河長制何以實現“河長治”

李熠煜 楊旭

[摘 要]基層河長是我國基層河湖治理執行到位的實際擔當者和強本固基的切實執行者。從街頭官僚理論看，基層河長在基層治水場域因擁有自由裁量權而享有相當大的政策執行空間、因多重角色沖突而表現出特有的政策執行邏輯，導致了“一刀切”下的政策歪曲執行、基層“權虛責實”“權責倒掛”下的政策敷衍執行、“避責”驅動下的政策隱瞞執行、“鄉紳/社區自治”管束下的政策選擇性執行和技術賦能下的政策象征性執行等失范表現。

實現對基層河長政策執行的權力規制和分配，需要技術官僚對接行政河長，“規范”基層河長自由裁量權;加強治水府際溝通，促成基層河長減負賦權;健全基層河長行為運作機制，探尋水環境治理公眾參與模式;權衡河湖管護政策模糊與有效治理，推行水生態保護橫向補償機制;重塑基層河長技術認知，推動技術嵌入與制度完善互構發展，以期實現“河長治”。

[關鍵詞]河長制;基層河長;街頭官僚理論;政策執行

中圖分類號：X52 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2021）01-0086-10

黨的十九屆五中全會明確提出要建設更加完善的“國家行政體系”，為堅持和完善中國特色社會主義行政體制開拓新的道路。

河長制秉承“善治國必先治水”的理念，是解決水資源危機和保障國家水安全的重要舉措。河長制以屬地管理為組織運作邏輯，將河湖治理的主體責任歸屬于地方各級黨政主要負責人，并由其擔任“河長”負責組織領導相應河湖管理和保護工作。目前基于河長制的組織體系、制度體系、責任體系，

我國已形成了河湖治理體系的基本框架：覆蓋各省、市、縣、鄉、村五級的治水組織網絡和一批較具專業水準的基層河長隊伍。從表征上看旨在破解“九龍治水”頑疾的河長制確有紓解流域環境治理部門職能交叉、多頭治理、元治理沖突等現實問題的“奇效”，慢慢蛻去“運動式治理”色彩，成為常態化運動。但相關實證研究表明，河長制并未顯著降低水中深度污染物濃度，

這揭示了地方政府治標不治本的粉飾性治污行為[1]。

2020年6月，相關媒體就浙江杭州余杭區某條河流不明黑色液體漏排事件撰文呼吁：“河長退了，但河長制不能退！”[2]

我們應當探討如何破除河長制中的“人治”因素，特別是作為街頭官僚的基層河長在復雜的基層環境中如何推動河湖治理的在地化進程抑或克服自身失范行為，這將直接決定河長制能否實現“河長治”。

一、街頭官僚理論：河長制實施的一種解讀

（一）街頭官僚理論概述

政策目標實現與否即行政執行的有效性與街頭官僚的權力、利益、意愿和政策執行能力直接相關[3]。20世紀80年代

邁克爾·利普斯基系統闡述了街頭官僚理論模型，有別于消極、被動地執行上級任務的政策形象，他將位處政策執行與公共服務第一線的街頭官僚描繪成擁有很大自由裁量余地的“特殊群體”。因此，該模型被認為是政策執行研究“自下而上”分析路徑的典型代表。“街頭官僚”的范疇具體指那些工作在一線的執行人員，包括警察、稅務官、公立學校的教師、社會工作者等，他們直接面向公眾，需要在接觸和互動中開展工作[4]。街頭官僚事實上在政策制定和執行體系中扮演著重要角色。但囿于資源不足、公眾需求高漲、目標模糊沖突和人際關系復雜，為規避工作風險街頭官僚往往也被迫消極地使用自由裁量權并衍生出一系列諸如限量分配公共服務、調整心理狀態、控制工作情景和工作對象等應對模式[5]。

街頭官僚理論包括五個方面。一是基于街頭官僚自由裁量權的核心解釋。委托-代理理論指出所有權與控制權分離帶來的直接問題是作為失去控制權的委托方如何監督制約擁有控制權的代理方，從而實現委托方利益最大化。

然而，權威體制與有效治理的深刻矛盾在中國政治進程中愈發凸顯[6]，委托方限于信息不對稱未能有效節制代理方，因此，以平衡決策統一性與執行靈活性為核心的（街頭官僚）自由裁量權應運而生。不過，街頭官僚能否正視其自由裁量權行使中存在的問題進而規范運用尚需實踐考量[7]。二是對街頭官僚執行特質的清晰深描，表現為資源稀缺性、執行在場性、工作自主性和監督匱乏性。三是對街頭官僚責任控制的理論探析。科斯定理認為只要財產權是明確的（且交易成本為零或很小），則無論在開始時財產權配置如何，市場均衡的最終結果都是有效率

