)。

可及性擴(kuò)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

逐步擴(kuò)大環(huán)保設(shè)施公眾參與的可及性、進(jìn)行鄰避補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)踐，或許是彌合二者內(nèi)在張力、緩解緊張關(guān)系較為行之有效的方法。一方面，環(huán)保設(shè)施向公眾開放，是生動形象、直觀易懂的環(huán)保教育形式, 可以讓公眾了解環(huán)境污染的成因，明白污染易、治理難的道理，從而增強(qiáng)公眾環(huán)保的責(zé)任意識，有效化解鄰避現(xiàn)象。這是拓展公眾參與、消除公眾偏見、爭取公眾信任的關(guān)鍵一步棋，理應(yīng)成為常態(tài)。截至目前，全國地級及以上城市向公眾開放的設(shè)施單位已達(dá)到2101家，環(huán)保設(shè)施開放工作已取得一定成效。另一方面，通過鄰避補(bǔ)償機(jī)制可以對利益重新協(xié)調(diào)分配，實(shí)現(xiàn)個人利益與公共利益、少數(shù)人利益與集體利益等關(guān)系平衡。具體到鄰避補(bǔ)償應(yīng)用中，通過貨幣補(bǔ)償、實(shí)物或權(quán)益性補(bǔ)償?shù)炔呗灾匦抡{(diào)整相關(guān)方利益，把“鄰避”設(shè)施外部成本內(nèi)生化，諸如政府提供更加完善的公共服務(wù)，企業(yè)出讓一定的預(yù)期經(jīng)營收益等，彌補(bǔ)項(xiàng)目實(shí)施后對居住環(huán)境、道路交通、土地價(jià)值等方面的實(shí)質(zhì)性影響，以及居民因環(huán)境改變而產(chǎn)生的心理落差等，促使達(dá)成新的利益平衡，維護(hù)環(huán)境公平正義，進(jìn)而消減鄰避風(fēng)險(xiǎn)。

在環(huán)保設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)過程中，通過開放公眾參觀與補(bǔ)償機(jī)制共同作用，從長期來看可以緩解企業(yè)社會效益與逐利性、設(shè)施建設(shè)與公眾參與兩方面的緊張關(guān)系，構(gòu)建政府、企業(yè)、公眾等城市利益共同體，推動利益關(guān)系由“張力—博弈”向“合力—共享”發(fā)展。

環(huán)保設(shè)施向公眾開放單位要堅(jiān)持把社會效益放在首位，將社會效益、環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益有機(jī)結(jié)合，通過向公眾開放，積極推動周邊學(xué)校、社區(qū)、居民參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，增加環(huán)境保護(hù)實(shí)踐經(jīng)歷。

政策建議

環(huán)境保護(hù)并非靠單一主體治理就能完成，需要多方形成合力去共同完成這項(xiàng)系統(tǒng)性工程。從政策制定與執(zhí)行的過程來看，主要可以從政策議程確立、可行性研究、政策宣傳幾方面進(jìn)行。

■ 污水處理圓形水池

確立社會政策議程：加強(qiáng)多主體之間的溝通對話機(jī)制，實(shí)現(xiàn)主體間聯(lián)動

在現(xiàn)實(shí)社會中，公眾對環(huán)境保護(hù)的認(rèn)知和關(guān)注可以通過非正式群體和日常交往傳播。但要形成對政府有影響的公眾議程，很大程度上需要通過一定的群體性行動和媒體報(bào)道表現(xiàn)出來。公民參與制度設(shè)計(jì)有助于解決其整體代表性的問題，有效的政策議程設(shè)計(jì)和廣泛的公民參與在這一過程中的作用十分重要。因此，政府確立政策議程必然要暢通民意反映渠道。