的[8]。產權界定與產權安排問題可引申至責任控制界面，圍繞街頭官僚自由裁量權而展開的責任控制研究主要囊括了街頭官僚責任體系與控制機制、責任控制研究起點與爭議焦點、責任控制程度論爭、責任控制路徑論爭和責任控制轉向等問題[9]。四是對街頭官僚行動邏輯的深入縷析。有學者從符號生產角度研究科學，提出了行動者網絡理論，尤其強調關鍵行動者在基層治理中的重要角色[10]（P418）。街頭官僚作為相互協調行動網絡中的關鍵行動者因其特殊的工作環境和工作性質衍生出具備特殊屬性的行動邏輯，具體包括激勵不足、規則依賴、選擇執行和一線棄權[11]。五是對街頭官僚工作界面的空間闡釋，根據空間性質可劃分為窗口空間、街頭空間和社區空間[12]。

（二）街頭官僚理論解釋河長制實施的契合性

作為世界上人口最多的發展中國家，中國在全面建成小康社會，加快推進社會主義現代化的進程中，面臨著水資源問題的嚴峻挑戰。1968年加勒特·哈丁提出了著名的“公地悲劇”[13]，而J·斯密認為避免公地悲劇的唯一方法是通過創造一個私有產權模式來終止共用產權系統[14]。

在河流治污的創新實踐中，河長制恰恰通過界定“產權”歸屬的方式依托權威治理模式實行水環境保護目標責任制和考核評價制度，從而突破了科層制的等級結構和功能性的組織形式，實現河湖跨界治理的常態化進而達到夯實河湖管護基礎、推動河湖面貌持續改善的目標。在基層治水場域，鎮街河長或村居河長等基層河長雖處于政策鏈條神經末梢，卻是河湖截污、清淤、活源、固堤等全面系統綜合整治的最終落實者和監督者。因此，借用街頭官僚理論解析我國基層河長制執行偏差或失范現象具有一定的適應性和契合性。基層河長通過縱橫協調機制在履職過程中掌握了一定程度的自由裁量權，并與普通公眾直接打交道，其應對相關事件的態度和結果將在根本上影響能否營造水生態環境共建共治共享新格局及推進流域治理體系和治理能力現代化。

其一，基層河長的三重角色定位。一是官僚科層體系內的理性“經濟人”。馬克思·韋伯著重探討了官僚制的組織形態——等級有序、規章制度為本、即事主義等鮮明特色，可以看出，盡管國家支配形式在更迭轉換，但官僚制在這一支配形式中的合法性基礎從未發生改變，即自上而下的授權[15]。根據利普斯基對街頭官僚的理解，上級部門為防止政策失敗而對基層官僚施以控制和考評從而塑造了街頭官僚“向上負責”“受命執行”的“苦情”角色。《關于全面推行河長制的意見》指出，“縣級及以上河長負責組織對相應河湖下一級河長進行考核，考核結果作為地方黨政領導干部綜合考核評價的重要依據，實行生態環境損害責任終身追究制”[16]。在壓力型體制下，基層河長同為黨政負責人（“受命執行”），政治“錦標賽”又使其置于強激勵之下，容易忽視河流動態性和整體性而被迫接受上級的高壓指標。二是“非正式組織”中的責任人。從嚴格意義上講，河長辦或河長制領導工作小組屬于議事協調機構而非正式的科層組織，經費不足，以掛職形式人員借調，“過渡型”機構色彩濃厚。河長制本質上也是領導責任包干制，解決治水權威缺失、探索協同治理效度需要明晰部門權力限度和責任邊界。三是“鄉紳/社區自治”下的社會人。鄉紳/社區自治不僅是一種社會民主實踐形式，也是一種基層治理創新機制。事實上，即使存在社會公眾的異質性，處于“治水一線”的基層河長內嵌于社會網絡中仍能通過網格化管理實現國家同個人（村民/居民）關系的聯結，但公眾責任意識和參與意識不足是基層河長“單核治理”被動局面形成的充分體現。

其二，基層河長的執行特質。一是資源稀缺性。建筑于法理型控制基礎之上的官僚科層制，在組織中實現了職務等級化和權力分層化。但在層級節制的權力體系下，基層河長限于人員配備不足、資金使用受困、決策時間約束、等級控制森嚴而經歷了一個持續的資源稀缺化過程。二是執行在場性。基層河長處于“五級河長制”最底層、河湖整治最前沿，他們肩負水資源保護落實、河湖水域岸線管理保護、水污染防治、水環境治理、水生態修復和執法監督等重要使命，走在巡河的第一線，直接同公眾、企業、政府職能部門接觸。能否根本提升治河管河能力、促進部門業務聯動和信息流轉，在于基層河長最前端的執行效果。三是工作自主性。正是因為擁有自由裁量權，街頭官僚的自主行動空間和正當地位才得以被接受和承認。為實現河流功能永續利用和確保河長制從“有名”向“有實”轉變，探索應用河長APP、河長制信息管理系統平臺和水環境治理數據庫等“互聯網+”技術嵌入河湖協同治理將進一步拓寬基層河長的自由裁量權限，直接影響政策執行結果。四是監督匱乏性。伴隨政治勢能層層遞減，信息不對稱風險疊加，基層河長在面對上級河長特別是總河長的各項治水指令時，往往共謀策劃和形式應對，采取“上有政策，下有對策”的做法應對自上而下的政策要求和各種檢查，最終導致治水執行偏離政策制定的初衷。

其三，基層河長的行動邏輯。一是激勵不足。政府權力的合法性傷害、政府目標的多維性及量化困難使得激勵政府官員成為行政治理的重要難題

[17]（P15）。政府治理的核心在于設計一個合理高效的激勵機制防止自由裁量權演變為合法傷害權，但基層河長特別是村居河長本就不隸屬于正式的國家行政系統，對其激勵或約束“無從談起”。二是規則依賴。帕金森學派將規范（規則）視為個人行動原則的基礎，其對“規范”的解讀大致等同于理性選擇學派的最大限度原則。在循章辦事的官僚主義邏輯下，基層河長在有限資源和層層壓實的任務考核矛盾中為確保其自身行為安全（避責）而嚴格遵守組織規則和程序，游走在治水系統、非正式科層系統及非正式關系的邊緣，同時深受低治理權被動邏輯的限定。

三是選擇執行。管理即決策，而決策的關鍵是決策者如何高效地配置其稀缺的注意力

[18]（P621-622）。治水只是黨政一把手社會基層治理紛繁復雜工作中的一項，因此，同為基層河長的黨政一把手因處于資源稀缺、政策目標模糊且沖突的尷尬境地而對治水任務尚且未敢孤注一擲，只是在政治高壓態勢下保持對治水的持續關注度。

考核重壓之下，基層河長為兼顧其他專項治理普遍從自身利益出發選擇性執行治水政策。四是一線棄權。巡河形式化、河（段）虛位、治水之策“千篇一律”、人員配備非專業化、公眾參與空缺等均是基層河長“一線棄權”的具體表現。

二、街頭官僚理論視域下河長制實施的失范表現

（一）“一刀切”的政策歪曲執行

政策歪曲執行是指政策執行者在執行過程中改變原有政策的實施路徑，導致政策指令意蘊背離原有政策精神實質。在中央頂層政治信號頻現和刺激之下，“一票否決”的約束性指標和其他獎懲措施決定著中國水環境治理的未來發展走向。

但面對中央環保督察，基層河長為提升地方河湖治理績效將簡單粗暴“一刀切”關停企業的消極應對方式奉為規避被問責風險的理性選擇或行動方略，繼而導致基層政策的歪曲執行。誠然，此舉雖在短期內可以緩和基層河長的被追責壓力并減弱負面社會輿論，但久而久之，“一律關停”“先停再說”非但不能根本扭轉河湖過度干預和高強度開發的被動局面，還會催生社會不穩定因素，增加政策執行成本。一是由“上熱下冷”到突擊整改。

激勵結構倒置形塑了基層治水“上熱下冷”的態勢，疲于解讀治水之策的一線河長在問責剛性約束、約談柔性牽制之際，為轉嫁被問責風險和消解社會輿論風波，試圖改變此前環境治理不到位、環境執法不作為的“疲態”，以突擊關停的管理方式“一刀切”式地整治排污企業（即“平時不作為，檢查時亂作為”）。有的地區基層河長在采砂管理中不重視編制河道采砂規劃，簡單采取“一禁了之”的做法，既沒有管住非法采砂，又無法發揮河道砂石的資源功能，一定程度上也加大了采砂管理難度。二是由“一河一策”到“千篇一律”。《關于全面推行河長制的意見》指出，要“堅持問題導向、因地制宜，立足不同地區不同河湖實際，統籌上下游、左右岸，實行一河一策、一湖一策”。但遺憾的是，作為對中央加大水環境政策制度供給的回應性行動，基層河長“量體裁衣”的“一河一策”多數衍變為“一刀切”式“千篇一律”的流水線產品（政策文本趨同）。