環(huán)保設(shè)施開放的過程中涉及相關(guān)企業(yè)、環(huán)保組織及公眾，民眾對環(huán)保中的哪些問題最為關(guān)切、這一領(lǐng)域哪些企業(yè)的環(huán)保設(shè)施可面向社會開放、公眾想以何種形式更好地了解環(huán)保設(shè)施作用等內(nèi)容，這些都應(yīng)更廣泛地聽取民意。環(huán)保設(shè)施向公眾開放的根本目的是為了增強(qiáng)大眾對環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識，而擴(kuò)展公眾參與的可及性則是必要路徑。因此，在環(huán)保設(shè)施向公眾開放的過程中，特別是針對政策及項(xiàng)目的執(zhí)行中，不同參與主體應(yīng)多多協(xié)商，互聯(lián)互通，形成合力推動環(huán)保設(shè)施可及性進(jìn)一步擴(kuò)展。

可行性研究：進(jìn)行政策試點(diǎn)工作，汲取成熟地區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，降低試錯成本

環(huán)保設(shè)施建設(shè)雖然長期來看一直在推進(jìn)，但其快速發(fā)展則主要是從2017年原環(huán)境保護(hù)部同住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部組織頒布《意見》后。其發(fā)展規(guī)劃與后續(xù)如何進(jìn)一步擴(kuò)大開放力度，增強(qiáng)公民參與監(jiān)督的可及性仍需要繼續(xù)探索。

在未來出臺環(huán)保設(shè)施建設(shè)的相關(guān)文件時，在正式方案實(shí)施前可先在局部區(qū)域進(jìn)行實(shí)驗(yàn)性實(shí)施，以便為化解環(huán)保設(shè)施可及性與公眾參與的內(nèi)在張力積累經(jīng)驗(yàn)。環(huán)保設(shè)施向公眾開放如先在部分企業(yè)或部分環(huán)保領(lǐng)域進(jìn)行，則便于及時發(fā)現(xiàn)方案存在的問題，做進(jìn)一步修改，為環(huán)保設(shè)施更深入地向公眾開放、增強(qiáng)公民參與熱情做好保障。除試點(diǎn)性工作外，相關(guān)部門與社會組織可以多向環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展成熟的地區(qū)和國家借鑒發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，從相關(guān)政策建設(shè)中汲取精華，便于規(guī)避一些成熟地區(qū)在發(fā)展過程中已經(jīng)遇到過的問題，推進(jìn)公眾參與生態(tài)環(huán)境社會治理，營造全民共建、共治、共享的氛圍。

政策宣傳：鞏固提升公眾生態(tài)文明意識，主動行使監(jiān)督權(quán)與知情權(quán)

政策宣傳是為了讓廣大社會成員了解政策目標(biāo)、原則及意義，從而自覺支持政府相關(guān)行動。環(huán)保設(shè)施向公眾開放，首先，應(yīng)加強(qiáng)公民對環(huán)保設(shè)施參觀的了解與興趣，可聯(lián)合教育、科技等有關(guān)部門，進(jìn)一步優(yōu)化環(huán)境教育管理機(jī)制。將環(huán)保設(shè)施向公眾開放與環(huán)境教育有機(jī)結(jié)合起來，讓生態(tài)文明理念更加深入人心。其次，發(fā)揮生態(tài)環(huán)保系統(tǒng)新媒體傳播矩陣作用。主管部門及設(shè)施單位充分利用新媒體新技術(shù)手段和形式開展宣傳，引導(dǎo)公眾更方便快捷地獲取信息、報(bào)名參與、表達(dá)感悟。充分發(fā)揮微博、微信、抖音等新媒體平臺的作用，鼓勵運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)直播、自媒體傳播等方式實(shí)現(xiàn)線上“云參觀”，破解環(huán)保設(shè)施接待能力有限的瓶頸，擴(kuò)大公眾參與覆蓋面與社會影響力，讓環(huán)保設(shè)施可及性真正落實(shí)到位。最后，通過大眾傳媒及新媒體對環(huán)保設(shè)施可及性擴(kuò)大的宣傳，可以使政府和企業(yè)的行動置于群眾的監(jiān)督之下，使政策行動過程的透明度增強(qiáng)，從而減少企業(yè)與官員在環(huán)保設(shè)施開放決策中的不合理行為，使得環(huán)保設(shè)施可及性擴(kuò)展的效率和質(zhì)量得到提高。