（二）基層“權虛責實”“權責倒掛”的政策敷衍執行

政策敷衍執行是指政策執行者只注重表面功夫，對上級部署虎頭蛇尾、前松后緊、敷衍塞責，對政策整體目標、宗旨、內容等認知不足從而缺乏有效的執行行動。權責一致是對權力與責任關系的應然描述，公共利益是權責一致的價值導向[19]。反功能化的“權虛責實”“權責倒掛”內生于科層制組織，不僅無益于防范和化解內部非系統風險，還會使相關制度安排缺乏穩定性。一是基層河長巡河留痕形式化。河長制崗位權力的生成符合達標型壓力型體制運作邏輯和公共組織的授權邏輯，治理指標量化層層下壓、考核方式結果導向增加了基層河長的工作負擔，加強了基層水環境治理的工作針對性。但基層河長長期深陷低治理權（“小馬拉大車”）的被動治理當中，“上面千條線，下面一根針”，炮制巡河工作假象、不計代價地打造漂亮數據、混淆責任輕重、顛倒工作主次成為基層河長巡河留痕形式化的集中體現。筆者在浙江省杭州市L區C鎮的調查中發現該鎮曾發生過河道水質污染事件，擔負河道巡查之責的3名河長，因工作流于形式，信息報送虛假受到了問責處理。二是縱向共謀規制失靈。地方共謀是指基層政府與其直接上級相互配合，采取各種策略應對來自更上級政府政策法令和檢查監督的施政行為[20]。在科層組織的實際運行中，“共謀行為”已經被默認為一種制度化、常態化的非正式行為，是政府組織結構和制度環境的產物。基層河長“權虛責實”“權責倒掛”營造了地方共謀的行動空間，更進一步講，唯“GDP至上”的地方保護主義在這一制度化的非正式行為之下得到強化。

（三）“避責”驅動的政策隱瞞執行

政策隱瞞執行是指政策執行者基于信息不對稱，利用政策制定與執行環節間的松散連接，對政策反饋信息不予實報并注入不同解釋。

“現代性正從古典工業社會的輪廓中脫穎而出，正在形成一種嶄新的形式——風險社會”[21]（P2）。避責情結實質上是對避責風險的認定。在中國基層政府管理實踐中，“避責”正逐步取代“邀功”成為政府官員行為的主要特征[22]。基層治水創新以來，考核剛性化、任務具體化和責任明晰化的目標考核制對現行水環境管理體制的重構發揮了至關重要的作用，讓體制內外對制度化治水抱定了刮骨療傷的決心。然而，體制性與非體制性風險雙重疊加，組織目標的模糊化和多元化在驅動避責主體擴大化，

基于剩余控制權，基層河長也難于幸免。在這個對政府責任無限需求（政府職責泛化）的時代，基層河長間彌漫的避責偏好最終“傳導”為政策隱瞞執行。一是基層河長能不報就不報、避重就輕上報。基層河長盡管能通過信息化管理平臺——河長APP提高自身工作效率，在三維地圖上實時記錄巡河路線、時間，量化履職指標，但在職責同構體系下，一級一級向上反饋的操作最終結果仍然是問題解決需要回歸本層級（基層），而受到剛性考核體系的影響，出于“多報多錯，少報少錯”明哲保身的心理，“能不報就不報”“避重就輕上報”所產生的不作為現象使得避責成為基層河長的必然選擇。二是公眾反饋渠道單一、參與邊界模糊。協同治理是指公民通過自由平等的對話、討論、審議等方式參與公共決策和政治生活，其本質在于“對話與共識”[23]（P166）。在高度集中的組織結構下，基層河長對信息的壟斷和控制及自身工作的特殊性、權力的小微性給組織監控造成了事實上的困難，公民參與弱化同樣為基層河長“避責”“政策隱瞞執行”提供了條件。黨政領導的河湖治理責任制度是一種精英治水機制，公眾實質性參與缺失必將導致基層治水偏差。首先，在理念上，公眾參與僅被理解為提高自身河湖保護意識和責任意識;其次，在參與方式上，公眾參與缺乏廣泛開展行動的具體要求;最后，在職責規定上，基層河長并未就如何動員公眾參與河湖治理作明確部署[24]。

（四）“鄉紳/社區自治”管束的政策選擇性執行

政策選擇性執行是指一些地方政府、單位“斷章取義，為我所用”對上級政策指令或命令進行過濾，選擇對自身“有利”的規定執行。自上而下的上級決策與自下而上的基層自主性訴求間存在結構性矛盾[25]，在鄉紳/社區自治管束背景下，選擇性執行所引致的政策執行結果與既定政策目標相背離的現象時有發生。一是政策模糊擱置。“有時，決策過程是企圖消除或緩解模糊性的手段，有時又是擁護和加強模糊性的手段”[26]（P139）。流域治理本身是個復雜的政策問題，良好的河湖治理既要克服信息短缺問題，以突破模糊性形成的限制，又要策略性地對政策進行模糊化的處理，實現政策原則性和靈活性的統一，提高政策的適應性和生命力[27]。但政策內容、崗位職責、事件定性等方面的模糊性確為選擇性執行提供了可能性和操作空間，致使河長政策執行不徹底，出現擱置現象（漏斗式管理模式）。中央提出“全面推行河長制，健全生態保護補償機制”，現實中仍有一部分地區在壓實制度責任容量、構建水環境動態反應能力體系的過程中并未就利益補償方案做出闡述，補償資金仍舊以財政縱向轉移支付為主，資金額度與資金的時效性受多種因素制約。因此，處于基層一線的街頭河長（撬動河湖治理的支點）因人員、資金等一時難以落實而被動觀望，直至錯失政策執行良機。二是利益導向羈絆。一方面，河湖管理工作由于牽扯村/區集體利益，人情關系盤根錯節，基層河長作為基本的河湖治理管理單元普遍缺乏執法權和相應行政資源。他們承擔著聯結政府與村民/居民橋梁“聚合統籌”的職責，為防基層矛盾激化容易陷入犯難境地而被迫選擇性上報（依附型沖突）。

另一方面，盡管近年來環保力度持續加大，但在“政績”驅動下，同為地方主官的基層河長在多重目標邏輯作用下仍然偏向選擇更容易產生顯性績效的經濟發展，導致只搞河湖治理政策宣傳而不務實際的現象出現。

（五）技術賦能的政策象征性執行

馬特蘭德根據政策的模糊性和沖突性兩個維度將政策執行依據資源、權力、情景和聯盟力量具體細分為四個模式，分別是政治執行、行政執行、試驗執行和象征執行[28]。其中，象征性執行是指在政策高度模糊且高度沖突的現實景觀下，拖延性執行和應付性執行并存，地方微觀層面大都采取觀望態度，政策被束之高閣。科學治水離不開技術支撐，技術賦能（利用大數據、云計算、互聯網）可以促進河長巡河方式的演進迭代、消解和重塑水環境治理體制，在保證信息即時傳遞真實性的同時，實現傳播權利向傳播權力的嬗變。但技術進步邏輯與官僚政治邏輯有著根本的內在沖突[29]，河湖治理智能化、信息化出現的“智能官僚主義”“電子官僚主義”和“信息形式主義”正在消解信息技術給河湖治理帶來的正面效應，

技術治理所存在的自身限度也并不能阻止協同參與者的自利傾向和抵觸情緒。因此，作為技術治理意料之外后果的象征性執行往往誘使基層河長不會過多考慮如何實現既定政策目標，而是思考如何應對頻繁檢查督導，及如何才能在自上而下的檢查驗收中通過考核。一是“雙重角

色”派生“搭便車”行徑。在河湖治理實踐中，通過建構技術權力、培育技術自覺、實現治理智能化等技術路徑，基層河長集“政策執行者”和“信息傳遞者”的雙重角色于一身。在此過程中，形式主義出現“新變種”，基層河長既無須實地調研，也無須深入一線，只需通過“電子化臺賬”完成組織任務，

其“厭煩” 情緒和投機心理伴隨著信息內容突破時空限制，實現了數據的同步交互，并利用其供給技術差異度派生“搭便車”行徑，

主要表現為基層河長工作“臺賬”雷同、重復錄入數據等。

二是技術賦能淪為“技術負能”。現代信息技術、數據技術和圖像技術的應用，橫亙于河長制發現、反應、督查和責任四類運行機制當中[30]，基層河長借助信息技術力促協同治水局面形成同樣有效回應了治水精細化、規范化和高效化的治理要求。但旨在透過信息平臺促進數據流轉的信息技術卻在實踐中變相增加了基層河長的信任負擔，“耗散”了傳統河湖治理結構和相關制度安排，

令其產生厭煩心理和抵觸行為。此外，為解決部門協同困境會危及部門“自主權”而孕育技術恐懼和技術焦慮，加之基層共生關系消解技術創新[31]，形成了技術賦能的效率悖論。礙于技術治理的單向運行和工具理性，基層“越級上報”情形并未因河長制信息化管理系統技術的應用而明顯增加。

三、街頭官僚理論視域下河長制實施的治理之道

（一）技術官僚對接行政河長，“規范”基層河長自由裁量權

為改善特定時間內地區環境質量評價指標，部分基層河長在壓力傳導機制下限于專業素養試圖罔顧河涌現實狀況和發展規律，“靈活”運用自由裁量權，以情景應激式行為——懷著“多一事不如省一事”的消極心態，“一刀切”地處理事件，這不僅損害了政府公信力，亦違背了生態環境保護工作的初心和使命。基層河長在對河湖管理的實踐中，對河湖治理普遍缺乏預期，各地河涌污染歷史欠賬復雜，加之公共治理權力或自由裁量權的壟斷性形式，河湖治理的主體目標有時不再是出于落實綠色發展理念、推進河湖生態恢復的迫切需要，而是單純地把塑造地方形象、完成考核指標定為主基調。

事實證明，當基層河長缺乏專業知識去執行河湖治理之策時，必然會向基層非正式關系借力，通過各種變通執行、法外設權、權力尋租等變異行為

完成考核要求。

技術官僚被視作政治官僚的對立面，其追求的是技術理性，并將“專業性”擺在突出位置。弗朗西斯·福山曾言：“東亞經濟自20世紀下半葉以來的快速增長，始于技術官僚的強國推動”[32]（P358）。

因此，設立技術河長（即技術官僚）被認為是實現基層治水政權規范化建設和信息技術現代化更替的有效舉措。技術河長可以通過對接行政河長，將河湖數字信息在地化、系統化，行政河長得以改善基層河湖治理過程中的信息不對稱，提升信息處理能力，提高行政執法能力、水平和效率，

優化河湖整治。一是拓展基層治水視角。過去，由于專業知識缺失和技術條件制約，基層行政河長在治水工作中，一般只能通過組織科層體系上傳下達或肉眼觀察人為獲取河湖部分數據，而無法了解河湖數據信息全貌，導致基層河長突擊整改和治河之策“千篇一律”。但伴隨技術河長介入河湖治理及大數據、互聯網、云計算的日臻成熟，基層行政河長能夠有效且及時地掌握大部分乃至全部河湖細節信息，對河涌及周邊環境形成全面認識，從而以更加全面的視角開展河湖治理工作。二是完善治水工作流程。要有效緩解日愈沉重的基層治水負擔，單憑行政河長是遠遠不夠的，還需依賴技術河長發揮專業優勢和科技創新優勢，對癥下藥，應用大數據等信息技術，以“數據跑路”代替“干部跑步”重塑基層治水工作流程。三是促進部門協同合作。技術河長在做好“技術員”的同時扮演著“聯絡員”的技術輔助角色，

克服只講“技術”不講“政治”的傾向，開發搭建河長制信息平臺、建立統一的數據共享平臺、創建網格化管理中心，協調水利部門、環保部門等，從而形成治水合力。

（二）加強治水府際溝通，促成基層河長減負賦權

“無權責大”是基層河長的真實寫照，權責機制不匹配（“權虛責實”“權責倒掛”）是誘發基層河湖治理局部空轉

基層河湖治理局部空轉是指基層政府政策執行有違上級政策制定，導致政策流于形式并未得到根本落實，致使政策指令處于空轉狀態，本文提及的基層河長巡河形式化、縱向共謀規制失靈皆是基層治理局部空轉的外在表現。

的顯性因素。理想狀態下，權責匹配成為有效實施基層治理的重要支撐[33]，但現實問題是，在治水科層鏈條中，基層河長處于金字塔結構底層且未獲得相應的資源調配權、行政執法權和行政審批權，他們常常以此為理由“出工不出力”，懾于上級黨政部門特殊地位只能淪為被動執行任務和接受問責考核的對象，非均衡性權責機制由此成為常態，而權責匹配不均衡必然誘發基層河湖治理局部空轉現象。能否實現有效的府際溝通并促成基層減負賦權，直接影響著基層河長“無為而治”政策敷衍執行及基層河湖治理局部空轉行為是否產生。

其一，以理順基層河長權責關系為目標加強府際溝通。一方面，構建科學合理的橫縱府際關系。如果說政策敷衍執行、局部空轉是權責錯位理念的表現，那么構建科學合理的橫縱府際關系就是其“撒手锏”。科學合理的橫縱府際關系是解決上級河長“責任甩鍋”“權力超載”和提升基層河長積極性和創造性的必要舉措。因而，為避免濫用屬地原則，必須從秩序上理順權責關系，出臺制度明確劃分河湖治理上下級河長權責清單和任務分工，明晰基層河長行動邊界和職責范圍，疏通橫縱向府際關系，減少形式權重，增加績效比例。

另一方面，保障信息流轉順暢以改善“事權下沉，實權上移”的窘況。全面問責體制不僅提升河湖治理效能，也會導致基層河長履職時間精力被嚴重擠兌，倒逼基層河長由積極作為向逃避不為、反向避責轉變。實際上，基層河長既要應對上級督查考核問責，又要面對各類群眾訴求，其履職實屬不易。信息流轉順暢是河湖高效治理的基礎和前提，也是切實扭轉信息不對稱問題的主要著力點。對上級河長而言，基層河長難以按照“上行下效”的被動邏輯行事，容易基于利己主義隱瞞執行，局部空轉得以產生，從而影響上級河長準確掌握基層河湖治理實況;于基層河長來講，上級河長容易借用優勢地位，在上傳下達過程中給基層河湖治理任務“添磚加瓦”“層層加碼”。但無論何種情形，信息流轉順暢都將是避免信息人為遮蔽和保證各級河長全面、準確了解河湖信息的最直接渠道，改善“事權下沉，實權上移”的窘況。

其二，以“基層減負”為抓手加大基層河長賦權力度。習近平強調，要解決一些困擾基層的形式主義問題，切實為基層減負。

《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》指出，要嚴格控制“一票否決”事項，不能動輒簽“責任狀”，變相推卸責任。基層減負本質在于解決困擾基層形式主義突出問題，糾正錯位政績觀的觀念，根本上為基層“松綁”，但“減負”不等同于減少職責。因此，要在“基層減負”和簡政放權背景下，為改變河湖治理“事下人不下，責下權不下”的不對等關系。一是為基層河長任務下沉配備資源。

豐富的人力、物力和財力是基層河湖治理的資源基礎，而當前基層河湖治理資源相對不足（人才短板、基礎設施薄弱）和綜合實力相對羸弱的事實致使基層河長管河護河缺乏魄力和底氣。

二是為基層河長事權下放設置實權。基層河長執法權、行政審批權等權力的缺失嚴重消解基層河湖治理的治理效能，導致基層河湖治理過重的行政化傾向，不利于基層河湖治理的“韌性”建設。

（三）健全基層河長行為運作機制，探尋水環境治理公眾參與模式

作為河湖管理的基層維護者和監督者，基層河長本該充分考慮水環境治理公眾主體認知和培育護河民間力量，扎實推進治水“最后一公里”問題。

然而，組織間風險責任的變化無常和社會風險的迭代增生（避責）引致基層治水實踐背離水環境善治的應然運行邏輯，造成基層河長的政策隱瞞執行和“單核治理”的能力短板。為提升（河長制）制度合法性，應充分健全基層河長行為運作機制，探尋水環境治理公眾參與模式。

其一，強化基層河長行政責任意識，系統推動基層河長履職盡責。“差序格局”下基層河長的自私性與行政責任的公共性相悖，容易擾亂河湖管護的公共行政秩序，也會無形中弱化基層河長的行政責任意識，導致公共責任失范問題。另外，河長制本就是依賴治理結構創新后的清晰化治理結果（即“責任制”），一旦基層河長喪失責任意識必將嚴重掣肘河長制實施和治理成效。在山水林田系統治水理念的指導下，在談到治水之責時，也并不能只是單純地為了問責，最終目的仍是更好地歸責和確責，加之河長制框架擴展下信息傳遞技術發生重大變革，技術進步所產生的工具革命和功能轉換同樣對基層河長管河護水行政責任的定義和要求產生影響。一方面，完善基層河長干部管理體制。為激發基層河長從事治水活動的政治動機和責任意識，彌補中央治水缺位，需要健全選拔用人制度，優化基層河長（干部）隊伍組成，選取科學的考評機制，進一步改善基層河長健康發展的政治生態。另一方面，構建基層河長容錯糾錯機制。容錯糾錯機制是寬容干部失誤錯誤、鼓勵干部改革創新的重要保障。一線治水負荷較大，在強問責和弱激勵的雙重作用下，基層河長不適應性明顯增強，“怕而不為”“隱形不作為”“不擔當慢作為”成為普遍現象。因此，亟待推進容錯糾錯制度化，增強考核精準度，完善考核程序建設，強化考核結果運用，增強基層河長積極向上的激勵機制，推動基層河長履職盡責。

其二，吸納公眾參與河湖治理，破解基層治水困局。公眾既是水體污染的直接受害者，也是水污染防治的既得利益者，具有矯正基層治水偏差、避免“政府本位”治水邏輯和提升河長制執行效率的天然內在動力。因此，在河長制全面推行的背景下，是否充分吸納和鼓勵公眾參與水環境治理、構建同當地環境相適應的河湖治理公眾參與模式，是河長制能否長效運行的保障。首先，搭建公眾參與河道管護的激勵機制，賦予公眾參與河湖管理規劃和決策的實質性權力，開啟公眾參與的機會之窗，引導公眾全過程參與河湖治理，活躍基層治水氛圍，實現公眾利益與政府目標的無縫銜接。其次，厘清公眾參與水環境治理的邊界秩序，拓展公眾參與基層治水的渠道和路徑，如設置民間河長，通過完善立法，規范流域治理公眾參與方式、權利義務和程序，推動形成上下互動的治水策略共識和河湖治理保護共建共治共享的新格局。

（四）權衡河湖管護政策模糊與有效治理，推行水生態保護橫向補償機制

河湖治理政策模糊程度厘定是河長制政策執行體系不容回避的重要問題。在中國大力治水的背景下，河長制的順利實施需要模糊化的制度安排，但政策執行風險裹同執行權限下移基層，河長制政策方案設計的模糊性又與基層河長所擁有的自由裁量權產生互動，助長了基層河長與政策對象的合謀，從而塑造“策略活動空間”，引發選擇性執行。從現實情景來看，河長制政策模糊程度選擇根本上取決于能否帶來河湖有效治理，切實消解分散于基層的不滿情緒（治水整治行動會觸碰基層利益“奶酪”）和滿足目標群體的需求偏好（關涉公眾對“河長制”的政治認同和支持），實現上級河長考核問責與基層河長自主治理的激勵相容。因而，我們應當以受償方的直接損失、機會成本為基礎，以水生態服務功能價值為參考，全面推行水生態保護橫向補償機制（清晰化治理改善地方水環境治理績效）。一方面，建立橫向水生態保護分級分類補償標準。分級分類補償標準淡化、水污染外部性成本較低是導致水生態環境保護與守住村社居民“衣食飯碗”出現分裂的重要原因。因此，通過評估每條河流的水資源承載力，確定補償權重，再綜合補償權重確定不同類型河流的補償系數，可以實現補償依據穩定可靠、補償標準科學準確，從而提升水污染外部性成本，形成受益者付費、保護者得到合理補償的新局面。另一方面，構建由總河長主導、涉水企業、社會與基層河長共同參與的多主體協同補償機制，實現補償主體和補償資金多元化。建議由（總河長）省市河長制領導工作小組統籌現有水資源保護和生態補償的財政資金，提高資金使用的精準性和效益，同時建立動態增長機制，敦促各級河長按照上一年度地方財政收入的一定比例上調水生態保護補償金基數。此外，依據地方企業和村社居民水污染物排放量確定水資源保護準備金提取標準，水資源保護準備金專項用于水環境治理和生態補償。

（五）重塑基層河長技術認知，推動技術嵌入與制度完善互構發展

以大數據、人工智能、區塊鏈等為代表的新一輪信息技術的應用標志著基層從“河湖管理”走向“河湖治理”的技術條件已基本成熟，但如何應對技術應用加持河湖治理所面臨的現實問題（技術改造難以撼動科層體制運轉中的深層矛盾、技術介入無法突破原有利益結構的制約）及基層河長“技術賦能”派生“搭便車”行徑、“技術賦能”淪為“技術負能”對河湖治理造成的負面干擾，這是信息時代基層河湖治理的核心挑戰。技術建構論者很早就認識到技術是組織或制度結構的一個處境性因素，而社會建構論者指出技術是否適用還取決于技術是否匹配組織結構[34]。意圖解決“環保不下水，水利不上岸”問題的河長制技術平臺提供了基層協同治水的基本場域，但其指向任務聯動而非數據協同的技術屬性并未過度挑戰包括基層河長在內的各個核心行動者自成一體的相對封閉格局，基于虛擬架構所構建的技術協同仍只能算一種折中安排。

因此，部門立場所內生的專業主義并未因技術嵌入而徹底喪失，技術焦慮和恐懼大可不必。技術并不能自動地作用于個人和制度，如何重塑基層河長對“互聯網+治水”技術的認知，推動技術嵌入與制度完善（河長制）互構發展才是重中之重。

此外，為防基層河長“搭便車”行徑，我們需從技術治理本身入手，圍繞河長制技術平臺和河湖治理數據開展全生命周期管理，提升基層河長河湖數據管理能力。一方面，理清各基層河長、各河長制技術平臺的河湖管控數據“家底”，盡快為數據“確權”，建立和完善基層河長網上行為責任制度體系，以便精準開展河湖治理監督考評。另一方面，統籌基層河長線上線下治理，將電子治理行為納入河長制制度規范，借助新興技術確保數據安全流轉，著力推進河湖數據有序流動，使河湖數據最大限度地發揮其治理價值。

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責任編輯：梅少粉

How the River Chief System Realizes "Long-Term River Governance"

——Analysis Perspective Based on Street Bureaucracy Theory

Li Yiyu， Yang Xu

Abstract：

The grass-roots river chief is the actual person responsible for the implementation of the river and lake governance at the grass-roots level in our country. However， after reviewing under the theoretical framework of street bureaucracy， it is found that in the field of grass-roots water governance， the grass-roots river chiefs enjoy considerable policy execution space due to their discretionary powers， and they exhibit unique policy execution logic due to multiple role conflicts. Distorted implementation of policies under “one size fits all”， perfunctory implementation of policies under “rights and responsibilities” and “inversion of powers and responsibilities” at the grass-roots level， policy concealment implementation driven by “responsibility avoidance”， and policy choices under the control of “squire/community autonomy”. Non-standard performances such as the symbolic execution of policies under the influence of sexual execution and technological empowerment. In order to realize the power regulation and distribution of the policy implementation of the grass-roots river chiefs， it is proposed that the technocrats connect with the administrative river chiefs and “standardize” the discretionary powers of the grass-roots river chiefs; strengthen the communication between the water control governments and promote the reduction of the burden on the grass-roots river chiefs; improve the basic river chiefs Behavioral operation mechanism， exploring the public participation mode of water environment governance; weighing the fuzzy and effective governance of river and lake management and protection policies， and implementing a horizontal compensation mechanism for water ecological protection; reshaping the technical cognition of grass-roots river leaders， and promoting the development of technology embedding and system improvement. Policy recommendations， hope to explore the way to improve rivers and lakes in order to achieve

“long-term river governance”.

Key words：

river chief system， basic river chief， street bureaucratic theory， policy implementation

收稿日期：2020-10-15

作者簡介：

李熠煜（1972-），女，湖南資興人，湘潭大學公共管理學院教授，博士生導師，湖南湘潭 411105;楊 旭（1993-），男，山西晉中人，湘潭大學公共管理學院碩士生，湖南湘潭 411105

本文為國家社科基金項目 “農村空心化背景下社會組織參與養老服務的供給側改革研究”（批準號16BZZ055）和湖南省社科評審規劃重點項目“湖南省攻堅扶貧中的社會組織參與研究”（批準號XSP18ZD1010）的階段性研究成果。